Uma perspectiva - Pro-Reg

Transcrição

FICHA TÉCNICA
Título: A regulação dos serviços de abastecimento de água e de
saneamento de águas residuais – Uma perspectiva internacional
Autoria: Rui Cunha Marques
Contributos: Pedro Simões, João Simão Pires, João Almeida, Tiago Neves
Edição: Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR)
Centro de Sistemas Urbanos e Regionais (CESUR)
Concepção gráfica: Daniel D. Dias /Praxisd, Lda.
Revisão linguística: Tetraepik – Traduções e Serviços, Lda.
Composição e paginação: Daniel D. Dias /Praxisd, Lda.
Impressão e acabamentos: Europress
Tiragem: 1000 exemplares
Local e data de edição: Lisboa, Julho de 2011
ISBN: 978-989-8360-07-6
Depósito legal: 330096/11
Agradecimentos:
gradece-se a todas as entidades reguladoras e todas as organizações que contribuíram com
A
informação para o estudo.
NOTAS SOBRE O AUTOR E COLABORADORES DO ESTUDO
Autor
O Dr. Rui Cunha Marques começou a sua carreira académica em 1996. É detentor de formação académica nas áreas
de engenharia, direito e economia. A sua tese de Doutoramento incidiu sobre a avaliação do desempenho e regulação
de serviços públicos. Actualmente é Professor Associado no Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa, tendo sido professor convidado em outras universidades estrangeiras, sobretudo em programas de pós-graduação.
Desenvolveu nos últimos 15 anos investigação diversa na área da avaliação de desempenho, regulação e contratação
em serviços públicos em Portugal e no estrangeiro. Desempenhou funções de investigador no Centro de Sistemas Urbanos e Regionais (CESUR) da Universidade Técnica de Lisboa até recentemente. Actualmente é investigador do Centro de
Estudos de Gestão do IST (CEG-IST) e investigador associado do Public Utilities Research Center (PURC) da Universidade
da Flórida. As suas áreas de especialização são a regulação de serviços públicos, avaliação de desempenho e contratação
pública, em particular as parcerias público-privadas associadas aos serviços de utilidade pública, transportes e outros
sectores públicos. É autor de mais de 250 publicações técnicas e científicas em cerca de 20 países e em diferentes
idiomas, incluindo quatro livros, duas teses académicas e mais de 50 artigos em revistas internacionais. Tem desempenhado funções de consultor para diversas entidades, públicas e privadas, em Portugal e no estrangeiro em países como
EUA, França, Marrocos, Moçambique, Cabo Verde e Brasil, nas áreas de gestão de projectos, parcerias público-privadas,
regulação e avaliação de desempenho em infra-estruturas urbanas.
Rui Cunha Marques
Centro de Estudos de Gestão do IST (CEG-IST), Instituto Superior Técnico, Universidade Técnica de Lisboa
Avenida Rovisco Pais, 1049-001 Lisboa, Portugal
Tel: +351-218-417-981
Fax: +351-218-417-979
E-mail: [email protected]
A Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) regula os serviços públicos de abastecimento
de água, saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos e é a autoridade competente para qualidade da água para consumo humano em Portugal continental. Através da sua intervenção, a ERSAR tem por objectivo
proteger os interesses dos utilizadores destes serviços, tendo em conta a salvaguarda da viabilidade económica dos
prestadores dos serviços, através do incentivo à melhoria contínua e eficiência e promovendo a qualidade do serviço e
a protecção do ambiente.
ERSAR
Centro Empresarial Torres de Lisboa
Rua Tomás da Fonseca, Torre G
1600-209 Lisboa, Portugal
Tel: +351-210-052-200
Fax: +351-210-052-259
E-mail: [email protected]
www.ersar.pt
Colaboradores no estudo
Pedro Tiago Francisco Simões é Mestre em Engenharia Civil pelo Instituto Superior Técnico (IST) da Universidade
Técnica de Lisboa. Actualmente é aluno de Doutoramento também na Universidade Técnica de Lisboa e investigador
correspondente no Centro de Estudos de Gestão (CEG-IST) do IST. É autor de diversos artigos técnicos nas áreas da
regulação e avaliação de desempenho de serviços públicos e transportes. Detém experiência como consultor nas áreas
de avaliação do desempenho, gestão de projectos, contratação pública e regulação, bem como na gestão e operação
de serviços de infra-estruturas urbanas.
João Paulo Simão Pires nasceu em Lisboa em 1969. Completou a Licenciatura em Economia na Universidade Católica
Portuguesa em 1992 e um MBA com especialização em Finanças e Estratégia na William E. Simon Graduate School
of Business Administration (University of Rochester, EUA) em 1997. Começou a sua carreira como professor na Universidade Católica Portuguesa em 1992 e desempenha funções de Professor Assistente nesta instituição desde 2004,
leccionando na Licenciatura em Gestão. A sua carreira profissional iniciou-se em 1992 no Banco de Portugal como
colaborador da Unidade de Investigação Económica do Departamento de Estudos Económicos. Desempenhou funções
de consultoria na empresa de consultoria estratégica The Monitor Company, em Londres, entre 1993 e 1999, onde
colaborou e geriu projectos em países como o Reino Unido, EUA; Alemanha, Espanha e Grécia. Estes projectos foram
desenvolvidos em sectores como o das bebidas refrigerantes e cervejas, alumínio, TV por cabo, banca de retalho, vinhos
e bebidas alcoólicas, gestão florestal, madeiras e telecomunicações. Desempenhou funções de gestão na empresa de
consultoria de gestão Arthur D. Little, principalmente ligadas às áreas dos serviços públicos e telecomunicações. Durante três anos foi Director do Departamento de Controlo e Planeamento Estratégico na Empresa Portuguesa de Águas
Livres, S. A. (EPAL). Foi membro do Comité Executivo da Sonae Novobord, a subsidiária sul-africana da Sonae Indústria,
baseada em Joanesburgo. Desempenhou funções de partner na empresa Bright Partners – Gestão, Tecnologia e Capital, S.A. Desde Novembro de 2006 até Julho de 2010 foi membro do Conselho Directivo da Entidade Reguladora dos
Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR), que sucedeu ao Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR).
João Miguel Tiago de Almeida é actualmente Assessor do Conselho de Administração da DHV, S.A. em Portugal,
responsável pela Unidade de Estudos, Projectos e Consultoria. Anteriormente havia desempenhado funções como Coordenador do Departamento de Estudos e Projectos do Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), desde Junho de
2006, tendo iniciado as suas funções nesta entidade em Novembro de 2004. De 2002 a 2004 foi assessor do Secretário
de Estado do Ambiente, trabalhando em diversas áreas, incluindo a avaliação de impacto ambiental e a gestão de
recursos hídricos. Até 2002 trabalhou como consultor na Direcção Regional de Planeamento do Território e Recursos
Hídricos dos Açores, participando no planeamento e gestão dos recursos hídricos da região. A sua formação académica
foi feita na área da Engenharia Ambiental dispondo também de uma especialização em Gestão de Projectos. As suas
principais áreas de interesse são as das tecnologias e políticas ambientais, das tecnologias da informação e da gestão
da mudança.
Tiago Julião Lourenço Pinto da Cruz Neves nasceu em Lisboa em 1976. É detentor do Master of Science in Environmental Technology do Imperial College (Londres, Reino Unido), de uma pós-graduação em Regulação Pública da
Universidade de Coimbra e da Licenciatura em Economia pela Universidade Nova de Lisboa. Durante os seus sete anos
de experiência laboral foi economista e gestor de projectos no Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR) e, anteriormente, desempenhou funções de consultor na Cap Gemini Ernst & Young. Actualmente é assessor do Ministro
da Economia, Inovação e Desenvolvimento e aluno de Doutoramento na London School of Economics and Political
Science.
AGRADECIMENTOS
No período entre 2006 e 2008, duranto o qual decorreu o presente estudo e este livro foi escrito, recebi incentivos
e conselhos de muitas pessoas. Contudo, queria deixar um agradecimento especial aos meus colegas no Centro de
Sistemas Regionais e Urbanos (CESUR), o centro de investigação ao qual estou afiliado dentro da minha universidade
(Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa), particularmente a Pedro Simões, Pedro Carvalho, Manuel
Carvalho, Nuno Cruz, Tânia Correia, Thelma Ohari, Ana Catana, Rui Oliveira, Antunes Ferreira, João Levy, Valadares
Tavares e Patrícia Nunes.
Gostaria de agradecer especialmente ao Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), agora renomeado ERSAR,
sobretudo ao seu Conselho Directivo, incluindo o seu Presidente Jaime Melo Baptista e os Vogais João Simão Pires e
Dulce Álvaro Pássaro, mas também a outros colaboradores da ERSAR como David Alves, Tiago Neves, João Almeida e
Edgar Carvalho. A minha gratidão pela confiança que em mim depositaram para levar a cabo este desafio estimulante
e pelo seu apoio durante este período.
Pedro Simões do IST e João Simão Pires, Tiago Neves e João Almeida da ERSAR merecem um duplo “obrigado” pelos
seus valiosos contributos para o livro, revisões e comentários e pela ajuda na definição da sua estrutura.
Este estudo não teria sido possível sem a colaboração dos vários reguladores e organizações dos cinco continentes que
nele participaram. Estou em dívida para com eles. Da Papua Nova Guiné ao Uruguai, incluindo a Indonésia, Arménia e
Gana, mais de 60 entidades de 39 países cooperaram neste estudo. Sem nomear ninguém individualmente de modo
a não esquecer nenhum dos participantes, chamo a atenção para a dedicação e interesse de todas estas entidades na
regulação dos serviços de águas.
Finalmente, gostaria de agradecer a Ângela Marques pela revisão do documento e todo o apoio durante este período.
PREFÁCIO DA ERSAR
Os serviços de abastecimento público de água aos consumidores domésticos e às actividades económicas, bem como de
saneamento de águas residuais urbanas, são ambos estruturais no desenvolvimento das sociedades modernas.
Estes serviços partilham algumas características comuns – são essenciais ao bem-estar dos utilizadores, à saúde pública,
às actividades económicas e à protecção do meio ambiente. Por esta razão, um conjunto de princípios deve ser aplicado
à sua provisão, nomeadamente a universalidade, continuidade e qualidade do serviço, eficiência e equidade de preços.
A garantia do cumprimento destes princípios é a principal missão da ERSAR, como entidade reguladora destes serviços.
Os mecanismos regulatórios têm por objectivo actuar como substitutos dos típicos incentivos de mercado, reduzindo o
poder dos monopólios e protegendo os interesses dos utilizadores dos serviços. Estes objectivos são conseguidos através
de procedimentos de supervisão da qualidade de serviço e dos preços cobrados e através de esquemas de benchmarking
(“yardstick competition” ou “sunshine regulation”), encorajando deste modo as entidades a melhorarem a sua performance na provisão dos serviços, independentemente de a sua propriedade ser pública ou privada.
Na última década, os serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais em Portugal demonstraram uma notável evolução acompanhada por uma permanente busca de um modelo de regulação mais adequado,
que assegurasse o cumprimento dos objectivos nacionais para estes serviços. Este sucesso tem sido reconhecido nacionalmente e internacionalmente, tornando-se por isso importante cimentar esta experiência através da identificação de
outras boas práticas a nível internacional.
Esta publicação tem por objectivo agregar essas experiências dos cinco continentes, que espelham a diversidade existente na provisão dos serviços públicos de águas, e que frequentemente se reflectem nos modelos regulatórios adoptados nos diferentes países. Através da valiosa colaboração das várias entidades, encontra-se agora disponível a todos os
intervenientes no sector informação relativamente a cerca de 60 de países, permitindo a comparação e identificação
de casos de estudo interessantes e potenciais boas práticas. Este estudo tem a vantagem de agregar, numa única publicação, informação sistemática e comparável sobre o enquadramento legal e institucional de cada país, a estrutura dos
mercados, a identificação dos principais actores e números do sector, incluindo as suas estruturas tarifárias, os modelos
regulatórios adoptados, e os vários mecanismos usados na avaliação da qualidade do serviço e no cumprimento das
obrigações de serviço público.
A parceria estabelecida entre a ERSAR e o Instituto Superior Técnico (Universidade Técnica de Lisboa), através do CESUR,
uma unidade interdisciplinar dedicada à elaboração de projectos de investigação, foi decisiva na criação deste estudo
e na recolha e análise da informação. Em particular, gostaríamos de expressar o nosso apreço em relação à dedicação
que o autor, Prof. Rui Cunha Marques, demonstrou na elaboração deste ambicioso estudo. Apesar de as opiniões e
conclusões expressas neste trabalho serem da inteira responsabilidade do autor, do nosso ponto de vista será uma contribuição fundamental para uma reflexão futura sobre potenciais melhorias ao modelo regulatório português.
Dada a importância e natureza inovadora do estudo, particularmente devido à sua abrangência mundial, foi também
recentemente publicada uma versão inglesa desta publicação em colaboração com a IWA – International Water Association – à qual gostaríamos de expressar o nosso agradecimento pelo seu apoio entusiástico e cooperação. É nossa
expectativa que esta publicação se torne uma valiosa contribuição para os diversos intervenientes do sector nos diferentes países, no sentido da melhoria da prestação dos serviços de águas para todos.
O Conselho Directivo da ERSAR
Jaime Melo Baptista (Presidente)
Fernanda Maçãs (Vogal)
Carlos Lopes Pereira (Vogal)
NOTA DO AUTOR
A regulação dos serviços públicos, em particular dos serviços de abastecimento de água e saneamento de águas residuais,
é um assunto com uma grande importância económica e social, uma vez que são serviços essenciais para o desenvolvimento e coesão da sociedade. De facto, esta é a era da regulação. Por todo o mundo os países têm vindo a criar novas
entidades que assegurem a regulação dos serviços públicos de águas. Por conseguinte, este é um tema da maior pertinência hoje em dia.
Este livro apresenta um retrato da regulação dos serviços de águas no mundo. Os dados apresentados baseiam-se num
questionário distribuído por todo o mundo, englobando mais de 60 reguladores dos serviços de 39 países. É constituído por
três partes e três anexos. A primeira parte inclui algumas perspectivas teóricas sobre as questões regulatórias. Este capítulo
apresenta seis secções, compreendendo as características dos serviços de águas, a necessidade e objectivos da regulação,
os modelos de governança dos serviços de águas, as obrigações de serviço público, a regulação da qualidade de serviço e a
regulação económica. A segunda parte apresenta 18 casos de estudos sobre a regulação dos serviços de abastecimento de
água e saneamento de águas residuais. Inclui oito países europeus (Bélgica, França, Países Baixos, Itália, Portugal, Reino Unido
e Suécia), cinco países do continente americano (Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica e Estados Unidos da América), dois países
africanos (Moçambique e Zâmbia), dois países da Ásia (Indonésia e Singapura) e a Austrália. Cada caso de estudo é composto
por várias secções que englobam a evolução histórica, onde são apresentados os principais factos e legislação, o quadro jurídico e institucional, incluindo as principais responsabilidades no sector das águas e no enquadramento regulatório, a estrutura
de mercado que compreende a propriedade e a gestão dos serviços de água, os intervenientes no sector, a verticalização e a
abrangência dos serviços prestados, bem como os principais números do sector. São também descritos para cada caso de estudo as regras do jogo, que abrangem a definição dos preços e tarifas, a qualidade do serviço e as obrigações de serviço público
e o desempenho no sector das águas. A terceira parte fornece uma visão geral da regulação da água em todo o mundo. Na
primeira secção é apresentado o resumo da pesquisa, analisando os resultados do questionário e da investigação realizada. A
secção 2 apresenta os resultados relativos às obrigações de serviço público, enquanto a secção 3 apresenta os aspectos relacionados com regulação da qualidade do serviço. A secção 4 aborda os resultados relativos à regulação económica e a última
secção destaca as melhores práticas e aborda as principais recomendações. O livro é complementado por três anexos, onde se
encontram os contactos das entidades reguladoras de todo o mundo, juntamente com o questionário enviado às autoridades
competentes e os resultados obtidos.
O público-alvo do livro é potencialmente bastante amplo, abrangendo todos os países do mundo. Esta publicação poderá
ser útil para qualquer entidade interessada nos aspectos da governança e da regulação de serviços de abastecimento de
água e saneamento. Pode também ser uma publicação de interesse para os países onde ainda não existem mecanismos
formais de regulação, uma vez que apresenta experiências de todo o mundo e as melhores práticas no que respeita aos
aspectos mais importantes dos serviços de águas, respectivamente, as tarifas, a qualidade do serviço e as obrigações de
serviço público. O livro é também direccionado aos profissionais dos serviços de águas, incluindo economistas, engenheiros, advogados e académicos, de países desenvolvidos ou de países em desenvolvimento. São também potenciais leitores
profissionais de outros sectores ou académicos interessados na regulação e governação das indústrias de rede.
Todos os países incluídos neste livro tiveram a oportunidade de validar e comentar os dados e observações recolhidos a
fim de proporcionar maior precisão aos elementos apresentados. A pesquisa refere-se ao ano de 2008. As conclusões
e opiniões expressas neste livro são da inteira responsabilidade do autor, as quais não devem ser atribuídas à ERSAR, à
sua universidade ou outras instituições filiadas.
Por fim, esperando que o leitor encontre neste livro utilidade para trabalhos, estudos e pesquisas futuras, o autor estará
inteiramente receptivo a eventuais comentários e opiniões sobre o texto.
Rui Cunha Marques
Instituto Superior Técnico
Universidade Técnica de Lisboa
ÍNDICE
LISTA DE ACRÓNIMOS
21
PARTE 1
A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE SANEAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS
27
1.1
CARACTERÍSTICAS DOS SERVIÇOS DE ÁGUA E DE ÁGUAS RESIDUAIS
29
1.2 NECESSIDADE E OBJECTIVOS DA REGULAÇÃO
33
1.3 MODELOS DE ORGANIZAÇÃO NO SECTOR
39
1.4 OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
43
1.5
REGULAÇÃO DA QUALIDADE DO SERVIÇO
47
1.5.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS
47
1.5.2 ABORDAGENS DE REGULAÇÃO
47
1.5.3 REGULAÇÃO SUNSHINE
48
1.5.4 POTENCIALIDADES DO BENCHMARKING
49
1.6 REGULAÇÃO ECONÓMICA
51
51
1.6.2 REGULAÇÃO POR TAXA DE REMUNERAÇÃO
51
1.6.3 REGULAÇÃO POR INCENTIVOS DE DESEMPENHO
53
PARTE 2
CASOS DE ESTUDO DE REGULAÇÃO
59
2.1 61
AUSTRÁLIA
2.1.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
61
2.1.2 ENQUADRAMENTO LEGAL E INSTITUCIONAL
62
2.1.2.1 Responsabilidades
62
2.1.2.2 Regulação
64
2.1.3 ESTRUTURA DO MERCADO
65
2.1.3.1 Propriedade e gestão de serviços
65
2.1.3.2 Players do sector
66
2.1.3.3 Integração do sector e serviços oferecidos
67
2.1.3.4 Números do sector
67
2.1.4 REGRAS DO JOGO
68
2.1.4.1 Estabelecimento de tarifas
68
2.1.4.2 Qualidade do serviço
69
2.1.4.3 Obrigações de serviço público
2.1.5 DESEMPENHO
71
73
2.2 75
BÉLGICA
75
76
76
2.2.2.2 Regulação
79
2.2.3.1 Propriedade e gestão dos serviços
79
79
79
81
81
81
81
83
84
2.2.5 2.3 DESEMPENHO
BRASIL
86
89
89
91
91
2.3.2.2
Regulação
92
95
2.3.3.1
Propriedade e gestão dos serviços
95
95
95
96
CHILE
97
97
98
100
100
103
103
104
104
2.4.2.2 Regulação
105
106
106
107
108
108
110
110
112
113
COLÔMBIA
115
117
117
118
118
2.5.2.2 Regulação
119
120
120
120
122
2.5.3.4 2.5.4 Números do sector
REGRAS DO JOGO
122
123
123
125
126
COSTA RICA
126
127
127
128
128
2.6.2.2 Regulação
129
130
130
130
131
131
132
132
132
134
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
134
135
135
2.7.2. ENQUADRAMENTO LEGAL E INSTITUCIONAL
136
2.7.2.1.
Responsabilidades
136
2.7.2.2 Regulação
137
139
139
140
141
141
142
142
144
144
FRANÇA
145
147
147
148
148
2.8.2.2 Regulação
150
151
151
151
153
153
154
154
157
158
PAÍSES BAIXOS
160
161
161
163
163
2.9.2.2 Regulação
165
165
165
166
166
166
166
166
169
171
2.9.5 DESEMPENHO
171
2.10 INDONÉSIA
173
173
174
174
2.10.2.2 Regulação
175
176
176
177
2.10.3.3
Integração do sector e serviços oferecidos
178
178
178
178
180
181
2.10.5 DESEMPENHO
182
2.11 ITÁLIA
183
183
185
185
187
188
188
188
189
189
190
190
192
192
2.11.5 DESEMPENHO
194
2.12 MOÇAMBIQUE
195
195
196
196
197
198
198
198
199
199
200
200
201
202
2.12.5 DESEMPENHO
202
2.13 PORTUGAL
203
203
204
204
206
207
207
207
210
210
211
2.13.4.1 Estabelecimentos de tarifas
211
212
216
2.13.5 DESEMPENHO
216
2.14 REINO UNIDO
219
219
220
220
221
225
225
225
227
2.14.3.4 2.14.4 Números do sector
REGRAS DO JOGO
227
228
228
230
233
2.14.5 DESEMPENHO
235
2.15 ROMÉNIA
237
237
238
238
239
240
240
240
240
241
241
241
242
243
2.15.5 DESEMPENHO
243
2.16 SINGAPURA
245
245
246
246
247
247
247
247
247
247
248
248
248
249
2.16.5 DESEMPENHO
250
2.17 SUÉCIA
251
251
252
252
253
253
253
254
2.17.3.3 Integração e âmbito de actuação dos operadores
254
255
255
255
256
256
2.17.5 DESEMPENHO
257
2.18 ZÂMBIA
259
259
260
260
261
264
264
264
266
266
266
266
267
268
2.18.5 DESEMPENHO
268
PARTE 3
PANORAMA MUNDIAL DA REGULAÇÃO
269
3.1 INTRODUÇÃO
271
3.2 OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
275
275
3.2.2 UNIVERSALIDADE DOS SERVIÇOS
275
3.2.3 ACESSIBILIDADE E EQUIDADE
278
3.2.4 CONTINUIDADE
278
3.2.5 PROTECÇÃO DOS UTILIZADORES ESPECIAIS
279
3.2.6 DEFESA DOS INTERESSES DOS UTILIZADORES
282
3.2.7 PARTICIPAÇÃO E TRANSPARÊNCIA
283
3.3 REGULAÇÃO DE QUALIDADE DO SERVIÇO
287
3.4 REGULAÇÃO ECONÓMICA
295
3.5 BOAS PRÁTICAS
301
BIBLIOGRAFIA
305
ANEXOS
311
313
ANEXO I – QUESTIONÁRIO SOBRE REGULAÇÃO
ANEXO II – RESPOSTAS AO QUESTIONÁRIO SOBRE REGULAÇÃO
327
ANEXO III – CONTACTOS DOS REGULADORES
389
LISTA DE ACRÓNIMOS
AAC
Custo Médio Anual
AATO Autorità di Ambito Territoriale Ottimale
ABAR
Associação Brasileira de Agências de Regulação
ABCON Associação Brasileira das Concessionárias
ABES Associação Brasileira de Engenharia
Sanitária e Ambiental
ABRH Associação Brasileira de Recursos Hídricos
AC Autoridade da Concorrência
ACCC Australian Competition and Consumer Commission
ACEA Azienda Governatoriale Elettricità e Acque
ACTEW Australian Capital Territory Electricity and Water
ADASA Agência Reguladora de Águas e Saneamento do Distrito Federal
ADERASA Asociación de Entes Reguladores de Aguas de las Américas
AdP ANRSC Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodarie Comunala
APA Agência Portuguesa do Ambiente
APDA Associação Portuguesa de Distribuição e Drenagem de Águas
APR Agua Potable Rural
APSC Arkansas Public Service Commission
AQUABRU Association Bruxelloise de l’Eau
AQUAWAL Union professionnelle des Opérateurs publics du cycle de l’eau en Wallonie
ARA Administracões Regionais de Águas
ARA Asociatia Romana a Apei
ARCE Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará
ARE Agência de Regulação Económica
ARESEP Autoridad Reguladora de ServiciosPúblicos
Águas de Portugal
ARH Administrações de Região Hidrográfica
ADWG Australian Drinking Water Guidelines
ARM Autorité de Régulation Multisectorielle
AED Administration de l’Equipement et des Déplacements
ARPA Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente
AESBE Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais
ARPB Agência de Regulação do Estado da Paraíba
AFNOR Association Française de Normalisation
ARPE Agência de Regulação de Pernambuco
ARSAE Agência Reguladora dos Serviços de Água e Esgoto de Maná
ARSAL Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de Alagoas
ARSAN Agência Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
ARSBAN Agência Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Município do Natal
ASADAS Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados Rurales
ASEP Autoridad Nacional de los Servicios Públicos
ASSEMAE Associação Nacional dos Servidores Municipais de Saneamento
ATB Adhya Tirta Batam
ATO Ambito Territoriale Ottimale
AWA Australian Water Association
AWWA American Water Works Association
AGENERSA Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro
AGERSA Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de
Cachoeiro de Itapemirim
AGL Australian Gas Light Company
AGR Agência Goiana de Regulação
AMAE Agência Municipal de Água e Esgoto
AMINAL Administratie Milieu, Natuurbeheer en Landinrichting
AMWA Association of Metropolitan Water Agencies
ANA Agência Nacional de Águas
ANEA Associazione Nazionale Autorità e Enti di Ambito
ANEAS Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México
ANPA Agenzia Nazionale por la Protezione dell’Ambiente
21
AWWARF American Water Works Association Research Foundation
AyA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
BAPPENAS Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional
BELGAQUA Fédération Belge du Secteur de l’Eau
22
COREMAS Departamentos Regionais
CORFO Corporação de Fomento da Produção
COVIRI Comitato di Vigilanza sull’uso delle Risorse Idriche
CPP Comitato Provinciale Prezzi
CPSSW Code of Practice on Sewerage and Sanitary Works
CPSWD Code of Practice on Surface Water Drainage
CPUC California Public Utilities Commission
CPWS Code of Practice for Water Services
CRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
CRA Conselho de Regulação do Abastecimento de Água
CSC Customer Service Code
CSS Customer Service Standard
CWA Clean Water Act
DAPSBA Direcção para o Serviçoo de Água Potável e Saneamento Básico
DDAF Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt
DDASS Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales
DDCCRF Direction Départementale de la Consommation, de la Concurrence et de la Répression des Fraudes
BID Banco Inter-Americano de Desenvolvimento
BNH Banco Nacional de Habitação
BOOT Build-Own-Operate-Transfer
BOT Build-Own-Transfer
BPD Building Partnerships for Development
CA Cooperation Agreement
CAAR Comités Administradores de Acueductos Rurales
CABEI Central American Bank for Economic Integration
CACE Coordination Nationale des Associations de Consommateurs d’Eau
CAPEX Despesas de Capital
CAPM Capital Asset Pricing Model
CAR Corporación Autónoma Regional
CAS Communal Social Assistance Committees
CC Competition Commission
CCDR Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional
DDE Direction Départementale de l’Equipement
CCE Comité de Contrôle de l’Eau
DEA Data Envelopment Analysis
CCSPL Commission Consultative des Services Publics Locaux
DEFRA Department for Environment, Food and Rural Affairs
CCW Consumer Council for Water
CEDAE Companhia de Águas e Esgotos do
Rio de Janeiro
DEWHA Department of the Environment, Water, Heritage and the Arts
DG Director General of Water Services
CESB Companhia Estadual de Saneamento Básico
DGA Direcção-Geral das Águas
CIBE Compagnie Intercommunale Bruxelloise des Eaux
DGC Direcção-Geral do Consumidor
CIEAU Centre d’Information sur l’Eau
DGRNE Direction Général dês Ressources Naturelles et de l’Environnement
CILP
Custo Incremental de Longo Prazo
DHS Department of Human Services
CIP Comitato Interministeriale Prezzi
DISS Department of Infrastructure and Support Services
CLCV Association de la Consommation
Éco-citoyenne
DNA Direcção Nacional de Águas
CMP Costo Medio de Mediano Plazo
DNP Departamento Nacional do Planeamento
CNP Comissão Nacional de Preços
DNS Direcção Nacional de Saúde
CoAG Council of Australian Governments
DOH Direcção Nacional de Obras Hidráulicas
COIL Community Opinion Investigation Committee
DRIRE Directions Régionales de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement
CONAMA Comissão Nacional do Meio Ambiente
DRIVA Benchmarking System in Sweden
FNCCR
Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies
FNDAE Fonds National pour le Developpement des Adductions d’Eau
Department of Water Affairs
FP2E Fédération Professionnelle des Entreprises de l’Eau
DWI Drinking Water Inspectorate
FPSC Florida Public Service Commission
EA Environment Agency
FTC Fair Trading Commission
EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
GWCL Ghana Water Company Ltd
ECZ Environment Council of Zâmbia
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
EHS Environment and Heritage Service
EICE Empresas Industriales y Comerciales del Estado
IBDE Intercommunale Bruxelloise de Distribution d’Eau
EPA Environment Protection Agency
EPA Environment Protection Authority
IBGE Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement
EPAL Empresa Portuguesa das Águas Livres
IBrA Intercommunale Bruxelloise pour l’Assainissement
EPM Empresas Públicas de Medellín
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
IDAAN Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales
ERA Economic Regulation Authority
IDEA Intercommunale de Développement Economique et d’Aménagement de la Région Mons-Borinage-Centre
ERSAPS Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento
IFEN Institut Français de l’Environnement
ERSAR Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos
IGA Instituto de Gestão da Água
INAG Instituto da Água
ESC Essential Services Commission
INASEP Intercommunale Namuroise de Services Publics
ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia
ESSBIO Empresa de Servicios Sanitarios del Bio-Bío
INHGA Institutul National De Hidrologie Si Gospodarire A Apelor
ESVAL Empresa Sanitária de Valparaíso
INSFOPAL Instituto de Fomento Municipal
ETA
Estação de Tratamento de Água
IPART Independent Price Authority Regulatory Tribunal
ETAR
Estação de Tratamento de Águas Residuais
IPAs Inspectores de Protecção Ambiental locais
EUA
Estados Unidos da América
IPC Índice de Preços no Consumidor
EWI Environment and Water Industry Development Council
IPE Ilha do Príncipe Eduardo
EWOV Energy and Water Ombudsman
IRAC PEI Regulatory and Appeals Commission
EWURA Energy and Water Utilities Regulatory Authority
IRAR Instituto Regulador de Águas e Resíduos
FAE Fundo de Financiamento para Águas e Esgotos
IUIDP Programa Integrado de Desenvolvimento de Infra-estruturas
IURC Indiana Utility Regulatory Commission
IVA
Imposto de Valor Acrescentado
IWA International Water Association
DSE Department of Sustainability and Environment
DTe Energiekamer
DTF Devolution Trust Fund
DTSS Deep Tunnel Sewerage System
DWA Federutility Federazione delle Imprese Energetiche e Idriche
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
JWSRB Jakarta Water Supply Regulatory Body
FINDETER Financiera de Desarrollo Territorial S.A.
KPPM Comité da Opinião Pública
FIPAG Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água
LCS Local Corporate Sector
FKPM Public and Consumer Communication Forum
LGWSC Lukanga Water and Sewerage Company
LNEC Laboratório Nacional de Engenharia Civil
23
24
OECD Organization for Economic Co-operation and Development
OFWAT Water Services Regulation Authority
OLS Ordinary Least Squares
OMS Organização Mundial de Saúde
ONEMA Office National de l’Eau et des Milieux Aquatiques
ONG Organização Não Governamental
OPA Overall Performance Assessment
OPEX Despesas de Operação
ORG Office of Regulator General
OUR Office of Utilities Regulation
PAC Programa de Aceleração de Crescimento
PDAM Perusahaan Daerah Air Minum
Ministério das Obras Públicas
PDO Plan Maestro
MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação
MPC Ministerio de la Protección Social
PEAASAR Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais
MPSC Montana Public Service Commission
PERPAMSI Persatuan Perusahaan Air Minum di Seluruh Indonesia
MSP Ministerul Sanatatii Publice
PJT Perum Jasa Tirta
MWD Metropolitan Water District of Southern California
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
MWSSRO Metropolitan Waterworks and Sewerage System – Regulatory Office
PLC Public Limited Company
NARUC National Association of Regulatory Utility Commissioners
PMSS Programa de Modernização do Sector de Saneamento
NAW National Assembly for Wales
PNDA Programa Nacional de Desenvolvimento de Águas
NAWC National Association of Water Companies
PNG Papua Nova Guiné
NCC National Competition Council
PPP Public-Private Partnership
NCCPE National Control Commission for Prices and Energy
PrGWS ‘Private’ Group Water Schemes
PSC Public Service Commission
NEA National Environment Agency
PSRC Public Service Regulatory Commission
NIAUR Northern Ireland Authority for Utility Regulation
PUB Public Utilities Board
PUC Public Utility Commission
NRA National Rivers Authority
PuGWS Public Group Water Schemes
NRWA National Rural Water Association
PURA Programa de Uso Racional da Água
NSW New South Wales / Nova Gales do Sul
PURC Public Utilities Regulatory Commission
NUT Nomenclatura de Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
PWS
Public Water Supplies
QGD Quadro da Gestão Delegada
NWASCO National Water Supply and Sanitation Council
RCA Restated Cooperation Agreement
RIC
Regulated Industries Commission
NWC National Water Commission
NWI Intergovernmental Agreement on a National Water Initiative
RIZA Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling
RPI Retail Price Index
NWRB National Water Resources Board
RU
Reino Unido
O/M Operação e Manutenção
RV Rateable Value
LWSC Lusaka Water and Sewerage Company
MAOTDR Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional
MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
MEWD Ministry of Energy and Water Development
MEWR Ministry of the Environment and Water Resources
MINAE Ministerio del Ambiente y Energía
MINSA Ministerio de Salud
MLGH Ministry of Local Government and Housing
MMC Monopolies and Mergers Commission
MMGA Ministerul Mediului si Gospodaririi Apelor
MoH Ministry of Home Affairs
MOP RWA Regional Water Authorities
TRA Tennessee Regulatory Authority
SABESP Saneamento Básico do Estado de São Paulo
TRM Tarifa Real Média
SAS
Serviço de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais
UE União Europeia
SBGE Société Bruxelloise de Gestion de l’Eau
UNICEF United Nations Children’s Fund
SDWA Safe Drinking Water Act
URSEA Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado
URSO Regulatory Office for Network Industries
SEPA Scottish Environment Protection Agency
USL Unitá Sanitaria Locale
SFA Stochastic Frontier Analysis
V&W Ministerie van Verkeer en Waterstaat
SIEG Serviços de Interesse Económico Geral
VEWIN Vereniging van waterbedrijven in Nederland
SII Servizio idrico intergrato
VMM Vlaamse Milieumaatschappij
SISS Superintendencia de Servicios Sanitarios
SNDE Société Nationale de Distribuition d’Eau
VMW Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening
SNIS Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
SNSA Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
VROM Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
WACC Weighted Average Cost of Capital
SOVAK Sdruzeni oboru vodovodu a kanalizaci
SPA Programa de Saneamento para Assentamientos
Wadata Association de Défense des Droits des Consommateurs
SPDE Syndicat Professionnel des Entreprises de Service d’Eau et d’Assainissement
WASAZA Water and Sanitation Association of Zambia
WaSCs Water-and-Sewerage Companies
SPGE Société Publique de Géstion de l’Eau
SPS Small Private Supplies
WCC Water Supply Customer Advisory Committees
SSE Secretaries of State for the Environment of E&W
WEF Water Environment Federation
SSEFRA Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs
WICS The Water Industry Commissioner for Scotland
WIRO Water Industry Regulatory Order
SSPD
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
WoCs Water-only Companies
WPSC Wisconsin Public Service Commission
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
WSAA Water Services Association of Australia
SVW Samenwerking Vlaams Water
WSB Water Service Boards
SWA Singapore Water Association
WSP Water Service Providers
SWD Swedish Water Development
WVPSC Western Virginia Public Service Commission
SWDE Société Wallonne de Distribution d’Eau
WWG Water Watch Groups
TFP Total Factor Productivity
WWRO Water and Waste Regulatory Office
25
PARTE 1
A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS
DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE
SANEAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS
Características dos serviços de águas e de águas residuais
1.1
CARACTERÍSTICAS DOS SERVIÇOS DE ÁGUA
E DE ÁGUAS RESIDUAIS
O
s mercados caracterizados por falhas (market failures) devem, em prol do interesse público,
ser sujeitos a uma mão visível externa que permita a sua mitigação. Esta intervenção assume
um maior relevo quando estão em causa serviços
de infra-estruturas que prestam um serviço colectivo aos cidadãos, de natureza essencial, e que,
por possuírem uma estrutura em rede e requererem o uso do direito de propriedade para fins de
utilidade pública (public utilities), não podem funcionar em auto-regulação ou sem regulação. Os
serviços de abastecimento de água para consumo
público e de saneamento de águas residuais urbanas (SAS), por estarem impregnados de falhas
de mercado e também devido à sua magnitude
e ao interesse geral que os mesmos manifestamente evidenciam, constituem os exemplos clássicos de serviços de interesse geral que requerem
regulação pública.
Os SAS, quando disponibilizados por uma estrutura de rede fixa aos utilizadores, representam
exemplos típicos de indústrias monopolistas.
Estes serviços podem mesmo ser considerados
monopólios naturais, porquanto os custos de
produção são menores no caso de um só produtor
para um determinado espectro de procura. Assim,
a regulação dos monopólios torna-se necessária
para a protecção dos interesses dos utilizadores,
principalmente para o controlo dos preços e da
qualidade do serviço. Mesmo sem considerar os
aspectos de qualidade, na ausência de regulação
os utilizadores, perante a circunstância de monopólio natural, ficam duplamente prejudicados
ao consumirem menos (ou usufruírem menos do
serviço) e pagarem mais. Todavia, refira-se que
em países subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento onde não existem infra-estruturas
de abastecimento de água (redes) porta a porta,
o regime de funcionamento não é monopolista,
podendo mesmo existir grande competitividade
entre os fornecedores (water vendors). Estes
serviços demonstram ainda economias de escala
(rendimentos à escala crescentes), isto é, os custos unitários de produção são decrescentes para
quantidades crescentes de procura, ainda que
apenas até uma determinada dimensão, a partir
da qual existem deseconomias. Com efeito, a
entrada de novos players no mercado dos SAS,
encontra-se muito condicionada. Na prática, as
economias de escala associadas ao monopólio
natural conduzem a que cada mercado apenas
suporte uma única entidade gestora, reduzindose, desta forma, a possibilidade de competição e,
por conseguinte, a ausência de auto-regulação,
que caracteriza os mercados concorrenciais. Todavia, é de salientar, que aos SAS em cada país
ou região corresponderá uma dimensão óptima
que, quando ultrapassada, dá origem a deseconomias de escala (rendimentos à escala decrescentes). Este facto, mais relevante nas redes de
distribuição de água e de drenagem de águas
residuais (na componente em “baixa”), está associado à crescente complexidade e dificuldade
de gestão das infra-estruturas com o aumento
da sua dimensão e aos elevados investimentos
que requerem as interconexões e a expansão das
infra-estruturas nas suas extremidades.
Os SAS possuem também economias de gama
(scope economies), o que dificulta ainda mais a
presença de competição neste mercado. As economias de gama ocorrem quando uma entidade
gestora desempenha duas actividades distintas
que poderiam ser efectuadas por dois operadores
independentes, verificando-se, nesta situação,
uma redução de custos da prestação de ambas
as actividades. Geralmente, as sinergias manifestadas pela partilha de recursos humanos, equipamento e instalações, conduzem a um custo inferior na presença de um só operador. Por exemplo,
um serviço de água revela economias de gama
se, para além de fornecer água para consumo
público, disponibilizar também água bruta para
irrigação ou for, simultaneamente, responsável
pelo saneamento de águas residuais. Aliás, esta
é a principal razão que justifica que, em muitos
países, o serviço de abastecimento de água e o
serviço de águas residuais sejam prestados, quase
sempre, pela mesma entidade, assim como também serve de argumento à sua verticalização, ou
seja, à prestação pelo mesmo operador de todas
29
A regulação dos serviços de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais - Uma perspectiva internacional
as fases da fileira produtiva, incluindo, designadamente, a “alta” e a “baixa” (por vezes, denominadas economias de verticalização). Também no
que respeita às economias de gama existe divergência doutrinária, uma vez que a especialização
e, por conseguinte, uma maior eficiência e uma
maior transparência podem superar os benefícios
da partilha de custos e, portanto, originar deseconomias de gama. No entanto, não é este o entendimento de muitas entidades governamentais
que privilegiam o modelo de multi-utility (por ex.,
a Alemanha).
Devido à presença de custos fixos elevados, os
SAS evidenciam também economias de densidade crescentes, dignas de registo. O conceito
de economias de densidade define-se como o
aumento proporcional no custo total resultante
de um aumento ainda proporcional dos outputs,
permanecendo a estrutura do sistema constante
como, por exemplo, a extensão das redes, e está
intimamente ligado ao factor de ponta dos sistemas. Os SAS que patenteiam factores de ponta
elevados são penalizados quando comparados
com os de factor de ponta reduzidos, pois têm de
amortizar infra-estruturas com grandes capacidades que apenas correspondem a uma produtividade adequada no período de ponta.
Às infra-estruturas dos SAS corresponde um activo muito elevado, de capital intensivo e de longa
duração. Estes activos são, ou foram, também
muitas vezes subsidiados. Por exemplo, para o
serviço de água, o activo compreende as captações, as estações de tratamento de água (ETA),
os reservatórios, as estações elevatórias (EE) e
as tubagens, quer da adução quer das redes de
distribuição de água. Estas instalações e equipamentos têm um horizonte de projecto de várias
dezenas de anos. Uma componente substancial
dos activos está também enterrada, não sendo
acessível a verificação do seu estado e da sua
qualidade. Depois de instaladas ou construídas,
estas componentes não possuem usos alternativos e não podem ser vendidas nem transferidas
para outra localização, sendo, por conseguinte,
consideradas irrecuperáveis (sunk costs). A natureza irrecuperável destas infra-estruturas corresponde a um risco acrescido da exploração destes
serviços, que tem de ser alocado e acautelado
adequadamente, condicionando a presença de
novos entrants no mercado dos SAS.
Os SAS estão impregnados de problemas de informação, quer de risco moral (moral hazard)
quer de selecção adversa (adverse selection). O
primeiro refere-se às variáveis endógenas à entidade regulada, às quais os stakeholders não têm
acesso, isto é, a informação escondida (hidden
information), tais como a distorção dos custos
e a respectiva alocação (por ex., a alocação de
horas a uma determinada tarefa ou aquisição
de mercadorias a custos excessivos). O segundo
30
sucede quando o operador detém mais informação do que o regulador e os restantes stakeholders sobre variáveis exógenas, ou seja, quando
conhece melhor o mercado que o regulador. Os
agentes exteriores às entidades gestoras possuem
restrições de informação sobre a qualidade dos
seus serviços e produtos, o seu desempenho e os
seus resultados, e, sobretudo, sobre o value for
money envolvido. Esta informação, incompleta e
imperfeita, pode conduzir a abusos por parte das
entidades gestoras monopolistas e à desconfiança dos utilizadores quanto à qualidade dos bens
e dos serviços fornecidos. Nos países desenvolvidos, a qualidade da água para consumo público
constitui um exemplo de excelência da presença
de informação assimétrica, dado que, apesar de a
água disponibilizada ser, em geral, de boa qualidade os utilizadores consomem, principalmente,
água engarrafada. A informação assimétrica, que
afecta todos os stakeholders, também constitui
um problema de natureza regulatória.
Aos SAS estão também associadas externalidades,
negativas ou positivas, com consequências importantes em terceiros. As externalidades negativas
podem ter fortes impactos na saúde pública e no
ambiente. Um caso exemplar é a poluição, isto é, a
falta de tratamento de águas residuais a montante
das linhas de água, que, para além das consequências ambientais e de saúde pública, conduz a custos
de tratamento de água superiores nas captações a
jusante. As externalidades positivas não são menos
significativas. Por exemplo, os ganhos sociais para
a saúde pública, provenientes da expansão do fornecimento de água ou da rede de águas residuais
domésticas, são muito relevantes e devem ser internalizados.
A água, que outrora era tida como um bem livre
e que é hoje aceite como um bem económico,
pode ser considerada como um bem quase-público (vide Marques, 2005 e Moran e Dann, 2008).
De facto, o mercado dos SAS é caracterizado por
uma não rivalidade (non-rivalry) de consumo ou
de usufruto por parte dos utilizadores e por uma
quase não exclusão (non-exclusion). Por um lado,
o custo da extensão do serviço é insignificante,
ou seja, o custo marginal é próximo de zero e, por
outro lado, ainda que seja possível o desligamento dos serviços na generalidade dos países, o seu
valor social é muito superior ao valor económico
e, por conseguinte, a exclusão dos utilizadores
dos serviços só deve ser instituída em situações
muito particulares. Refira-se que, de facto, o
custo de exclusão (por exemplo, em termos de
saúde pública, segregação social) torna-se muito
superior ao custo da subsidiação dos utilizadores
mais carenciados.
A presença de condicionalismos exógenos à
gestão dos serviços dos SAS conduz a que não
existam dois operadores idênticos. Por exemplo,
a disponibilidade e qualidade da água na origem
Características dos serviços de águas e de águas residuais
condiciona largamente o custo do serviço de
abastecimento de água. Existem muitos operadores que não têm água na sua área de actuação ou têm-na mas a custos muito elevados (por
ex., água dessalinizada). Ocorrem vários outros
condicionalismos, tais como as condições topográficas, a geologia dos terrenos, a densidade
populacional e respectiva variação, e as características sociais da região servida, os quais enfatizam a especificidade do ambiente operacional de
cada operador. A estrutura dos custos dos SAS é
fortemente influenciada pelos factores de contextoque caracterizam o ambiente operacional e institucional onde os SAS actuam. Por conseguinte,
dada a importância e a especificidade do ambiente operacional de cada operador, torna-se difícil
estabelecer critérios técnicos, políticos, sociais e
económicos que evitem algum controlo externo
(i. e. regulação).
O abastecimento de água e o saneamento de
águas residuais constituem serviços de interesse
geral ou, mais rigorosamente, serviços de interesse económico geral (SIEG). Os serviços de interesse geral são aqueles que satisfazem as necessidades básicas da generalidade dos cidadãos,
quer sejam económicas, sociais ou culturais, e
cuja existência seja essencial à vida, à saúde ou à
participação social dos cidadãos (Gouveia, 2001).
Os SIEG constituem, como tal, um subgrupo
dos serviços de interesse geral, nomeadamente
aqueles que satisfazem necessidades básicas de
natureza económica. Embora a classificação dos
SAS como SIEG não seja pacífica nalguns países
(por ex., no seio da UE), sendo mesmo palco de
alguma controvérsia, de facto, os SAS são SIEG,
desde que a estes se imponha a condição de
auto-sustentabilidade, que ocorre (ou se procura
que ocorra) na maioria dos países. Os países em
que o mesmo não sucede, pelo menos na Europa,
evidenciam situações muito especiais como, por
exemplo, o fornecimento próximo do gratuito,
em virtude da abundância de água (por ex., na
Irlanda e na Áustria), mas mesmo estas situações
configuram um desrespeito pela legislação comunitária, designadamente da Directiva-Quadro da
água. Os SIEG são fundamentais na promoção
da coesão económica e social, quer para o bemestar das populações, quer pelo papel relevante
que desempenham em todos os sectores da economia. Por conseguinte, devem obedecer a um
conjunto de obrigações de serviço público. Por
exemplo, a universalidade, a equidade, a acessibilidade, a continuidade e a adaptabilidade, assim como a adopção de regras de boa conduta,
entre as quais sobressaem a transparência da
gestão, do sistema tarifário e do financiamento,
são requisitos essenciais aos SAS em qualquer
sociedade. No entanto, refira-se que, como se
verá nos próximos capítulos, e no documento em
geral, as obrigações de serviço público são, frequentemente, dissonantes entre si. Existe, assim,
a necessidade de uma mão visível que compatibilize os princípios relativos à eficiência económica
com os da “eficiência social”.
A Figura 1 sistematiza as principais características
(falhas de mercado) dos SAS.
Figura 1
Principais falhas de mercado
dos SAS
31
Necessidade e objectivos da regulação
1.2
NECESSIDADE E OBJECTIVOS DA
REGULAÇÃO
A
s falhas de mercado dos SAS apontadas anteriormente justificam a intervenção
do Estado na regulação destes serviços para
defesa do interesse público. A mão invisível
do mercado nos serviços de rede de infraestruturas não é eficaz e, por conseguinte,
o Estado tem de intervir, definindo regras e
controlando e supervisionado a sua instituição e funcionamento. Como outras infraestruturas de rede monopolistas, os SAS
são susceptíveis à vida calma (quiet life) e à
ineficiência e, consequentemente, requerem
incentivos para se tornarem mais eficientes
e inovadores. Embora a regulação seja instituída pelo interesse público, a mesma não
deixa de, inevitavelmente, gerar vencedores e derrotados e, desta forma, poder ser
procurada por alguns grupos de interesses,
incluído o dos próprios burocratas. Os objectivos da regulação dos SAS variam substancialmente de país para país (ou de região
para região) e, por vezes, são traçados em
diferentes graus, dependendo, por exemplo,
da forma organizatória ou do grau de desenvolvimento existente. Muitos países exigem
também obrigações às empresas privadas
diferentes daquelas que são impostas às empresas públicas. Por outro lado, a imposição
de metas de qualidade de serviço muito ambiciosas não faz muito sentido se a entidade gestora tiver um nível de atendimento de
serviço reduzido. Em alguns países, as finalidades da regulação são muito próximas das
de outras infra-estruturas de rede, como o
gás e a electricidade, em que a criação do
mercado e a promoção da concorrência são
os objectivos primordiais (por ex., no Reino
Unido), embora na grande maioria dos países
os direitos exclusivos monopolistas dos SAS,
bem ou mal, continuem a ser garantidos e
regulamentados.
Os principais objectivos da regulação económica prendem-se com o fornecimento de value for money dos SAS e são, sobretudo, os
seguintes:
• Proteger os interesses dos utilizadores
quanto às obrigações de serviço público;
• Promover a eficiência e a inovação;
• Assegurar a estabilidade, a sustentabilidade e
a robustez dos SAS.
a) Protecção dos interesses dos utilizadores quanto às obrigações de serviço público
Considerando o estatuto de serviços essenciais
dos SAS e o respectivo contributo para a coesão socioeconómica das populações, a protecção dos utilizadores, para além de estritamente necessária, envolve diversos requisitos,
os quais são vulgarmente denominados obrigações ou princípios gerais de serviço público.
De entre estes requisitos, que são frequentes
na globalidade dos serviços de infra-estruturas,
destacam-se a universalidade, a continuidade,
a qualidade do serviço, a equidade, a acessibilidade, a protecção à saúde, a segurança dos
bens e serviços, a transparência, a possibilidade de escolha dos fornecedores e dos serviços,
a opção de diferentes formas de pagamento, a
representatividade e a participação dos utilizadores nas decisões e a existência de mecanismos de conciliação e resolução de conflitos. As
obrigações de serviço público serão analisadas
em detalhe no capítulo 1.3. A satisfação das
mesmas na medida adequada, constitui, por
conseguinte, um dos principais objectivos da
regulação dos SAS.
As obrigações de serviço público, embora não
cumpram uma classificação uniforme em termos internacionais para os SAS, apoiam-se
numa base comum, variando na intensidade e
na forma da respectiva aplicação em cada país.
Por exemplo, a obrigação de prestação de um
serviço universal nos SAS, implica que todos os
potenciais utilizadores tenham acesso ao ser33
viço de distribuição de água e de drenagem
de águas residuais em condições de preço e
qualidade de serviço adequadas, independentemente da sua localização geográfica ou das
suas características sociais. A obrigação de
serviço universal ou de universalidade envolve a cobertura territorial completa e um cuidado especial com determinados grupos de
utilizadores (por ex., pessoas com deficiência
e idosos), garantindo as condições de acessibilidade adequadas às suas necessidades particulares. Independentemente dos modelos
adoptados para a respectiva implementação,
que serão apresentados posteriormente (vide
capítulo 1.3) e que variam de país para país
ou mesmo de operador para operador, e do
objectivo último, que será naturalmente a
universalidade dos SAS, os países enquadram
legal e institucionalmente este princípio de
forma distinta. Assim, existem países onde
a obrigação de serviço público referente ao
serviço universal está inequivocamente consagrada na legislação principal, noutros na
legislação secundária e nos restantes nem
sequer consta da lei. Saliente-se que, ao contrário de outros utilities, como a electricidade
ou a telefonia fixa, onde o serviço universal
está sempre contemplado na lei, pelo menos
na Europa, no caso particular dos SAS tal não
acontece devido aos impactos significativos
do custo desta medida. A regulação tem aqui
um papel fundamental, dado que a prossecução das obrigações de serviço público deve
ser regulada, tendo em consideração não só
a sua garantia mas também a medida em
que a mesma é conseguida, designadamente o esforço necessário, com consequências
no desempenho económico dos SAS e na sua
estabilidade e sustentabilidade. O serviço universal, por si só, é elucidativo, uma vez que,
por exemplo, eventuais subsídios ou subsidiações cruzadas se traduzem em mensagens erradas enviadas para o mercado, provocando
desperdícios e ineficiências que se pretendem
evitar. Por outro lado, os operadores podem
não manifestar vontade de servir determinados utilizadores, uma vez que o custo acrescido da disponibilização dos SAS para estes
é muito elevado. Está-se claramente perante
problemas de natureza regulatória. A qualidade do serviço, sobretudo pela sua natureza multidimensional, configura outro caso
interessante. A prestação dos SAS com uma
qualidade muito elevada (práticas de gold
plate) não defende necessariamente os interesses dos utilizadores, uma vez que estes (ou
alguém) terão sempre de pagar o serviço. Por
outro lado, os SAS têm, pela sua natureza,
de ser prestados com uma qualidade elevada, que se traduza, por exemplo, no serviço
de abastecimento de água, pelo menos, em
quantidade, qualidade e pressão adequadas.
A instituição deste equilíbrio não é fácil e re34
quer a intervenção da regulação. Muitas vezes,
os próprios reguladores impõem essa responsabilidade aos utilizadores, que são os principais interessados, perguntando-lhes como
pretendem que seja a qualidade dos seus rios
ou das suas praias ou, formulando a questão
de outra forma, quanto estão dispostos a pagar para terem uma determinada qualidade
ambiental ou de serviço. Naturalmente, esta
opção só pode vingar quando os utilizadores
se encontram muito bem informados sobre os
assuntos em discussão, o que não se verifica
na maioria das circunstâncias.
b) Promoção da eficiência e da inovação
A promoção da eficiência e da inovação deve
constituir as finalidades primordiais das entidades reguladoras. Só assim os interesses dos utilizadores estarão, de facto, protegidos. Citando o
primeiro regulador escocês, “ultimately the best
way of promoting customer interests in a public
sector model is by improving the economic efficiency of the industry, and thereby the value for
money generated” (WICS, 2002). No entanto,
é de realçar que os objectivos de maximização
da eficiência (económica) podem colidir com algumas das finalidades relativas às obrigações de
serviço público, bem como com alguns interesses conexos. De facto, assim é, e não poderia ser
de outra forma. Para o regulador, e em prol do
interesse público, o mercado deve funcionar e
as questões sociais devem ser naturalmente garantidas, mas por quem de direito. Por exemplo,
os fornecimentos gratuitos ou as tarifas políticas
conduzem a consumos elevados e a desperdícios
que serão pagos por todos os utilizadores ou,
mais grave ainda, por todos os contribuintes.
Sobretudo nos SAS, os princípios de utilizador/
pagador e de poluidor/pagador constituem pilares fundamentais do respectivo funcionamento
e desenvolvimento.
A eficiência corresponde à comparação entre
os valores dos factores de produção e dos resultados observados e os seus valores óptimos.
A eficiência pode ser decomposta em eficiência alocativa, que corresponde à circunstância
de funcionamento do mercado em concorrência perfeita e, por conseguinte, da tarifação
a preços marginais, a qual é descabida para
o mercado dos SAS, e eficiência produtiva ou
económica, que está associada à produção
ao menor custo. A eficiência produtiva pode
ainda ser decomposta em eficiência técnica de
input ou de output, que mede a intensidade
dos desperdícios verificados no processo produtivo nas vertentes referidas, e em eficiência
alocativa de preços, que envolve a combinação
de inputs (i. e. trabalho e capital) que produz
uma determinada quantidade de outputs ao
mínimo custo. A eficiência técnica pode ainda
ser decomposta em várias componentes, sendo a mais relevante a que se refere à eficiência
de escala, que mede o impacto da dimensão
da entidade gestora no valor da eficiência. É
de realçar que o conceito de eficiência tem,
essencialmente, uma natureza estática. Embora a doutrina seja divergente em relação a esta
questão, há quem inclua na decomposição da
eficiência uma parcela, devido à eficiência dinâmica associada à inovação e à mudança da
tecnologia (função) de produção, ao longo do
tempo. Neste caso, fala-se da produtividade,
que tem natureza dinâmica, correspondendo
à variação, ao longo do tempo, da eficiência
e da inovação, considerando ainda a variação
do ambiente operacional e institucional. O objectivo do regulador é incentivar o aumento
de produtividade. A Figura 2 sistematiza a decomposição da eficiência.
Na promoção da eficiência, é necessário ter
qual requer que os preços se aproximem dos
custos. Uma outra questão relevante corresponde à dicotomia entre o curto prazo e o
longo prazo.
c) Assegurar a estabilidade,
sustentabilidade e robustez dos SAS
A regulação deve promover a estabilidade no
sector da água, designadamente das políticas
aplicadas, e procurar o seu desenvolvimento
de forma gradual e equilibrada, diligenciando para que o mesmo seja, simultaneamente, versátil e robusto na confrontação com as
eventuais adversidades.
Um dos contributos fundamentais para o preenchimento deste objectivo reside no auto-financiamento dos SAS. Se os princípios do
utilizador/pagador e do poluidor/pagador foFigura 2
Decomposição da eficiência
em atenção os incentivos fornecidos. De facto, a promoção de um determinado tipo de
eficiência pode conduzir à penalização de
outro. Estes conflitos entre os diferentes tipos de eficiência estão bem patenteados nos
SAS. Neste caso, a maximização da eficiência
estática requer a presença de uma única empresa, ao passo que a empresa monopolista
adoptará uma política de preços de segunda
escolha (e não a de preços marginais), causando ineficiência alocativa. Em oposição, para
a maximização da eficiência alocativa, seriam
necessárias várias entidades gestoraspara que
a competição gerada conduzisse ao estabelecimento de preços marginais (primeira escolha), o que levaria, na realidade, à ineficiência
estática (e. g. ineficiência de escala). Numa
outra perspectiva, pelo menos a curto prazo,
as entidades reguladas necessitam de incentivos para ganhos de produtividade superiores,
para se tornarem mais eficientes e inovadoras. Ora, estes estímulos (retenção de maiores
lucros) são contrários à eficiência alocativa, a
rem instituídos, em que os utilizadores pagam
o custo real do serviço (participation constraint), englobando tanto os custos de operação como os custos de capital (incluindo uma
remuneração dos capitais próprios investidos),
grande parte dos problemas ficará resolvida.
Nestas circunstâncias, os operadores possuem
estabilidade no respectivo funcionamento, podendo efectuar os investimentos necessários,
sobretudo os não urgentes, e desenvolver as
políticas de gestão correctas, sem preocupações políticas e de resultados imediatos. Neste
âmbito, a regulação é fundamental e constitui
um travão para o populismo de curto prazo,
relativamente ao não cumprimento dos princípios referidos, e para o adiamento dos investimentos e das decisões justas e tecnicamente
adequadas, embora desagrade à população e/
ou os interesses instalados. É de referir que a
satisfação das obrigações de serviço público
não coíbe estes princípios, permitindo apenas
que determinados grupos de utilizadores, mais
carenciados, possam ter algum tipo de auxílio
35
que não os afaste do usufruto destes serviços
essenciais.
Para um horizonte temporal, a regulação tem
também funções relevantes na garantia da sustentabilidade e de robustez dos SAS. Desta
forma, torna-se necessário que os diferentes
objectivos relativos à eficiência económica e às
obrigações de serviço público, atrás assinalados, sejam perseguidos com uma visão integrada e de longo prazo e não apenas com objectivos de curto prazo. Por vezes, estes objectivos,
procurados pela população e oferecidos pelos
políticos, inviabilizam e incompatibilizam os objectivos de longo prazo devido à sua popularidade. Como salientado anteriormente, os SAS
não devem ser geridos e racionalizados tendo
em conta o imediato e o curto prazo, mas sim
os ciclos de vida das infra-estruturas que são
muito superiores.
Antigamente, noutros serviços de infra-estruturas, como a electricidade e as telecomunicações (fixas), a regulação procurava os mesmos
objectivos acima referidos para os SAS. Actualmente, por um sem-número de factores, a finalidade primordial da regulação dessas utilities é
a criação de mercado e a promoção da concorrência, onde se salientam o desenvolvimento
tecnológico e a dimensão e o valor do próprio
negócio, acreditando-se que, desta forma, os
interesses dos utilizadores fiquem melhor acautelados, se o mercado funcionar. É de salientar
que o último objectivo, isto é, a protecção dos
utilizadores na prestação de serviços essenciais,
continua igual, embora a forma de a garantir
seja distinta.
Na verdade, mesmo nos SAS, cada vez mais, a
função do regulador é também a de se substituir ao mercado, procurando que existam os
mesmos incentivos que ocorrem quando existe concorrência para as suas infra-estruturas
monopolistas. Por esta razão, recorre-se, cada
vez mais, à regulação por comparação (yardstick competition) e às potencialidades do
benchmarking, procurando assim substituir a
competição no mercado pela competição por
comparação. No casos dos SAS, a grande diferença é a suposição de que a competição
por comparação será sempre um instrumento
mais light e, portanto, menos eficaz na obtenção desses objectivos. Por conseguinte, a regulação é, actualmente, “amiga” do mercado
e não hostil ao mercado, ao contrário do que
ocorria no passado.
Nos serviços de infra-estruturas de energia
(gás e electricidade) e telecomunicações, para
além de uma maior substituibilidade (i. e., a
electricidade pelo gás) e de um maior número de alternativas de concorrência geradas no
mercado (i. e., a telefonia móvel), tornou-se
36
possível o acesso às redes por parte de terceiros (third party access). Aliás, no seguimento
da legislação comunitária, e apesar dos resultados práticos limitados, aquém do desejado
e esperado, mantendo o incumbente com
uma posição dominante, esta liberalização
dos mercados gerou incentivos concorrenciais
muito benéficos, quer em relação aos preços
praticados, quer em relação à qualidade do
serviço prestada.
Nos SAS, essa mesma liberalização encontra-se
em curso em alguns países, designadamente
no Reino Unido (i. e., common carriage) e em
alguns estados australianos e americanos, embora os resultados, ainda que positivos (fundamentalmente para a vertente industrial), fiquem
muito longe dos de outras infra-estruturas. Razões sobretudo de natureza técnica, tais como
o custo do transporte associado ao peso da
água, a elevada fragmentação destes serviços
e inexistência de interconexões, os problemas
da qualidade da água, quando existem várias
origens e a responsabilidade da respectiva supervisão, inviabilizam o sucesso dessa possibilidade. Além disso, o valor do negócio dos SAS é
ainda bastante inferior ao de outras utilities e a
sua responsabilidade pertence, na maioria dos
países, à administração local, o que aumenta a
dificuldade de coordenação.
A Figura 3 apresenta o esquema hipotético do
mercado concorrencial dos SAS. De qualquer
forma, todas as grandes reformas efectuadas
nas outras infra-estruturas ocorreram também,
em certa medida, nos SAS. Por exemplo, se,
no caso da energia ou das telecomunicações,
existiu uma preocupação de integração dos
mercados ao nível de um conjunto de países
ou mesmo globalmente, também nos SAS, ainda que a sua prestação seja efectuada muitas
vezes pela administração local, cresceu a importância da sua regulação, supervisão e constituição de parcerias, através de associações ou
organizações regionais dos países com carácter mais ou menos voluntário (por ex., na UE,
com a publicação da Directiva-Quadro da Água
ou, de uma forma voluntária, da ADERASA, na
América do Sul). Para a Europa, existe mesmo
quem defenda a criação de um regulador ou
observatório europeu para a UE (Marques e De
Witte, 2010).
O desmantelamento dos monopólios, que
ocorreu nos serviços de energia e de telecomunicações, não se verificou com a mesma
intensidade nos SAS. Ainda assim, o seu poder foi, de certa forma, esbatido com a sua
empresarialização e mercantilização, no sentido em que existe um limite para os seus lucros e que a gestão tem de ser transparente e
sujeita ao juízo público dos utilizadores e de
outros stakeholders.
Nos SAS, a regulação é também crescentemente
contratualizada e concertada com os diferentes
stakeholders e não é instituída de forma unilateral. Com vista a uma maior responsabilização de
todos os intervenientes, a denominada “democracia procedimental” e o combate das assimetrias de informação têm sido diligenciados também nos SAS, no sentido de uma participação
efectiva e de concertação de todos os envolvidos
na actividade regulatória, designadamente por
intermédio de mecanismos de auto-regulação ou
da existência de Conselhos Consultivos. Por fim, é
de referir o aumento da regulação “social”, transversal a toda a economia e a todos os serviços de
infra-estruturas, incluindo os SAS, da qual se destacam os aspectos relativos ao ambiente, à saúde,
às condições de trabalho, entre outras, bem como
da regulação transversal da concorrência.
Figura 3
Modalidades de competição
na indústria da água
37
Modelos de organização no sector
1.3
MODELOS DE ORGANIZAÇÃO NO SECTOR
O
Os modelos de organização dos SAS
não são muito diferentes dos modelos de outras infra-estruturas. A diferença principal reside
no facto de os mesmos serem conhecidos, não
pelo respectivo formato institucional subjacente, mas, pelos países que foram precursores na
sua implementação. Segundo Moreira (1997),
os serviços públicos de infra-estruturas podem
ser prestados através de entidades com propriedade e gestão privada especialmente reguladas,
de concessão (ou outra forma de delegação), a
entidades privadas sob controlo público e por
intermédio de empresas públicas.
mundiais está associado à inexistência de uma
entidade gestora dedicada para prestação dos
SAS. Neste caso, a gestão dos SAS é realizada
em conjunto com outras actividades e de forma
directa pelas entidades públicas. Devido à ausência de autonomia no respectivo funcionamento
e, quase sempre, insustentabilidade económica,
não se considera aqui que este “modelo” de
prestação dos SAS seja viável e que configure
uma opção de futuro.
Nos SAS, a primeira configuração institucional
é conhecida por modelo inglês, a segunda por
modelo francês e a terceira por modelo de entidade gestora pública, que, não sendo propriamente correspondente a um país está, implicitamente associada ao modelo holandês (Marques,
2005). De entre os aspectos mais relevantes a
reter, verifica-se que não existem modelos perfeitos e que nos casos apontados, com as suas
virtudes e naturalmente alguns problemas, os
mesmos funcionam bem e vigoram há, pelo menos, cerca de duas décadas, o que não deixa de
ser significativo. A estabilidade destes modelos
permitiu atestar com alguma segurança os seus
principais méritos e aspectos menos bem sucedidos. É de salientar também que se encontra
associado um determinado grau de privatização
aos diferentes modelos, partindo do modelo de
empresa pública, onde existe apenas a privatização jurídico-formal dos SAS, até ao modelo
inglês, que inclui a privatização material (da gestão e jurídico-formal) dos SAS, passando ainda
pelo modelo francês, ao qual corresponde a
privatização da gestão (jurídico-formal) dos SAS
(Marques e Monteiro, 2004). É igualmente de
referir que, entre estes modelos existem outros,
que compreendem as características de mais do
que um modelo ou que apresentam especificidades quase sempre relativas ao grau de integração vertical e horizontal da sua fileira produtiva
e âmbito dos serviços prestados. Além disso, o
formato institucional predominante em termos
O modelo inglês de organização está intrinsecamente ligado à experiência desenvolvida em
Inglaterra e no País de Gales, desde 1989, momento em que ocorreu a privatização material
dos SAS. Este modelo baseia-se na prestação dos
SAS através de operadores privados que, além
de terem a responsabilidade de gerir os sistemas,
são também proprietários dos activos, incluindo
as infra-estruturas fixas. No entanto, as empresas
não deixam de ser controladas e supervisionadas
pelo Estado, através de uma entidade reguladora
independente. Neste modelo existe uma separação inequívoca entre o Estado, o regulador, os
operadores e os utilizadores. A escala da gestão
dos SAS pressupõe também uma dimensão supra-municipal (regional), de preferência ao nível
da bacia hidrográfica, podendo englobar todo o
ciclo da água. O sucesso do modelo inglês está
bastante associado ao protagonismo e à eficácia da regulação, bem como à capacidade que,
de facto, esta tem de se manter independente,
quer relativamente ao governo, quer aos operadores e a outros stakeholders. A regulação, tem
como missão defender e proteger os utilizadores
(qualidade de serviço e tarifas praticadas) e, simultaneamente, garantir a sustentabilidade dos
operadores, procurando criar e substituir-se ao
mercado, e adoptando mecanismos de yardstick
competition (competição por comparação), que
são muito importantes para essa finalidade. Para
além da Inglaterra e do País de Gales, outros países têm procurado seguir este modelo de orga-
a) Modelo inglês
39
nização (por ex., o Chile, a Suécia e a República
Checa), ainda que sem a mesma notoriedade. A
Figura 4 apresenta o modelo inglês de organização dos SAS.
e protege de forma apropriada os diferentes intervenientes quanto às eventuais adversidades.
É de realçar que aqui a regulação é, sobretudo,
contratual, ainda que, cada vez mais, os países
b) Modelo francês
que seguem este modelo criem entidades reguladoras dedicadas aos SAS para supervisionar a
qualidade de serviço e dirimir no caso de conflitos e de circunstâncias não previstas. De facto,
é impossível escrever contratos completos que
prevejam todos os cenários futuros. Este problema acentua-se com o aumento da duração do
contrato. Aqui, as funções dos diversos intervenientes não são tão claras como no modelo inglês, existindo uma fronteira ténue entre o concedente e o concessionário, no que concerne a
determinadas obrigações de serviço público e à
respectiva responsabilização, penalizando os utilizadores. Os responsáveis governamentais (presidentes das câmaras) assumem, em geral, um
protagonismo excessivo e, por vezes, prejudicial
neste modelo. No entanto, os problemas relativos ao modelo francês, associados àqueles da
contratação pública e, em particular, das parcerias público-privadas (PPP), que, na prática, conduzem a que os contratos não sejam cumpridos
e existam reequilíbrios económico-financeiros,
não têm impedido a proliferação deste modelo por todo o mundo. A Figura 5 sistematiza o
modelo francês.
Figura 4
Modelo inglês de
organização dos SAS
No modelo francês a gestão dos SAS é atribuída a empresas privadas, através de concursos
públicos que, mediante um contrato (em geral, de concessão ou de arrendamento), ficam
responsáveis por um conjunto de obrigações e
detentoras de um conjunto de direitos. A propriedade das infra-estruturas dos SAS mantémse sempre no sector público. A concorrência no
acesso ao mercado (competition for the field)
e a qualidade da redacção do contrato constituem os elementos chave para o seu sucesso.
Este modelo, com origem em França, no século
XVIII, rapidamente se expandiu para outros países mediterrânicos (por ex., Espanha e Portugal),
constituindo hoje a modalidade mais comum de
introdução do sector privado na gestão dos SAS,
em particular quando a respectiva responsabilidade pertence aos municípios. Um número elevado de concorrentes permite a eliminação de
rendas e lucros excessivos. Um contrato correctamente redigido efectua uma partilha adequada de riscos, permite uma monitorização eficaz
Figura 5
Modelo francês de
organização dos SAS
40
Modelos de organização no sector
c) Modelo de entidade gestora pública
No modelo de entidade gestora pública, a titularidade da gestão e da propriedade pertence
ao sector público. O Estado, aos seus diferentes níveis (central, regional ou municipal), autoregula-se por intervenção directa no mercado,
maximizando, desta forma, o bem-estar social.
Note-se que, ao sucesso deste modelo em al-
tentação das políticas de curto prazo, tendem
a ser regulados por entidades reguladoras independentes (por ex., Escócia e Austrália). No modelo de entidade gestora pública, a gestão dos
SAS é, frequentemente, levada a cabo de forma
opaca e pouco transparente, procurando evitar
a responsabilização da eventual ineficiência e reduzida produtividade existente (Stern e Holder,
1999). De qualquer forma, o modelo de entidade
gestora pública é dominante no contexto mundial. A Figura 6 ilustra o modelo de entidade gesFigura 6
Modelo de organização dos
SAS baseado na empresa
pública
guns países não é alheia a privatização jurídicoformal dos SAS, onde existe uma agilização dos
procedimentos através de uma clara fuga para o
direito privado. Além disso, este sucesso só tem
ocorrido quando não existem falhas do próprio
Estado (State failures), o que, geralmente, só
acontece nos países mais desenvolvidos. Nestes
países, a regulação social e transversal a toda a
economia fornece contributos muito relevantes
tora pública. É de salientar que este modelo não
coincide com o modelo de gestão pública, como
salientado anteriormente. Assim, os SAS são ainda prestados, com frequência, por entidades sem
formato empresarial, designadamente através de
régie directa e régie indirecta. No entanto, julga-se
que estes últimos formatos tendem a escassear no
futuro. O Quadro 1 apresenta os principais formatos organizacionais dos SAS.
Quadro 1
Formatos organizacionais
dos SAS
Régie Directa
Régie Indirecta
Empresa
Pública / Municipal
Empresa Privada
Personalidade jurídica
Não
Não
Sim
Sim
Autonomia administrativa e financeira
Não
Sim
Sim
Sim
Regras do direito
Público
Público
Público/privado
Privado
Estabelecimento de tarifas
Executivo
Municipal
Executivo
Municipal
Assembleia-geral /
/ Estatutos
Contrato
Supervisão da qualidade de serviço
Executivo
Municipal
Executivo
Municipal
Assembleia
Municipal
Contrato /
/ Regulador
para o seu sucesso, tal como se verifica com
a auto-regulação levada a cabo pelas associações do sector. Mesmo nestes, reconhece-se a
importância da regulação dos serviços de infraestruturas monopolistas, que, mesmo com
exclusiva intervenção pública, em virtude dos
seus ciclos de vida muito elevados e da grande
d) Outros modelos
É de referir que, embora a classificação atrás
apresentada seja universalmente aceite no sector da água, existem muitas situações intermédias ou variantes, relativas sobretudo ao modelo
francês. Neste modelo, a modalidade de contra41
Quadro 2
Participação do sector
privado na prestação dos
SAS
tação pública do tipo PPP é privilegiada, podendo corresponder ao caso tradicional de PPP do
tipo puramente contratual, isto é, de contratos
de concessão ou de arrendamento (affermage),
consoante exista ou não investimento por parte do parceiro privado ou do tipo institucional,
a qual corresponde a uma joint-venture para
a gestão de um determinado SAS (por ex., em
Berlim, na Alemanha). O Quadro 2 apresenta
as principais possibilidades da participação do
sector privado no sector da água.
rizontal, servindo apenas algumas centenas de
habitantes em termos médios (por ex., Dinamarca), noutros são caracterizados por uma
elevada horizontalidade, servindo várias centenas de milhares de habitantes (por ex., Reino Unido), podendo prestar o serviço de água
em conjunto com o serviço de águas residuais
(por ex., Grécia) ou separadamente (por ex.,
Bélgica), ou mesmo incluir ainda outras actividades, como o gás, a electricidade ou outras
(por ex., Alemanha).
Contrato de
gestão
Arrendamento
Concessão
Joint-venture
Privatização
material
Titularidade do serviço
Pública
Pública
Pública
Partilhada
Privada
Propriedade dos activos
fixos
Pública
Pública
Pública
Partilhada
Privada
Investimento
Público
Público
Privado
Partilhada
Privado
Assumpção dominante
do risco
Público
Público
Privado
Partilhada
Privado
Remuneração do serviço
Público
Público
Privado
Partilhada
Privado
Duração da delegação
Curta ou média
Média
Elevada
Elevada ou sem
duração
Sem duração
As especificidades dos diferentes modelos nos
vários países/regiões estão também frequentemente associadas ao nível de integração vertical ou horizontal dos serviços prestados pelas
entidades gestoras dos SAS. Existem países/regiões onde os SAS se encontram verticalmente
integrados, isto é, a “alta” (mercado grossista) que corresponde à captação, produção,
tratamento e transporte no abastecimento de
água e ao transporte e tratamento de águas
residuais no saneamento de águas residuais,
e a “baixa” (mercado retalhista) que corresponde à distribuição de água no abastecimento de água e à recolha e drenagem de águas
residuais no saneamento de águas residuais,
são prestadas pela mesma entidade (por ex.,
Itália e Suécia) e países/regiões onde isso não
acontece (por ex., Portugal e Países Baixos).
Além disso, enquanto em certos países os SAS
possuem um grau reduzido de integração ho-
42
Por último, é de referir que existem algumas situações atípicas, quer de auto-regulação, por exemplo em sistemas comunitários de fornecimento
dos SAS em países subdesenvolvidos, quer de desregulação, em que o mercado funciona de forma
aberta e sem regras estabelecidas (por ex., water
tankers). É de realçar que, no primeiro caso, de
auto-regulação, a regulação é desenvolvida pelos
próprios regulados através de mecanismos colectivos apropriados, sobretudo, decisões ou acordos
estabelecidos por e entre as organizações associativas ou pelos seus representantes. No segundo caso, a desregulação consiste na abolição da
principal legislação, estatutos e outras regras que
condicionam o comportamento das entidades
gestoras, deixando o mercado funcionar de forma autónoma. Todavia, não é crível que estes dois
modelos, que em determinadas circunstâncias podem evidenciar grandes vantagens, ganhem, no
futuro, expressão significativa nos SAS.
Obrigações de serviço público
1.4
OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
P
or serem SIEG, os SAS são fundamentais na
promoção da coesão económica e social, quer
para o bem-estar das populações, quer pelo papel relevante que desempenham em todos os
sectores da economia, como, por exemplo, na
indústria (vide COM2003/270). Por conseguinte,
dado a sua essência, devem satisfazer um conjunto de requisitos que, como referido, se denominam de obrigações de serviço público ou
obrigações de serviço de interesse (económico)
geral. A universalidade, a equidade, a acessibilidade, a continuidade e a adaptabilidade, assim
como a adopção de regras de boa conduta, de
entre as quais sobressaem a transparência da
gestão, do sistema tarifário e do financiamento,
a participação, os mecanismos de resolução de
conflitos e o acesso à informação, que constituem as principais obrigações de serviço público.
Das mesmas, faz também parte a qualidade do
serviço prestado, que será analisada no capítulo
próprio para o efeito (vide capítulo 1.5). A defesa dos utilizadores e a garantia das obrigações
de serviço público têm como principais objectivos assegurar que o mercado garanta resultados
progressivamente melhores e que as insuficiências, susceptíveis de prejudicar os utilizadores,
sejam minimizadas, sendo necessário que exista
transparência e lealdade das práticas comerciais.
É de salientar que, embora as obrigações de serviço público constituam um elemento essencial
do modelo de desenvolvimento social (sobretudo, europeu), as forças de mercado não podem,
por si só, assegurar as mesmas nos SAS. É por
este motivo que os poderes públicos e, em particular, a regulação, estão profundamente implicados a todos os níveis, na prestação, regulamentação, organização ou, em diferentes graus,
no financiamento ou no apoio a esses serviços.
As obrigações de serviço público que, por vezes,
são mesmo dissonantes entre si, têm consequências relevantes na regulação económica e,
por conseguinte, não podem também ser dissociadas desta. Seguidamente tecem-se algumas
considerações sobre cada obrigação de serviço
público que deve ser garantida nos SAS.
a) Universalidade
Quando os princípios da universalidade ou do
serviço universal são satisfeitos, todos os cidadãos têm acesso aos SAS, em condições de
igualdade, no que respeita ao preço e à qualidade do serviço, independentemente da respectiva
localização geográfica ou características sociais.
Desta forma, o serviço universal compreende
toda a área de jurisdição do operador e tem uma
atenção particular com certos grupos de utilizadores, nomeadamente os mais carenciados que
podem incluir pobres, doentes ou outros utilizadores com necessidades especiais. Para que a
garantia desta obrigação de serviço público seja
possível, os governos ou os operadores (ou utilizadores) de cada país, podem adoptar as políticas que julguem ser mais adequadas, havendo,
pelo menos, três procedimentos distintos para
a sua obtenção, que vão desde a existência de
um fundo de compensação ou de equilíbrio tarifário, segundo o qual os operadores mais ricos
financiam os mais pobres, à subsidiação cruzada, onde diferentes bens, serviços e utilizadores
financiam os serviços ou os utilizadores menos
rentáveis (por ex., a água subsidia o saneamento e os utilizadores industriais, ou os de maior
consumo, subsidiam os utilizadores domésticos
ou os que pertencem aos menores escalões de
consumo) e à atribuição de subsídios directamente à entidade gestora (quer por transferência directa de montantes pecuniários, quer pelo
financiamento dos investimentos). É de referir
que o objectivo da instituição de um subsídio
é o estabelecimento do preço de um bem ou
serviço contíguo ao seu custo marginal, gerando excedentes adicionais, justificando-se a sua
atribuição quando os ganhos excedentes são
superiores às perdas geradas pela transferência
dos custos do operador para os utilizadores. O
formato do subsídio pode ser diverso, desde o
provimento de transferências ou indemnizações
compensatórias ou directamente ao utilizador
em montante pecuniário ou em espécie (por ex.,
volume de água gratuito). Em muitos países, o
43
princípio de serviço universal está consagrado na
lei. O próprio conceito de serviço universal caracteriza-se por ter uma natureza dinâmica, pelo
que evolui ao longo do tempo, não só com o desenvolvimento tecnológico, mas também com o
crescimento e a mudança das necessidades dos
utilizadores de natureza diversa.
b) Equidade
A equidade constitui um dos requisitos fundamentais na prestação dos SAS. O tratamento dos
utilizadores em condições de igualdade afigura-se
como um princípio essencial. Todavia, tendo em
conta a satisfação do princípio da universalidade,
o mesmo pode, por vezes, não ser respeitado.
Desta forma, o operador dos SAS deve pautar-se
sempre por uma intervenção objectiva, transparente e não discriminatória e respeitar o princípio
da proporcionalidade, sobretudo no que se refere
às tarifas e à qualidade de serviço.
A presença da equidade no processo regulatório
tem como principal objectivo garantir a igualdade de tratamento para todos os utilizadores,
designadamente no direito de beneficiar dos
SAS em condições que não introduzam discriminações entre categorias semelhantes de utilizadores, o que pode condicionar a obtenção
do serviço universal atrás referido. Desta forma,
o princípio de equidade, procurando dizimar situações de discriminação, intenta também, de
um ponto vista económico, mitigar situações de
subsidiação cruzada, uma vez que a mais-valia
resultante da respectiva disponibilidade é equivalente para todos os que são abrangidos pelo
serviço, independentemente do nível de utilização do mesmo.
c) Acessibilidade
O controlo de acessibilidade de preços e tarifas determina que um SIEG seja oferecido a um
preço módico, de modo a ser acessível a todas
as pessoas, contribuindo para a coesão socioeconómica. Em alguns casos, a acessibilidade de
preços pode implicar a gratuidade do serviço
para alguns tipos de utilizadores e noutros a
existência de escalões tarifários, de forma a garantir que as populações de baixos rendimentos
ou com necessidades sociais especiais não sejam privados do mesmo através de subsidiação
cruzada. A promoção da acessibilidade deve,
no entanto, promover o uso eficiente da água,
evitando a concessão de subsídio de consumos
não essenciais.
É da obrigação dos governos assegurar a acessibilidade de preços, criando mecanismos de controlo de preços, tais como a regulação de preços
máximos e o nivelamento geográfico dos preços
44
e/ou subsidiando os utilizadores com necessidades especiais. A acessibilidade está claramente
ligada à universalidade dos serviços, embora seja
normalmente contrária à equidade.
d) Continuidade
A continuidade relaciona-se com o fornecimento
permanente dos SAS, admitindo-se a sua interrupção apenas em situações bem definidas ou
com justificações atempadas. Para o abastecimento de água público, a continuidade implica o
respectivo fornecimento não só em quantidade
apropriada, mas também com a qualidade desejada e pressão adequada. Os utilizadores devem
ser indemnizados quando as causas da falta de
continuidade forem imputáveis aos operadores
ou a terceiros, desde que estes últimos sejam
identificados e passíveis de serem responsabilizados. Estas medidas dissuasoras conduzem à
redução da interrupção dos serviços e ao consequente aumento da fiabilidade e qualidade
dos sistemas. Existem determinados utilizadores
que podem ter prioridade sobre os restantes, tais
como os hospitais, as escolas e outras instalações
públicas, devendo as condições do seu fornecimento ser definidas no regulamento de serviço
dos SAS. Em determinadas situações, não se torna necessário impor o requisito da continuidade,
uma vez que o fornecimento ininterrupto é do
interesse comercial.
e) Adaptabilidade
A adaptabilidade representa um dos muitos atributos que os SAS, como SIEG, devem apresentar.
Esta revela-se na capacidade que os operadores
dos SAS evidenciam de progredirem em função
da evolução económica, tecnológica e mesmo
social do contexto em que os mesmos são fornecidos. Os SAS devem também adaptar-se e responder às necessidades individuais e particulares
de cada utilizador, evitando a sua exclusão.
f) Transparência
A actuação do operador dos SAS deve ser pautada pela transparência. Os processos de decisão
devem ser públicos e publicitados. A justificação
das tarifas e dos preços praticados deve ser clara,
compreensível, justificável e de fácil verificação
(por uma terceira entidade, se necessário). Os
SAS devem divulgar toda a informação de gestão e exploração dos sistemas e, em particular,
toda a informação relativa à qualidade da água
fornecida e à qualidade ambiental. A qualidade
do serviço prestado deve igualmente ser clara e
transparente para os diferentes stakeholders. O
acesso à informação (livre e pública) é também
fundamental neste contexto.
A transparência revela-se um princípio bastante
importante de boa governança, sendo amplamente aceite que se deva garantir a máxima
clareza e abertura nas operações dos SAS e dos
diferentes stakeholders que com estes intervêm
(por ex., governo e reguladores). A transparência da regulação é também extremamente relevante em todo o processo regulatório, quanto mais não seja pelo proteccionismo contra
os interesses especiais e pela redução do risco
de captura, ganhando influência indevida nos
mercados. Além disso, a transparência promove maior confiança nos utilizadores, garante a
confiança e satisfaz os investidores, mesmo na
ausência de um plano de igualdade, responsabilizando toda a indústria pela gestão e evolução
dos serviços. Em termos de qualidade dos SAS,
o princípio da transparência encontra-se subjacente à necessidade de clarificação, simplicidade e acessibilidade da regulação, tanto quanto
possível na sua elaboração, promulgação, codificação e disseminação.
g) Participação
As decisões dos operadores (e reguladores) devem, na medida do possível, ser participadas
pelos diferentes stakeholders e, em particular,
pelos utilizadores. Para além de permitir a obtenção de sugestões, críticas e comentários, que
podem beneficiar e ajudar na tomada de decisões, contribui para melhor aceitação e redução
da contestação das decisões tomadas. Se os utilizadores (e os regulados) puderem participar no
processo de definição das tarifas e não as receber como facto consumado, a sua aceitabilidade será distinta. A participação aumenta ainda
a responsabilização (accountability) dos vários
stakeholders, co-responsabilizando-os pelas decisões tomadas. A participação pode assumir
várias formas, desde a mais formal, com prazos
definidos, à informal, por iniciativa de ambas as
partes. Podem também existir conselhos consultivos (por ex., Portugal), onde todos os stakeholders podem participar e pronunciar-se relativamente ao processo decisório.
h) Resolução de conflitos
Os utilizadores e os restantes stakeholders devem ter ao seu dispor mecanismos de resolução
de conflitos, aos quais possam apelar sempre
que considerarem oportuno. Em geral, os litígios
possuem pouca expressão económica e não justificam o recurso à via judicial. O utilizador acaba
por desistir da reclamação, em prejuízo próprio
e da qualidade do serviço global. As possibilidades de resolução de conflitos devem incluir a
mediação, a conciliação e a arbitragem voluntária. Estas diligências podem ser promovidas
pelos reguladores, pelas associações do sector,
por entidades para-judiciais (por ex., julgados de
paz) ou por outras entidades, de preferência independentes dos interesses envolvidos.
45
Regulação da qualidade do serviço
1.5
REGULAÇÃO DA QUALIDADE DO SERVIÇO
1.5.1
CONSIDERAÇÕES
GERAIS
Conforme referido, muitas das entidades reguladoras dos SAS não têm funções de regulação
económica, possuindo apenas funções de supervisão e de controlo da qualidade do serviço.
Existem diferentes razões que contribuem para
esta circunstância. A primeira está associada ao
facto de a atribuição destes SIEG pertencer à administração local. Desta forma, por um lado, o
número elevado de operadores inviabiliza a regulação económica no sentido tradicional, visto
que não é possível e desejável a instituição de
uma entidade reguladora em cada município e,
por outro lado, estas entidades locais gozam de
uma autonomia própria, protegida normalmente
pela lei fundamental de cada país (Constituição),
pelo que a administração de natureza supra-municipal (regional, estadual ou federal) não pode
aí intervir, pelo menos, com facilidade. Já a defesa e protecção dos utilizadores, onde se inclui a
qualidade do serviço prestado é, quase sempre,
uma atribuição da administração supra-municipal referida. A segunda razão prende-se com
a ocorrência de participação do sector privado,
com a existência frequente de uma regulação
contratual, onde os princípios da tarifação e do
seu estabelecimento estão definidos no contrato
e não podem ser alterados. Já a qualidade do
serviço, ainda que algumas normas referentes a
esta possam estar aí definidas, não está completamente acautelada, nem todos os seus termos
foram sujeitos a concurso, pelo que se justifica a
existência de um regulador da qualidade do serviço. Por último, uma terceira razão diz respeito
à própria natureza e essência dos SAS.
A admissão de um regulador económico pode
ter dois significados ou consequências distintas,
designadamente a preparação do ‘caminho’
para a privatização e o aumento dos preços e
tarifas, para garantir a recuperação total dos
custos, o que condiciona a sua implementação,
sobretudo pelo poder político (i. e. evitar os
preços ‘políticos’, fazendo respeitar os princípios do utilizador-pagador e do poluidor-pagador). Muitas vezes, os próprios reguladores da
qualidade do serviço são instituídos como um
passo intermédio para a criação de um serviço
mais exigente e abrangente, com atribuições
relativas à regulação económica dos SAS (por
ex., alguns estados australianos).
1.5.2
ABORDAGENS DE
REGULAÇÃO
A regulação da qualidade do serviço nunca deixa
de ser um assunto controverso. A multidimensionalidade da qualidade e a impossibilidade
dos utilizadores escolherem outros fornecedores
agravam o controlo e a regulação da qualidade
do serviço e reforçam a sua necessidade. Não
existe uma metodologia única, perfeita e consensual, mas sim várias abordagens, cada uma
com as suas virtudes e debilidades. Uma das
ambições principais dos operadores, sobretudo
quando são adoptadas metodologias baseadas
em incentivos de desempenho, consiste na redução dos custos no período regulatório, de forma
a aumentar os respectivos lucros. Ora, isto só é
possível aumentando a produtividade ou reduzindo a qualidade do serviço por eles prestado.
Uma vez que não há competição efectiva (actual
ou potencial), os utilizadores poderão ser penalizados com a segunda hipótese, se a mesma não
estiver contemplada no processo regulatório. Já
quando o estabelecimento dos sistemas tarifários é baseado na regulação por taxa de remuneração, a situação é inversa, mas não menos
preocupante, dado que os operadores podem
pretender disponibilizar um serviço com uma
qualidade muito elevada (práticas de gold plate), efectuando investimentos significativos (sobreinvestimento que pode levar ao efeito de A-J,
47
fenómeno este explicado no capítulo 1.6), com
vista a obterem uma maior remuneração, o que,
presumivelmente, é contrário ao interesse dos
utilizadores (e do interesse público).
Existem, comummente, duas abordagens na
consideração da problemática da regulação
da qualidade do serviço, uma directa e outra
indirecta [vide Rovizzi e Thompson (1995) e
Williamson (2001)]. A forma directa, aplicável
apenas quando existe, simultaneamente, regulação económica, consiste na admissão de um
parâmetro representativo da qualidade do serviço, inserindo-o nas equações das fórmulas de
regulação por incentivos de desempenho e da
regulação por taxa de remuneração, penalizando (e premiando) as entidades cujo padrão de
qualidade se deteriore (melhore) durante o processo regulatório. Nestas circunstâncias, o índice
de qualidade definido integra e pondera os vários elementos representativos da qualidade do
serviço e é estabelecida uma relação entre este
índice e os preços a praticar na respectiva fórmula, acordando-se o processo de monitorização.
Esta metodologia apresenta como vantagens o
facto de a respectiva aplicação ser automática,
com custos reduzidos de transacção, e de facultar liberdade ao operador para a gestão da
qualidade, e da sua interacção com o limite de
preços definido.
A via indirecta penaliza (ou premeia) pontual
e periodicamente as entidades que apresentam
falhas ou desempenho de excelência (por ex.,
falta de resposta a reclamações), em função de
padrões mínimos de qualidade definidos. Este
processo pode compreender a aplicação de
sanções globais (que, em caso extremo, podem
conduzir ao resgate ou à revogação da licença
ou autorização de laboração) e a indemnização
individual dos utilizadores lesados. Caso esta
última situação ocorra, não obstante a relevância dos custos de transacção (se o sistema
não estiver automatizado) e a dificuldade de
retratar alguns dos parâmetros da qualidade
do serviço (por ex., interferências em contactos
telefónicos), tem a vantagem de indicar informações precisas acerca das falhas de qualidade
e da respectiva monitorização. Quando as penalidades não são automáticas e não envolvem
directamente os utilizadores, a definição dos
montantes a estabelecer e a respectiva distribuição torna-se complexa, a não ser de forma
arbitrária, envolvendo também custos de transacção significativos e, muitas vezes, perdendo o sentido de oportunidade de aplicação da
respectiva sanção (por ex., por interrupções do
abastecimento de água).
Complementando a via indirecta, a entidade reguladora pode e deve publicar e divulgar a informação sobre a qualidade do serviço manifestada
pelos operadores, e esperar que a pressão dos uti48
lizadores, dos media e dos restantes stakeholders
constitua uma via coerciva adequada (regulação
sunshine). É de referir também que, metodologias do tipo “carrot and stick” (por ex. Inglaterra
e País de Gales) são estabelecidas, premiando os
operadores que evidenciam desempenhos acima da média e penalizando os que revelam pior
desempenho. É de salientar que a meritocracia
referida pode ser instituída e reforçada através
da permissão da variação positiva ou negativa do
sistema tarifário (i. e., factor X na regulação por
limite de preços ou do custo de capital na regulação por taxa de remuneração).
1.5.3
REGULAÇÃO SUNSHINE
O processo regulatório conhecido como regulação sunshine firma-se na mediatização, comparação e discussão pública dos resultados do
desempenho dos operadores dos SAS. A consciencialização da respectiva actuação é obtida
pela pressão dos utilizadores, por intermédio dos
seus grupos de defesa e de representação, dos
media, da classe política (governo e partidos políticos) e das Organizações não governamentais
(ONG). Esta estratégia de “name and shaming”
faz com que os operadores, que manifestam um
desempenho medíocre, fiquem “embaraçados”
e, por conseguinte, tenham propensão a corrigir
os desvios evidenciados. Este método não fixa
tarifas e o seu poder coercivo é, quase sempre,
limitado. Todavia, a exposição e a discussão pública do comportamento do regulado desencadeia efeitos bastante positivos, introduzindo
competitividade entre os operadores e conduzindo ao aumento progressivo da performance
em todo o sector.
Esta ferramenta regulatória pode ser implementada isoladamente ou como complemento de
outras técnicas de regulação. Se a regulação
sunshine for aplicada isoladamente, o seu poder
de actuação torna-se menos abrangente do que
quando se aplica como complemento do processo regulatório vigente. De qualquer forma,
como referido anteriormente, é, frequentemente, o mecanismo mais fácil e mesmo o mais adequado para implementação, sobretudo porque
nos SAS as suas vantagens são acrescidas. Para
estes, os padrões da qualidade do serviço são de
suprema relevância e a regulação explícita tradicional (regulação económica) é, em algumas
circunstâncias, mais difícil de implementar (dado
a respectiva municipalidade e, por conseguinte,
o número significativo de players existente).
A regulação sunshine compreende sempre a
aplicação de mecanismos de benchmarking,
designadamente através de indicadores de de-
Regulação da qualidade do serviço
sempenho (ou de outros métodos), em maior ou
menor grau. Na apresentação de resultados de
desempenho económico, o efeito da regulação
sunshine não é muito eficaz (uma vez que a sua
melhoria implica uma diminuição dos lucros na
mesma relação), embora nos aspectos relacionados com a qualidade do serviço, as consequências
sejam, quase sempre, muito positivas.
Para que a regulação sunshine seja eficaz, é necessário respeitar os seguintes requisitos: a) a
publicitação do desempenho deve envolver não
apenas o operador em causa mas outros SAS ou
players de outras indústrias afins (utilities); b) os
resultados de desempenho devem ser disponibilizados em conjunto com os valores óptimos ou
de referência, bem como com eventuais factores
de contexto que sejam relevantes; c) a publicitação dos resultados deve ser próxima e acessível
aos utilizadores; e d) deve ser promovida uma
discussão pública sobre os resultados evidenciados com a presença dos diferentes stakeholders. É de realçar também que, se a melhoria da
qualidade do serviço for vertida em aumento de
preços e tarifas, os efeitos da regulação sunshine
serão pouco ou mesmo nada benéficos. Desta
forma, se possível, deve garantir-se que a melhoria da qualidade de serviço não seja conseguida
à custa dos utilizadores.
De referir também que a implementação da regulação sunshine levanta algumas dificuldades e impõe alguns requisitos, tais como a instituição de
um organismo a nível nacional que execute este
trabalho, de preferência independente do Estado, dado que os operadores fazem parte, muitas
vezes, do próprio Estado. A insuficiência do fornecimento de informações por desconhecimento
dos operadores, o receio de que o provimento de
informação do desempenho possa comprometer
e diminuir a sua imagem e a apreensão em relação às consequências que o conhecimento do
respectivo desempenho possa ter, ao nível do seu
próprio funcionamento, são outras das dificuldades desta modalidade regulatória.
1.5.4
POTENCIALIDADES DO
BENCHMARKING
A aplicação de benchmarking na regulação reveste-se de enormes potencialidades, sobretudo nos SAS, onde a competição no mercado
é mais difícil de implementar, dado que, apesar de existirem, em geral, vários operadores,
estes funcionam em regime de monopólios
naturais regionais (locais). Entre as principais
vantagens do emprego de benchmarking (Marques, 2006a) destacam-se as seguintes: a) fornecimento de fortes incentivos aos operadores
para serem eficientes e inovadores, mitigando
os seus custos de operação e as despesas de
capital; b) colocação de uma pressão contínua
nos SAS, para melhorar a qualidade do serviço;
c) garantia de uma recuperação mais “justa”
dos custos e dos investimentos de capital e d)
incremento da partilha e da transparência da
informação, minimizando a assimetria de informação existente entre os diferentes intervenientes (em particular, entre o regulador e os
operadores).
O uso de benchmarking possui várias vertentes, mormente, a utilização na regulação por
comparação (vide capítulo 1.6.3), o emprego
na regulação sunshine atrás referida e o papel
pró-activo na indústria, o qual compete ao regulador promover. Benchmarking resume-se,
essencialmente, à aplicação de métodos comparativos e quantitativos de avaliação e medição do desempenho dos operadores ao longo
do tempo (benchmarking métrico), os quais
permitem ao regulador um comportamento
ablativo de resultados que se incluem nas tomadas de decisão do processo regulatório.
As vantagens do emprego de benchmarking
nos SAS são tão significativas que em determinados países a fusão e aquisição de operadores
é vedada (por ex., no Reino Unido pela Autoridade da Concorrência) para a manutenção de
um número suficiente de players que permita
a realização de exercícios de benchmarking,
mesmo que perdendo ganhos de eficiência
devido ao incremento das eficiências de escala
e de gama. Noutros países, a reestruturação e
reforma do sector da água levou à partição de
operadores em vários outros para que, ainda
que perdendo economias de escala e de gama,
levassem a ganhos de eficiência superiores,
devido aos incentivos promovidos pelo benchmarking. Esta situação, entre outros exemplos,
ocorreu em Melbourne, na Austrália, em Jacarta, na Indonésia, em Manila, nas Filipinas e na
Cidade do México, no México.
Não obstante os benefícios do uso desta ferramenta, os governos (e reguladores) devem procurar mitigar os seus problemas, designadamente
aqueles associados à comparabilidade dos SAS.
Para esse efeito, os governos podem dividir as
regiões ou os municípios em mais do que uma
zona, sendo servida cada uma por um SAS diferente (perda de horizontalidade), sem comprometer, no entanto, as dimensões mínimas razoáveis
(que reflictam economias de escala e de gama) e
impor a separação de actividades (perda de verticalidade) e de funções nos SAS (unbundling), ainda que permaneçam na posse de um único operador. Além disso, devem definir e implementar
sistemas de informação que possibilitem a partilha de elementos entre os diferentes SAS (por ex.
Brasil) e associar a comparação do desempenho
49
dos SAS a incentivos e a penalizações, como, inter alia, benefícios fiscais, renovação de contratos, prémios e coimas. Os governos devem ainda
condicionar a realização de fusões e aquisições
entre os diferentes players ao manifesto interesse
público (redução significativa dos sistemas tarifários e/ou manutenção de um número suficiente
de players).
É de referir que, em qualquer processo regulatório, a implementação de esquemas de benchmarking se reveste sempre de vantagens acrescidas.
Um dos principais problemas, já mencionado,
que ocorre nos processos regulatórios de mercados monopolistas e oligopolistas, prende-se
com a assimetria de informação existente entre o regulador e os operadores. A aplicação de
benchmarking promove a partilha de informação e a transparência na respectiva transmissão.
A utilização de custos padrão ou o cálculo dos
custos de capital, através do CAPM, entre diversos exemplos possíveis, constituem também circunstâncias nas quais a execução de estudos de
benchmarking aumenta a credibilidade da sua
determinação.
Por último, são de salientar as vantagens da aplicação de benchmarking na e para a indústria. É
50
do conhecimento geral que existem inúmeras
vantagens no emprego de benchmarking pelos operadores, independentemente do tipo
(métrico ou processo). Por conseguinte, compete aos governos e aos reguladores estimular e promover iniciativas de benchmarking,
tanto métrico como processo, de modo a incrementar a eficiência e a inovação dos operadores. Embora se afirme com frequência
que o papel do processo de benchmarking
deva ser limitado para o regulador, pois desenvolve-se no seio das empresas e a um nível de detalhe e de informação que não se
compadece com as suas funções, este pode
manifestar um comportamento pró-activo
no sentido do desenvolvimento das melhores práticas (best practices) no sector respectivo. Ademais, o regulador pode sempre
participar com neutralidade nesse exercício
e contribuir, de forma significativa, por intermédio de mediação, com os reguladores
e empresas de outros sectores para a implementação de benchmarking em actividades
comuns nas diferentes indústrias. O regulador deve ainda publicar documentos que
traduzam os casos de sucesso no sector e
que possam mesmo normalizar os procedimentos que se julguem adequados.
Regulação económica
1.6
REGULAÇÃO ECONÓMICA
1.6.1
CONSIDERAÇÕES GERAIS
Pelas razões anteriormente apontadas, a regulação económica assume um papel fundamental em todo o funcionamento dos SAS. Se, de
facto, não existe ainda regulação económica
explícita em muitos dos SAS, esta ausência não
pode deixar de ser encarada como uma falha
do próprio Estado (State failure) que deverá ser
colmatada no futuro. Independentemente da
titularidade dos SAS (pública ou privada) e do
formato institucional da sua prestação, a existência de regulação económica é necessária e
essencial para um desenvolvimento sustentável
e equilibrado dos SAS. É de realçar que o termo regulação económica é aqui colocado em
sentido lato, não tendo de ser imposta por uma
entidade reguladora criada para esse efeito.
Pode, por exemplo, ser instituída através de um
contrato ou documento normativo.
Deste modo, a regulação económica pode ser
definida como o estabelecimento e implementação de um conjunto de regras específicas
para a instituição de tarifas e preços ou, mais
tecnicamente, a regulação económica procura
a maximização do bem-estar social, induzindo
os operadores a produzirem aquilo que é desejável, de forma a alcançar resultados óptimos
no que concerne aos preços praticados, às
quantidades produzidas e aos padrões de qualidade oferecidos.
Embora os métodos de regulação económica
empregues pelo mundo fora sejam diversos,
não existe uma classificação pré-estabelecida.
No entanto, estes métodos podem ser divididos
em dois grandes grupos, consoante o incentivo
que proporcionam aos operadores para a redução dos seus custos. A situação de fornecerem
um estímulo reduzido para a mitigação dos
seus custos corresponde à regulação por taxa
de remuneração, enquanto a situação contrá-
ria diz respeito à regulação por incentivos de
desempenho. Neste último grupo incluem-se
vários métodos, designadamente, a regulação
por limite de preços (price cap), a regulação por
limite de receitas (revenue cap) ou mesmo a
regulação por comparação (yardstick competition) em sentido restrito, dado que este último
se insere muitas vezes nos dois primeiros. Os
dois grandes grupos referidos podem também
ser denominados de regulação baseada em custos (price plus), para o primeiro grupo, e regulação baseada em preços (price based) para o
segundo. A ideia principal subjacente é que, no
primeiro caso, na estrutura de custos apresentada, está garantida uma determinada remuneração pela prestação do serviço em função
dos custos evidenciados, enquanto no segundo
caso os preços e as tarifas são estabelecidas à
cabeça, correndo a exploração do serviço por
conta e risco do operador, podendo daí advir
prejuízos ou lucros muito elevados.
Na realidade, esta separação não é tão evidente
em termos práticos, existindo uma aproximação entre os dois métodos, isto não só porque
os métodos de regulação por incentivos de desempenho pressupõem o recebimento de uma
remuneração justa e adequada (para a sustentabilidade do operador), mas também porque
permitem que alguns custos (receitas) sejam
passados para os utilizadores. Nos próximos
pontos, estes dois grupos serão analisados em
maior detalhe.
1.6.2
REGULAÇÃO POR TAXA
DE REMUNERAÇÃO
A regulação por taxa de remuneração permite o
estabelecimento, por parte da entidade gestora,
de uma remuneração sobre os investimentos
efectuados aprovada pela entidade reguladora.
51
O estabelecimento de preços e tarifas é, na
maioria das situações, instituído através
deste método, mesmo quando não existe
regulação económica explícita dos SAS.
Este método, por ter sido desenvolvido nos
EUA, já no século XIX, é conhecido como
método americano, ainda que aqui existam
duas formas distintas de o implementar.
Na primeira situação existe um período
regulatório estabelecido, findo o qual
os preços são reapreciados com base em
projecções de custos e da procura. Na
segunda solução, os preços são revistos
apenas quando é desencadeado um
processo de revisão (rate case), que pode
ocorrer por iniciativa da empresa regulada
ou por qualquer outro stakeholder. Nesta
vertente, não há nenhum período regulatório
definido. Por vezes, na regulação por taxa
de remuneração diz-se que esta é pura ou
não pura consoante a remuneração seja
revista ou não periodicamente, de modo a
que o seu valor corresponda, precisamente,
ao definido ex ante, existindo, como tal,
partilha de lucros ou recuperação dos custos
não previstos.
A regulação por taxa de remuneração caracteriza-se por períodos curtos de revisão das tarifas
(intervalo ou período de regulação, comummente, de 1 ano), pelo facto de os custos do
período subsequente se basearem no período
anterior, pela fixação, por parte da entidade
reguladora, do nível dos preços e da sua estrutura, e por apresentar um risco relativamente
baixo para a entidade gestora.
O método de regulação por taxa de remuneração inclui os passos que se seguem. Primeiro,
os investimentos a efectuar e os activos a remunerar (rate base) são definidos, em seguida, os
custos do serviço a regular são aprovados (revistos), estipulando-se uma taxa de remuneração
julgada adequada (fair return). Por último, os
preços e a respectiva estrutura são determinados, de forma a gerar receitas que cubram os
custos e que permitam a remuneração definida.
A expressão que traduz este método de regulação corresponde a:
As entidades reguladas neste método de regulação não têm incentivos para a redução de
custos. A remuneração é, a priori, independente do respectivo desempenho, ainda que no
caso de menor (melhor) desempenho possam
existir sanções (prémios). A eliminação de desperdícios e os consequentes ganhos de eficiência, bem como a inovação, ficam inibidos. O
único incentivo para qualquer mitigação consiste nos ganhos que pudessem ocorrer entre
os períodos de revisão das tarifas, nos quais o
sistema tarifário está fixado (residual claimant),
o que não é relevante, pois os períodos são, geralmente, reduzidos. Para um SAS é indiferente,
por exemplo, apresentar 15 ou 50% de perdas
de água. A sua remuneração não depende do
desempenho.
Nesta expressão:
Pi
corresponde ao preço unitário de venda de um determinado serviço i;
qi
diz respeito à quantidade prevista de venda das unidades do serviço i;
Cj
representa a parcela dos custos j a suportar
pela empresa;
r
corresponde à remuneração dos investimentos e/ou dos activos existentes;
V
evidencia o valor dos investimentos e dos
activos.
Os momentos chave na regulação por taxa de
remuneração constituem a fixação do custo de
capital e do montante dos investimentos e dos
activos a remunerar.
52
Na regulação por taxa de remuneração, a grande vantagem consiste no estabelecimento,
através de uma forma muito simples, de uma
relação directa entre os custos, os preços e os
lucros subsequentes da entidade regulada, durante o período regulatório. O regulador, de
facto, define efectivamente os preços e não
uma taxa de remuneração e, deste modo, facilita a definição de sistemas tarifários que jogam com as elasticidades do mercado e que,
por isso, possibilitam e incentivam a realização
de objectivos não económicos e, em particular,
a subsidiação cruzada (cross subsidization) entre os utilizadores ou entre os bens (serviços)
fornecidos.
Outro problema associado a este método de regulação ocorre quando a taxa de remuneração
é superior ao custo de capital, podendo existir sobreinvestimento. Mediante este cenário,
a realização dos investimentos com recurso a
capital alheio compensa e, por conseguinte, o
operador procura aumentar os investimentos
obtendo um lucro adicional por cada unidade
de capital suplementar despendida. Este fenómeno, denominado de efeito de Averch e Johnson (“efeitos de A-J”), é particularmente sério
numa indústria muito próxima da indústria de
construção e onde práticas de “gold plate”,
dado a sua importância e visibilidade, são bem
aceites pelos responsáveis governamentais.
Em sentido inverso, se a taxa de remuneração
for inferior ao custo de capital, poderá ocorrer
subinvestimento.
Do mesmo modo, se a entidade regulada
efectuar mais do que um serviço, onde nem
todos sejam regulados de igual forma, poderá ocorrer imputação de custos (parcela
dos custos comuns) do mercado competitivo para o mercado regulado ou o contrário, isto é, as receitas poderão ser desviadas
(cost padding).
Na regulação por taxa de remuneração e, sobretudo, como resultado da informação assimétrica existente, o regulador requer uma
quantidade de informação muito elevada com
o intuito de conhecer a repartição integral de
custos por actividade (full distributed costs),
os activos existentes, os investimentos futuros
necessários e uma previsão credível da procura. Esta realidade conduz a um custo elevado
de regulação, tanto para o regulador como
para o regulado.
Relativamente à qualidade do serviço, e
embora o método de regulação por taxa de
remuneração não esteja associado, à partida, a incentivos de desempenho, as entidades reguladas, tendo em conta o efeito
de A-J, têm todo o interesse em efectuar
investimentos para a melhoria da qualidade do serviço e da qualidade ambiental.
Por conseguinte, deve existir alguma cautela para condicionar a prestação do serviço
com uma qualidade desproporcionada. De
qualquer forma, se a taxa de remuneração
for reduzida ou se a qualidade da gestão
do serviço não for a mais adequada, poderá
também ocorrer um decréscimo da qualidade do serviço prestado.
Por último, é de referir que, em função do
valor da taxa de remuneração adoptado e
da respectiva relação com o custo de capital,
poder-se-ão verificar situações de excesso ou
de defeito do indicador de endividamento (de
alavancagem) e, portanto, serem salientadas
ineficiências do ponto de vista financeiro no
que concerne à estrutura do capital da entidade regulada.
1.6.3
REGULAÇÃO
POR INCENTIVOS DE
DESEMPENHO
A regulação por incentivos de desempenho introduz a componente de produtividade associada à redução dos custos como
elemento principal do método regulatório.
Este modelo regulatório compreende, como
sub-processos regulatórios, a regulação por
limite de preços, a regulação por limite de
receitas e a regulação por comparação. Embora conceptualmente sejam bastante antigas, estas metodologias só começaram a
ser aplicadas no mundo empírico nos anos
80 do século passado, designadamente
na regulação do sector das telecomunicações (British Telecom), no Reino Unido (Littlechild, 1983). No sector da água, a primeira aplicação remonta ao ano de 1989,
também no Reino Unido. Nos modelos de
regulação económica podem também ser
previstos mecanismos de partilha de lucros
(receitas) ou de custos, entre os utilizadores
e a entidade regulada, respeitantes a factores exógenos, aproximando-os da regulação
por taxa de remuneração. Neste caso serão
também denominados de métodos não puros. A regulação por incentivos de desempenho, e em particular a regulação por limite
de preços, têm ganho muita popularidade
nos últimos anos e têm sido aplicadas nos
SAS, numa multiplicidade de países. É de
salientar ainda que, inicialmente e sobretudo no Reino Unido, se admitiam períodos regulatórios muito longos de revisão
de tarifas, mas os ganhos de produtividade, a imprevisibilidade do funcionamento
dos mercados, a ineficácia da liberalização
até à data (predomínio do incumbente) e o
crescimento do protagonismo da regulação
social provaram que tal não seria possível
nem desejável
a) Regulação por limite de preços
A regulação por limite de preços (price cap
regulation) consiste no estabelecimento de
um tecto máximo médio (cap) para os preços
do serviço ou bem fornecido durante o período regulatório. Desta forma, as entidades
reguladas retêm os lucros correspondentes à
redução de custos que ocorra durante esse
período regulatório, para além dos ganhos de
produtividade previstos. Deste modo, as entidades reguladas são incentivadas a aumentar
a eficiência (estática) e a inovação, com vista
à redução de custos e consequente aumento da respectiva remuneração. No final de
cada período regulatório, os benefícios da
diminuição de custos são transferidos para
os utilizadores através da redução dos preços do período seguinte.
Este método regulatório é composto por duas
parcelas (IPC-X), em que uma corresponde ao
Índice de Preços no Consumidor (IPC) e a outra à variação da produtividade esperada, que
se prevê que o operador venha a obter no período regulatório (factor X). Este factor, conquanto positivo em geral, pode ser negativo,
53
dependendo do nível de investimento futuro
requerido. A fórmula de ajustamento dos preços é a seguinte:
Nesta equação:
Pi,t
corresponde ao preço unitário máximo do
serviço i no período t;
Pi,t-1 representa o preço unitário máximo do
serviço i no período t-1;
Ii,t,t-1 diz respeito ao Índice de Preços no Consumidor associado ao fornecimento
do serviço i, expresso em percentagem, entre o período t e t-1;
Xi,t,t-1 representa um factor, em percentagem,
dos ganhos de produtividade esperados
entre o período t e t-1 na prestação do
serviço i.
À fórmula anterior pode ser adicionado um coeficiente de ajuste, positivo ou negativo, que
permite contemplar situações extraordinárias,
A regulação por limite de preços caracterizase por um intervalo longo entre a revisão de
tarifas (entre 3 e 10 anos), pela realização
de projecções dos custos futuros e dos ganhos de eficiência estimados e por um risco
relativamente elevado. Nesta regulação, apesar de os preços máximos estarem definidos
à cabeça, o operador tem toda a liberdade
para conduzir a respectiva gestão. A oscilação imprevisível das variáveis exógenas que
afectam os custos, quando não contemplada
na fórmula supracitada, conduz ao aumento
dos riscos, agravado pelo aumento do período regulatório.
A Figura 7 evidencia o funcionamento deste modelo regulatório para um intervalo
regulatório de 4 anos. Em cada período regulatório os lucros do operador crescem de
acordo com o avanço no tempo. No final de
cada período os lucros são reduzidos a um
valor definido, passando os benefícios dos
ganhos de produtividade para os utilizadores, mas apenas para o período seguinte.
À medida que o operador se for tornando
mais eficiente, o valor máximo dos lucros
será menor, isto é, os ganhos de eficiência expectáveis serão menores, assim como
Figura 7
Incentivos e transferência
para os utilizadores
na regulação por limite de
preços
imprevisíveis ou que possam alterar, de forma
considerável, o desempenho da entidade regulada como, por exemplo, mudanças na conjuntura macroeconómica, crises energéticas,
factores climatéricos insólitos ou, alternativamente, a concretização de objectivos específicos, como a melhoria da qualidade da água ou
da fiabilidade do serviço (por ex., como sucede
no Reino Unido).
54
as transferências para os utilizadores, uma
vez que o operador se aproxima da fronteira
eficiente (best practices).
A regulação por limite de preços, quando
comparada com a regulação por taxa de
remuneração, apresenta um risco muito superior, que é suportado pelo operador. Esta
situação conduz a alguma instabilidade dos
operadores, aumentando o respectivo custo
de capital. Uma vez que os custos foram definidos para um intervalo regulatório extenso, os pressupostos assumidos e os eventuais
enviesamentos têm consequências mais graves. Para os utilizadores, o cenário é precisamente o oposto, existindo uma maior estabilidade dos preços, pelo menos, durante o
período regulatório.
Uma das maiores dificuldades e, simultaneamente, uma questão controversa na aplicação deste método regulatório, consiste na
definição do factor X, em particular, do seu
valor inicial. Teoricamente, o factor X compreende duas parcelas distintas: uma específica para o sector a regular (ganhos de eficiência obtidos por mudanças tecnológicas no
sector) e outra relativa à entidade em análise
(eficiência estática e alocativa de inputs e outputs, isto é, correcção das ineficiências existentes, aproximando-se das mais eficientes).
Por conseguinte, na determinação do factor
X recorre-se, cada vez mais, à ferramenta do
benchmarking, sobretudo na determinação
da parcela de eficiência relativa ao operador regulado individualmente. Para além da
dificuldade da estimativa do montante que
cada operador ineficiente pode recuperar no
período regulatório, as entidades reguladas
ineficientes discordam da avaliação efectuada, argumentando com as particularidades
do ambiente operacional onde actuam e que
não controlam. É de realçar que existem, de
facto, factores não controláveis e que devem
ser tidos em consideração, começando pela
variação da escala (do consumo) das entidades reguladas, que pode conduzir a (des)
economias. A definição de um único factor X
ou de vários é outra questão pertinente com
vantagens e desvantagens.
A parcela IPC adoptada pode (e deve) também ser alvo de alguma discussão. A adopção
de um índice nacional, que reflicta todos os
preços, pode não ser adequado para os SAS,
cuja estrutura de custos não coincida com a
que está na base do cálculo do IPC. Neste
caso particular, existem parcelas cuja variação
dos preços tem efeitos relevantes, tais como
a variação dos custos dos serviços em “alta”
ou da energia.
A periodicidade da revisão do processo regulatório constitui outro aspecto a registar. Em
geral, o intervalo regulatório é longo, situando-se entre os 3 e os 10 anos, embora não
existam impedimentos à respectiva interrupção, podendo esta ocorrer por diversas razões
(custos ou lucros imprevistos). Esta possibilidade, que tem como aspecto positivo a redução do risco envolvido, desincentiva o esforço
para o aumento da eficiência e da inovação,
reduzindo o fosso entre a regulação por limite
de preços e a regulação por taxa de remuneração. É de salientar também que o comportamento dos operadores regulados (regulatory
gambling) é influenciado pela fase do período
regulatório, demonstrando lucros na fase final
menores do que os da fase inicial. Esta conduta, associada ao denominado ratchet effect,
reflecte que os regulados são influenciados
pela expectativa de que os preços do próximo
período regulatório se baseiem nos últimos
elementos conhecidos e, portanto, possam
induzir a existência de menores margens para
ganhos de eficiência e de inovação no período
futuro.
Na realidade, a grande vantagem da regulação por limite de preços consiste no estímulo
que fornece aos operadores para a redução
dos custos, o que pode ser alcançado através
do incremento da produtividade (eficiência
estática e de inovação). Porém, neste método
os preços podem não estar alinhados com os
custos, o que se traduz em ineficiência alocativa. Estas distorções dos preços podem ser
penalizantes para algumas actividades e utilizadores.
A qualidade do serviço é outra das matérias
que merece a maior atenção neste método.
Como os preços máximos estão definidos à
cabeça, os lucros do operador são tanto maiores quanto maior for a redução de custos. Se
os padrões de qualidade do serviço não estiverem bem acautelados, o operador poderá
procurar mitigar custos através de uma redução da qualidade do serviço. Como se verificou no último capítulo, existem várias formas
de integração desta problemática da qualidade do serviço, ainda que todas elas tenham as
suas dificuldades.
Na regulação por limite de preços, as obrigações de serviço público devem ficar bem definidas, uma vez que os operadores apenas têm
interesse em servir os utilizadores mais rentáveis, podendo pôr em causa a universalidade
e a equidade dos SAS ou mesmo subsidiar,
através das parcelas mais monopolistas, as
actividades mais concorrenciais, através, por
exemplo, de subsidiação cruzada (por ex. fenómenos do cream-skimming ou do bypass).
Em alguns países, os SAS dos utilizadores
industriais têm tarifários mais reduzidos que
os utilizadores domésticos. Neste sentido, a
definição de preços mínimos (floors), e não
apenas de máximos (ceilings), poderá ser uma
opção adequada. Nestes cenários, o papel do
regulador é decisivo, para controlar situações
de abuso.
Para a sustentabilidade económica do operador, a regulação por limite de preços deve
55
garantir uma remuneração adequada dos capitais investidos. Assim, na definição dos custos para o novo período regulatório, devem
ser consideradas todas as despesas, tanto as
de operação como as de capital e a respectiva
interacção, incluindo de longo prazo, e uma
remuneração adequada das entidades gestoras. É conveniente realçar que a regulação por
limite de preços apresenta um risco elevado, o
que se pode traduzir nalgum afastamento de
potenciais investidores.
A complexidade e os requisitos de todo o
processo regulatório, que garantem a independência e a fiabilidade do acto regulatório,
conduzem a custos significativos, quer para o
regulador, quer para os operadores que, inevitavelmente, mais tarde ou mais cedo, serão
pagos pelos utilizadores.
O investimento a efectuar durante o período
regulatório é, em geral, insuficiente. O seu
nível é definido e proposto pelo operador e
aprovado pelo regulador. Ainda que na fase
de negociação e de revisão do processo regulatório os regulados possam pretender manifestar e propor níveis de investimento muito
elevados, esta intenção não é inteiramente
verdadeira e raramente produz efeitos reais.
No final, os investimentos a efectuar nos serviços de infra-estruturas são, normalmente,
aquém dos necessários. Os investimentos têm
de ser pagos e, devido às respectivas características, o risco aumenta, o que pode onerar
substancialmente as tarifas. O regulador, por
outro lado, é complacente, em consciência,
dado que os custos acrescidos, em virtude
dos investimentos avultados, seriam suportados pelos utilizadores, o que traria agitação e
instabilidade regulatória e adiaria o problema.
Esta conjuntura, que se repete de forma sistemática, constitui um dos grandes problemas
e desafios da regulação por limite de preços
que se faz sentir, sobretudo, a médio e longo
prazo.
b) Regulação
por limite de receitas
Na regulação por limite de receitas, os operadores estão limitados a um valor médio máximo para as suas receitas. O tecto das receitas
é definido em função de um Índice de Preços
no Consumidor (i. e., IPC) e de um factor que
traduz a variação de produtividade (X). Assim,
em simultâneo com a regulação por limite de
preços, o regulado é incentivado a aumentar
a sua eficiência e a inovação mais do que o
previsto, reduzindo os seus custos, para cumprir os objectivos estabelecidos e aumentar
a sua margem de lucro. No final do período
56
regulatório, os ganhos alcançados são transferidos para os utilizadores.
A regulação por limite de receitas, apesar de
semelhante à regulação por limite de preços
no escopo principal relativo ao incentivo à
produtividade fornecido, apresenta algumas diferenças. Neste método, a entidade
regulada possui, em geral, maior liberdade
na definição das novas tarifas, uma vez que
não há controlo sobre os preços parcelares,
nem sobre a respectiva estrutura, mas, sim,
sobre o total das receitas, podendo uns serviços subsidiarem outros (facilitando o cross
subsidization). Além disso, como as receitas
dependem directamente da procura no mercado, estando sujeitas aos preços dos serviços e às unidades de serviço fornecidas, não
estimulam o consumo dos serviços ou bens
fornecidos, sendo particularmente vocacionadas para sectores onde as políticas de gestão e racionalização de procura (demand side
management) são relevantes, como acontece
no sector da água e da energia. Por último, é
de referir que a regulação por limite de receitas também é benéfica quando a parcela dos
custos fixos é elevada, não estando as suas
receitas muito dependentes da flutuação de
consumos.
c) Regulação por comparação
A regulação por comparação baseia-se na
avaliação dos resultados do desempenho da
entidade regulada em comparação com os de
outras entidades do mesmo sector (isto é, a
aplicação de benchmarking) e nas respectivas
consequências financeiras. O princípio chave
deste método de regulação consiste em redireccionar o incentivo da melhoria da eficiência de uma determinada entidade, através da
informação extraída junto de outras entidades, constituindo, simultaneamente, uma forma artificial de competição entre as entidades
reguladas.
Embora a aplicação da regulação por comparação se possa processar de uma forma
pura, isto é, a regulação de uma certa tarifa é calculada pela média (ou em função das
best practices) de todas as tarifas (custos), por
exemplo, é na determinação do factor X da
regulação por limite de preços ou de receitas
que esta assume uma grande relevância.
A regulação por comparação destina-se, sobretudo, a sectores onde os mecanismos concorrenciais estão limitados e a informação
assimétrica é preponderante, como a que se
refere aos SAS. Este método regulatório tem
muitas potencialidades, fornecendo fortes incentivos às entidades gestoras para serem eficientes e inovadoras, e mitigando os respectivos custos de operação e custos de capital.
Além disso, melhora a partilha e a transparência da informação, minimizando a assimetria
da informação presente entre os diferentes
intervenientes.
No entanto, este método regulatório não
deixa de ser bastante criticado pelas dificuldades inerentes ao cumprimento dos pressupostos da respectiva aplicação e das técnicas
adoptadas (por ex., a qualidade e a quantidade de informação, discricionariedade e
heterogeneidade), à hipótese de conluio e
de manipulação comportamental entre as
entidades gestoras, e à capacidade de compromisso que o regulador é capaz de assumir
perante aquelas.
Para ultrapassar parte da complexidade das
diferentes metodologias disponíveis e para
fortalecer as tomadas de decisão, os reguladores aplicam, por vezes, mais do que uma
técnica de benchmarking para dar robustez
aos resultados. A Figura 8 apresenta as principais técnicas de benchmarking aplicadas na
como não fronteira ou fronteira, em função
de pressuporem, ou não, que as organizações sejam tecnicamente eficientes ou, de
outra forma, que os benchmarks assentem
nas aproximações médias ou nas melhores
práticas (best practices) das amostras. A DEA
e as SFA constituem métodos fronteira, enquanto os números índices (à excepção do
índice de produtividade de Malmquist) e os
modelos de regressão (por ex., OLS) são não
fronteira.
Mesmo utilizando várias técnicas, as entidades reguladas contestam os resultados e as
decisões adoptadas, argumentando que as
técnicas disponíveis supracitadas são subjectivas e discricionárias, possibilitando a inconsistência e o oportunismo do regulador,
o que enfraquece os incentivos e aumenta o
custo de capital (CAPEX), a heterogeneidade
(“idiosyncratic shocks”), que é impossível de
ser completamente eliminada (seja qual for o
modelo adoptado), contribuindo para que o
processo regulatório seja discricionário (comparar “apples with oranges”), que nem todos
os tipos de custo são conhecidos ou adequadamente contemplados e integrados na análise (por ex., o parâmetro qualidade não é
Figura 8
Metodologias
de benchmarking
regulação económica. Estas são classificadas
como paramétricas e não paramétricas, consoante admitam, ou não, uma forma funcional, definida a priori, para a tecnologia de
produção, que representa o processo produtivo. As técnicas paramétricas possibilitam a
medição do erro, mas introduzem a dificuldade adicional de conhecer a especificação
associada ao comportamento admitido. Dos
métodos mais aplicados, a data envelopment
analysis (DEA) e os números índices são considerados métodos não paramétricos, ao
passo que as fronteiras estocásticas (SFA) e
os modelos de regressão (por ex., OLS) são
paramétricos. Os números índices servem
para determinar a produtividade total dos
factores (total factor productivity – TFP), que
mede a variação da produtividade ao longo
do tempo. A TFP é muito relevante na determinação do factor X quando se adoptam
métodos de regulação por incentivos de desempenho. Os métodos paramétricos ou não
paramétricos podem ainda ser classificados
fácil de inserir), que as diferenças entre os
custos dos diferentes pares tanto podem ser
imputadas à ineficiência como a erros intrínsecos à aplicação das próprias técnicas e que
a determinação do parâmetro X, fundada
apenas nas diferenças de eficiência verificadas entre as entidades reguladas, pode não
ser adequada.
d) Outros métodos de regulação
A regulação económica apoia-se frequentemente
em mais do que um dos métodos atrás referidos.
Estes métodos, denominados híbridos, referemse à situação em que o método aplicado apresenta características de vários métodos. Um dos
métodos híbridos mais aplicados consiste no de
escala deslizante (sliding scale), onde existe um
esquema de partilha de lucros (custos), permitindo ao regulado o aumento da taxa de remunera57
ção acima do valor pré-estabelecido, no caso de
os preços serem simultaneamente reduzidos.
Figura 9
Comparação entre a
regulação por taxa de
remuneração e por limite
de preços
58
A Figura 9 apresenta o contexto de aplicação dos métodos de regulação económica.
PARTE 2
CASOS DE ESTUDO DE REGULAÇÃO
Austrália
2.1
AUSTRÁLIA
2.1.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Austrália, oficialmente a Comunidade da Austrália, é uma democracia constitucional fundada na divisão federal dos poderes. A forma
governamental que caracteriza o país é uma
monarquia constitucional com um sistema
parlamentar, cujo monarca se encontra representado, a nível federal, pelo governadorgeral e pelos governadores a nível estadual.
O poder legislativo é desempenhado pelo
Parlamento da Comunidade, constituído pelo
monarca (governador-geral), pelo Senado e
pela Câmara dos Representantes. Por sua vez,
o poder executivo é exercido pelo Conselho Executivo Federal (o governador-geral
aconselhado pelos Conselheiros Executivos
que, na prática, são o primeiro-ministro e
os ministros).
O país, com uma população de cerca de 21
milhões de habitantes dispersos por 7,7 milhões de km2 de área, encontra-se organizado
administrativamente em seis estados, dois territórios principais e outros territórios secundários. Dado a sua independência e autonomia,
cada estado e território apresenta a sua própria legislação.
A Austrália é o continente habitado mais seco
do mundo, verificando-se uma grande variação
da pluviosidade a nível regional, sendo frequentes os cenários de seca. Com estas pressões no
ambiente e, por conseguinte, na economia, em
2004 foi assinado, pelo Governo australiano e
por todos os governos estaduais e territoriais, o
Acordo Intergovernamental da Iniciativa Nacional da Água (Intergovernmental Agreement on a
National Water Initiative - NWI) com o objectivo
de gerir melhor os escassos e valiosos recursos
hídricos da Austrália.
Desde o início dos anos 90, os SAS na Austrália
têm sofrido alterações relevantes. A desverticalização (unbundling), a regulação independente,
o princípio de recuperação total de custos e o
aumento de transparência foram algumas das
transformações e dos princípios introduzidos na
sua reestruturação. As reformas desenvolvidas
têm vindo a mostrar-se grandes impulsionadoras
do aumento da eficiência e da eficácia, da qualidade do serviço prestado e do fortalecimento da
coesão económica e social. Os passos seguintes
visam, sobretudo, uma melhoria da eficiência
económica, uma ainda maior sustentabilidade
ambiental e a extensão dos princípios aplicados
nas áreas metropolitanas e de maior população
às zonas rurais.
A reforma de 1994, desencadeada pelo Conselho dos Governos Australianos (Council of Australian Governments), estabeleceu uma linha
estratégica para o sector da água, na qual os
elementos-chave se baseavam na reforma institucional, na gestão dos recursos hídricos ao nível
da bacia hidrográfica, na alocação optimizada
dos recursos hídricos, na sustentabilidade ecológica dos novos empreendimentos, na protecção
dos recursos hídricos subterrâneos e na recuperação integral de custos.
Um dos aspectos mais marcantes das reformas
ocorridas nos sectores de infra-estruturas na
Austrália, que evidenciam características monopolistas e que incluem, naturalmente, os SAS,
consistiu na separação do Estado operador do
Estado regulador, impondo que todos os estados
e territórios fossem dotados de entidades reguladoras independentes, qualquer que fosse a titularidade dos activos e da gestão dos serviços.
Apesar da referida autonomia legal por parte
dos estados e territórios, na Austrália existe diversa regulamentação federal, como as Normas
para a Qualidade da Água para Consumo Humano (Australian Drinking Water Guidelines –
ADWG), estabelecidas em 2004 pelo Concelho
de Investigação Médica e da Saúde (Health and
61
Medical Research Council) em colaboração com
o Conselho Ministerial de Gestão dos Recursos
Hídricos. As ADWG incorporam os princípios mínimos e recomendados para gestão do serviço de
água e promovem junto da comunidade australiana e, em particular dos operadores, a orientação relativa ao que constitui um serviço de água
de qualidade elevada.
Recentemente, o governo federal aprovou a Lei
da Água de 2007 (Water Act 2007), que focaliza
a gestão dos recursos hídricos à escala da bacia
hidrográfica de Murray-Darling e faz referência a
diversas matérias do interesse nacional em relação ao sector da água. Neste âmbito, a lei congrega a criação de um organismo independente
para a gestão da bacia hidrográfica de Murray-Darling, com funções e poderes necessários que
visam a gestão integrada e sustentada dos recursos hídricos.
A Constituição australiana determina que a gestão dos SAS se encontra sob o poder estadual e
territorial. Neste âmbito, o sector revela-se consideravelmente complexo, coexistindo muitas leis
e agências (aproximadamente 800) com responsabilidades repartidas sobre a gestão da água,
desde a escala federal à escala municipal.
O panorama de Vitória não é muito distinto do
de outros estados e territórios da Austrália, no
seguimento das políticas e estratégias definidas
pelo governo federal na última década. É de referir, no entanto, que aqui as mudanças foram
mais significativas e, de certa forma, pioneiras,
mantendo o mesmo ou um maior grau de sucesso de outras regiões australianas.
A indústria da água no estado de Vitória encontra-se muito regulamentada, existindo diversos
intervenientes com diferentes atribuições. Existe uma entidade reguladora dedicada, embora
multissectorial, e vários organismos governamentais que detêm a responsabilidade de seguir
políticas e elaborar documentos que impõem
obrigações e requisitos aos operadores. Cada
organismo desempenha funções importantes,
influenciando ou regulando diferentes aspectos
do sector da água, de que a entidade reguladora necessita para cimentar a sua atribuição de
supervisionar a qualidade do serviço, garantir as
obrigações de serviço público e regular economicamente o sector.
O mercado da água no estado de Vitória compreende os SAS e encontra-se estruturado em entidades metropolitanas, regionais e rurais. Os seus
operadores divergem de forma considerável em
termos de tamanho, serviços que prestam e ambiente no qual desenvolvem as suas actividades.
Os recursos hídricos são escassos e a origem de
água para abastecimento público é maioritariamente superficial.
62
2.1.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E INSTITUCIONAL
2.1.2.1
Responsabilidades
A responsabilidade sobre o sector da água na
Austrália encontra-se associada, para além das
várias entidades de âmbito estadual, onde se inserem as entidades reguladoras, a nível federal,
ao Departamento Governamental do Ambiente, Água, Património e Artes (Department of
the Environment, Water, Heritage and the Arts
- DEWHA), ao Conselho Nacional da Concorrência (National Competition Council – NCC), à
Comissão do Consumo e da Concorrência Australiana (Australian Competition and Consumer
Commission – ACCC), ao Conselho dos Governos Australianos (Council of Australian Governments – CoAG), à Autoridade Independente da
Bacia Hidrográfica Murray-Darling (Murray-Darling Basin Authority), à Associação de Serviços de
Água da Austrália (Water Services Association of
Australia – WSAA), à Associação de Água Australiana (Australian Water Association – AWA) e
à Comissão Nacional de Água (National Water
Commission – NWC).
O papel do DEWHA prende-se, primordialmente,
com a protecção do ambiente a nível nacional,
onde se insere a gestão adequada e sustentada
dos recursos hídricos, aconselhando o Governo
australiano neste domínio.
O NCC foi estabelecido em 1995, reunindo
todos os governos australianos, para desempenhar funções consultivas com o objectivo de
supervisionar a implementação da Política Nacional da Concorrência (National Competition
Policy). A sua implementação constitui, no entanto, atribuição dos vários governos. Embora
este órgão seja financiado pelo governo federal
(Commonwealth Government), o mesmo responde perante todos os estados e territórios
da Austrália, através do CoAG. Enquanto organismo estatutário, o NCC é independente do
poder executivo dos governos.
A ACCC, criada em 1995, no formato de entidade reguladora independente, promove a concorrência e a equidade na economia de mercado, de
modo a beneficiar os utilizadores, o mercado e
a comunidade. A ACCC regula ainda os serviços
de infra-estruturas de natureza supra-estadual,
cuja responsabilidade primordial é assegurar que
os indivíduos e os mercados cumpram as normas
e a legislação relativas à concorrência e à defesa dos utilizadores e que não haja discriminação
Austrália
entre estados e territórios. A ACCC tem também
funções relevantes na arbitragem e resolução de
conflitos e na educação da sociedade para as temáticas da concorrência e do consumo.
O CoAG é um fórum intergovernamental onde se
discutem todas as matérias de interesse comum,
incluindo as relativas à gestão da água. O CoAG
tem como objectivo a salvaguarda da segurança
no que concerne aos direitos de acesso, assegurando a melhor utilização da água, através da
sua alocação entre estados e o desenvolvimento
de mercados de água interestaduais.
A Autoridade Independente da Bacia Hidrográfica Murray-Darling possui as funções e os poderes
necessários para assegurar a gestão dos recursos
hídricos de um modo integrado e sustentável.
A WSAA constitui a principal associação dos
operadores do sector da água urbana na Austrália. As três dezenas de membros associados
representam o fornecimento dos SAS a cerca de
15 milhões de australianos e a um vasto número de indústrias. A WSAA, criada em 1995, tem
como objectivo incentivar o desenvolvimento
e a cooperação no sector da água, de modo a
aumentar o desempenho e a produtividade e as-
segurar o enquadramento regulatório adequado
aos interesses da comunidade.
A AWA, criada em 1961, é uma associação de
profissionais do sector da água, independente e
sem fins lucrativos. A AWA é, de facto, a maior
e mais abrangente associação, representando
organizações e indivíduos dispersos por todo o
país. A AWA contribui para o progresso do sector,
juntando, no mesmo “espaço”, conhecimentos
e ideias de pessoas envolvidas na investigação,
regulação, consultoria, gestão e operação das
infra-estruturas hidráulicas e dos SAS.
O papel principal da NWC consiste em ajudar
as autoridades governamentais na condução da
reforma nacional no sector da água e, também,
da NWI no território australiano. A NWC é ainda
responsável pelo aconselhamento ao governo
federal e aos governos estatais e territoriais em
todos os assuntos relativos ao sector da água.
Com grande preponderância no sector da água
australiano, cada estado e território possui uma
entidade reguladora (independente e multissectorial) dedicada, com funções de regulação económica, de qualidade do serviço e de obrigações
de serviço público. No Quadro 3 apresenta-se
Quadro 3
Operadores e principais
organismos
com funções regulatórias
na Austrália
Estado
Gestão dos
recursos hídricos
Serviços de água e
águas residuais
Regulação
ambiental
Regulação
económica
Queensland
Departamento de Recursos Naturais e Minas
Governo Local
Agência de Protecção
Ambiental
Autoridade da
Concorrência de
Queensland
Departamento do
Ambiente e
Conservação
Tribunal Regulatório
Independente de
Preços
Departamento da
Sustentabilidade e
Ambiente
Comissão dos Serviços
Essenciais
Nova Gales do
Sul
Vitória
Duas empresas em “alta”
Empresa de Água de Sidney
Departamento de
Planeamento,
Infra-estrutura e
Recursos Naturais
Empresa de Água de Hunter
Departamento de
Sustentabilidade e
Ambiente
Empresa de Água de
Melbourne
Três operadores de retalho
Governo Local
Operadores Regionais de Água
Austrália
Meridional
Departamento da
Conservação da
Biodiversidade, Território
e Água
Empresa de Água da
Austrália Meridional
Departamento do
Ambiente e Património
Conselho de Ministros
Austrália
Ocidental
Departamento do Ambiente
Empresa de Água e vários
pequenos operadores
Departamento do
Ambiente
Autoridade
Reguladora Económica
Tasmânia
Departamento das
Indústrias Primárias e da
Água
Governo Local
Departamento do Ambiente, Artes e Turismo
Comissão
Governamental de
Supervisão de Preços
Três empresas em “alta”
Território da
Capital da
Austrália
ACT Ambiente
Empresa de Energia e Água
de ACT
ACT ambiente
Comissão Regulatória
e Independente de
Preços
Território do
Norte
Departamento dos
Recursos Naturais, Ambiente e Artes
Empresa de Água e Energia
Departamento dos
Recursos Naturais,
Ambiente e Artes
Comissão das Utilities
do Território do Norte
63
um resumo das principais entidades responsáveis
por estado e território da Austrália (Crase et al.,
2008).
No estado de Vitória, para além da Comissão de
Serviços Essenciais (Essential Services Commission –
ESC), que constitui o regulador sectorial, existem
outras entidades com funções regulatórias relevantes. No que concerne à defesa do utilizador, a Austrália possui provedores em cada estado e território,
isto é, entidades credíveis e independentes responsáveis pela investigação e resolução de disputas entre os seus utilizadores e os respectivos operadores
dos serviços de água, de gás e de electricidade. No
caso do estado de Vitória, esta entidade denominase Energy and Water Ombudsman (EWOV). Na
generalidade, os SAS concordaram em aderir ao
processo de mediação, conciliação e resolução de
conflitos do EWOV.
O Ministro da Água de Vitória, através do Departamento de Sustentabilidade e Ambiente (Department of Sustainability and Environment - DSE), é
responsável pelo desenvolvimento da política no
sector da água. A Autoridade de Protecção Ambiental (Environment Protection Authority - EPA) é
um instituto público com autonomia, estabelecido
segundo a Lei de Protecção Ambiental (Environment Protection Act), que compreende a responsabilidade de prevenir a poluição e promover a protecção do ambiente no estado de Vitória.
Outra entidade com importância na regulação do
sector da água no estado de Vitória é o Departamento de Serviços Humanos (Department of Human Services - DHS) que rege, entre outras funções,
a segurança e qualidade do fornecimento de água
para consumo humano, garantindo o respeito
pela legislação vigente, designadamente a Lei da
Saúde (Health Act) de 1958, os Regulamentos da
Saúde (Health Quality of Drinking Water) de 2002,
a Lei da Saúde (Fluoridation) de 1973, a Lei dos Alimentos (Food Act) de 1984 e, mais recentemente, a Lei da Segurança do Abastecimento de Água
(Safe Drinking Water Act) de 2003. Em relação a
esta última norma, as funções incluem o reforço
sobre a monitorização, a divulgação pública do
desempenho dos SAS e a promoção da consciencialização para os assuntos relativos à qualidade da
água para consumo humano. O DHS tem também
funções fundamentais relativamente às descargas
de águas residuais e sua reutilização e à garantia
do financiamento das famílias mais carenciadas,
através da gestão de um fundo próprio constituído
para esse efeito.
64
estaduais e territoriais pretendiam desenvolver o
sector, modernizando-o e tornando-o mais equilibrado e sustentável, designadamente através da
aplicação dos princípios do utilizador e do poluidor pagador, tendo, no entanto, em atenção a
sua essencialidade e a sua importância social. Em
geral, cada estado e território tem uma entidade
reguladora multissectorial, que inclui a regulação
dos SAS. A sua área e o seu âmbito de intervenção
divergem em função do estado ou do território,
podendo abranger só as entidades gestoras metropolitanas ou incluir todas as restantes e a regulação de preços e/ou da qualidade do serviço.
Na regulação económica, os diferentes reguladores utilizam métodos similares, embora não
uniformes, normalmente baseados na regulação
por limite de preços. Por exemplo, o regulador de
Nova Gales do Sul, o Tribunal Regulatório Independente de Preços (Independent Price Authority
Regulatory Tribunal – IPART), utiliza a fórmula IPC
– X, empregando metodologias de benchmarking
para estimativa do factor X para o cálculo das tarifas da Sydney Water (e outros operadores). Os
mesmos princípios, relativos aos incentivos e ao
desempenho, são instituídos noutros estados/territórios, como, por exemplo, na Austrália Ocidental ou no Território do Norte.
Em Vitória, a regulação do sector da água era
responsabilidade do Office of Regulator General
(ORG). Em 2002, o ORG foi substituído pela ESC.
A ESC é uma entidade reguladora multissectorial
responsável pela regulação de serviços públicos
no estado de Vitória: electricidade, gás, portos,
transporte ferroviário e rodoviário, seguros, energias renováveis, água e saneamento de águas residuais. Os contornos da regulação são, porém,
muito distintos, dependendo do sector regulado.
A entidade reguladora foi criada com o propósito
primário de proteger os interesses dos utilizadores do estado de Vitória no âmbito dos preços,
qualidade e fiabilidade dos serviços públicos.
Para alcançar o fim a que se propõe, a entidade reguladora tem de proporcionar um serviço
eficiente, viável económico ou financeiramente,
competitivo e consistente, promovendo a coesão
económica e social no território abrangido.
2.1.2.2
Regulação
Até 1 de Janeiro de 2004, a ESC (ORG) incluía
nas suas atribuições, em relação ao sector da
água, a regulação da qualidade do serviço e a
garantia das obrigações do serviço público, mas
apenas para as entidades metropolitanas. A actividade desenvolvida durante quase 10 anos
assentou na regulação sunshine. A partir dessa
data, as suas atribuições foram alargadas à regulação económica e a todas as entidades gestoras
do estado de Vitória.
Ao longo das últimas duas décadas, o sector da
água na Austrália tem sofrido inúmeras transformações. Desde o início dos anos 90, os governos
Segundo a regulamentação tarifária (Water Industry Regulatory Order - WIRO), a ESC estabelece os preços de todos serviços, designadamente
Austrália
da água distribuída, da recolha e drenagem de
águas residuais, da água reciclada, do armazenamento, da água bruta, da água bruta reciclada, da drenagem de águas pluviais nos serviços
metropolitanos, da água para rega e dos ramais
de ligação, entre outros.
A WIRO também regulamenta as atribuições que
a ESC tem sobre estes serviços, inter alia, a aprovação ou especificação dos preços de cada operador para um período de três anos (início em
Julho de 2005), e o estabelecimento de níveis de
qualidade do serviço prestado pelas entidades
(por ex., contratualização dos níveis de serviço).
Além disso, a ESC monitoriza e apresenta publicamente o desempenho dos operadores, examinando a sua conformidade com o esperado
e definido, a informação regulada e as obrigações de serviço público. Por último, a ESC possui
também a função de arbitragem na resolução
de conflitos entre os vários operadores (por ex.,
operador da “alta” versus os da “baixa”).
A ESC é independente no exercício das suas funções, quer em termos funcionais quer orgânicos,
sendo também dotada de independência financeira, sendo o seu financiamento determinado
em função do seu orçamento previsional e pago
pelos operadores regulados proporcionalmente
às suas receitas. A ESC é também provida de
vastos poderes regulamentares e de aplicação de
sanções, estando toda a procedimentalização,
incluindo a possibilidade de recurso, prevista no
seu estatuto (ESC Act de 2001). Em 2005/2006,
a ESC teve um orçamento de aproximadamente
9 milhões de euros, dos quais 1,8 milhões foram
alocados à regulação do sector da água, e tinha
nos seus quadros 60 funcionários.
A ESC desenvolveu, de acordo com as suas obrigações estatutárias, um memorando de entendimento (Memoranda of Understanding) com os
diversos stakeholders, incluindo outros reguladores, procurando a concertação dos processos
regulatórios e das decisões.
Outro aspecto de destaque relaciona-se com a
obrigatoriedade da elaboração de uma Carta
de Conduta Regulatória e de Consulta Pública
(Charter of Consultation and Regulatory Pratice), que é revista de três em três anos, onde são
definidos os programas de trabalho para cada
indústria regulada e a procedimentalização das
notificações, inquéritos, decisões e determinações e da consulta pública.
O método de regulação económica adoptado
pela ESC para o sector da água foi o da regulação por limite de preços. No processo regulatório de estabelecimento de preços, a definição
do plano de desenvolvimento (Water Plan) por
parte dos operadores assume uma importância fulcral. A ESC avalia as despesas de ope-
ração e de capital necessárias, considerando
o histórico, a comparação entre operadores
(benchmarking), os consumos previstos, as
novas obrigações e legislação a cumprir e os
argumentos dos diferentes stakeholders. Existe uma recuperação integral dos custos e uma
orientação para a definição das tarifas com
base no custo marginal de longo prazo. O valor
do factor X para o primeiro período regulatório
foi de 1% e equivalente para todos os operadores. Por ser o primeiro período regulatório e
pelas mudanças esperadas no sector, o factor
X foi estimado com base na variação da produtividade para os sectores menos produtivos
da economia, admitindo um cenário pouco
agressivo. Ainda que discutidos outros tipos de
incentivos, os mesmos ficaram reduzidos aos
ganhos de eficiência verificados no período
regulatório. A variação da qualidade do serviço não foi considerada no estabelecimento
de preços e foi assumido o compromisso de
integrar os acontecimentos imprevisíveis, caso
ocorressem, no final do período regulatório.
Toda a documentação e sua qualidade, incluindo os planos de desenvolvimento (water
plans), são auditadas por entidades externas
(auditores) credíveis e credenciadas. A ESC desenvolveu um conjunto de linhas orientadoras
(Approving, Conducting and Reporting Audits)
que pretendem assegurar a independência e o
rigor da auditoria, promover incentivos para os
operadores reduzirem a informação assimétrica e inexacta e maximizarem a relação entre o
custo e eficácia das auditorias.
2.1.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.1.3.1
Propriedade e gestão de
serviços
Na Austrália, os SAS são maioritariamente
promovidos por operadores públicos. A titularidade dos activos é sempre pública, ainda
que a mesma possa pertencer aos governos
estaduais ou territoriais ou à administração
local. Em relação à gestão dos SAS, existem
casos pontuais onde é possível observar a presença do sector privado na provisão destes
serviços, como sucede, por exemplo, na ACTEW no Território da Capital da Austrália. Até
recentemente, na Austrália Meridional, a SA
Water (o único operador) tinha um contrato
de prestação de serviços (de curta duração) de
todas as actividades desenvolvidas com uma
entidade privada (United Water). Existem também várias PPP relativas a ETAR e a ETA nos
65
diferentes estados e territórios da Austrália. É
de referir, aliás, que na Austrália não existem
condicionamentos legais à privatização e que
o sector privado é, normalmente, muito activo
na prestação de serviços (outsourcing).
2.1.3.2
Players do sector
As grandes empresas do sector da água australiano têm sempre propriedade pública do
governo estatal ou territorial. Já os pequenos
operadores são, usualmente, propriedade dos
municípios.
Em Vitória, em 1994, a Melbourne Water,
principal operador deste estado, foi reestruturada, tendo sido dividida em quatro empresas (com propriedade e gestão pública),
uma com a responsabilidade do serviço de
água em “alta” e das principais ETAR e as
restantes três com atribuições do SAS em
“baixa”, designadamente, a City West Water, a South East Water e a Yarra Valley Water. Actualmente, a Melbourne Water, para
além destas três entidades metropolitanas,
abastece em “alta” ainda as entidades gestoras Western Water, Gippsland Water e
Southern Rural Water.
A Melbourne Water é uma sociedade comercial que opera segundo o Melbourne Water
Corporation Act e o Melbourne and Metropolitan Board of Works Act, cabendo, deste
modo, ao Ministro do Ambiente e da Água a
responsabilidade pelos serviços prestados. As
três entidades metropolitanas referidas são
propriedade do estado de Vitória, obedecendo ao Corporation Act. As suas atribuições
são estabelecidas na Lei da Indústria da Água
(Water Industry Act) de 1994.
Além dos operadores metropolitanos, existem
também operadores com natureza regional e
rural. Em relação aos primeiros, registam-se
13 operadores que prestam os SAS no estado
de Vitória, englobando cerca de 400 cidades.
As suas responsabilidades são atribuídas pela
Lei da Água (Water Act) de 1989. Ao contrário do operador metropolitano, que foi sujeito a unblundling, os operadores regionais
encontram-se, geralmente, verticalmente integrados.
Os operadores regionais operam dentro da
sua área de serviço, claramente delineada de
acordo com a sua geografia. São caracterizados por uma menor densidade de utilizadores
e por alguma heterogeneidade na sua dimensão. Por exemplo, em 2006, a Berwon Water
prestava o serviço de água a 125 044 utiliza66
dores, enquanto a Westenport Water fornecia
água somente a 13 098 utilizadores.
O estado de Vitória é também dividido em regiões que são servidas por cinco entidades gestoras de natureza rural (Goulburn Murray Water,
Southern Rural Water, Sunraysia Rural Water
Authority, Wimmera Mallee Water e First Mildura Irrigation Trust), operando segundo o estatuto de autoridade através da Lei da Água de
1989. Estes operadores são responsáveis pela
gestão e operação dos perímetros de rega, incluindo barragens, albufeiras e canais. Abastecem pontualmente os operadores regionais em
“alta” e as propriedades rurais existentes na sua
área de actuação.
Como operador do sector privado destaca-se a
ACT Energy and Water no Território da Capital
da Austrália, criada em 1988, pela fusão entre
a ACT Electricity Authority com a ACT Water,
transformada numa sociedade comercial em
1995. Em 2000, a ActewAGL foi criada como
uma joint venture entre a ACTEW e a AGL
(Australian Gas Light Company). A ActewAGL
é proprietária e opera a ACTEW, os activos de
gás e da electricidade da AGL e os activos do
abastecimento de água e do saneamento de
águas residuais da ACTEW.
Em Nova Gales do Sul localiza-se o maior operador australiano, a Sydney Water, que serve
mais de quatro milhões de habitantes. Presta os
vários SAS e também drena as águas pluviais,
abrangendo as áreas de Sidney, Illawarra e as
Blue Mountains. A Sydney Water compra água
“bruta” à Sydney Catchment Authority. A Hunter Water é outro operador de relevo em Nova
Gales do Sul.
No Território do Norte, a Power and Water Corporation constitui a empresa mais importante.
Este operador (multiutility) promove os serviços
de electricidade, água e águas residuais a mais de
100 mil habitantes nas áreas urbanas e rurais.
No estado da Austrália Meridional, a SA Water,
servindo mais de 1,4 milhões de habitantes, é o
principal operador dos SAS.
Na Austrália Ocidental existem 37 operadores,
quase todos de pequena dimensão. O operador
de Perth (Water Corporation) que presta os SAS
a 1,4 milhões de habitantes, é o maior operador.
Em Queensland, a maioria dos 170 operadores (autoridades locais) integra verticalmente os
SAS. Existem dois operadores públicos que fornecem os serviços de água em “alta” à escala
supramunicipal.
Austrália
Por último, na Tasmânia existem três empresas
de água em “alta”, que disponibilizam água
aos operadores locais, os quais posteriormente
a distribuem aos utilizadores.
prestam outros serviços, como a energia e o
gás. As águas pluviais estão também, quase
sempre, junto do abastecimento de água e
do saneamento de águas residuais.
2.1.3.3
Integração do sector e serviços
oferecidos
2.1.3.4
Números do sector
Na Austrália, a integração dos SAS diverge,
acentuadamente, entre os estados e territórios. Existem operadores que gerem ambos
os serviços verticalmente integrados, desde
a captação de água à distribuição e desde a
recolha até ao tratamento de águas residuais, mas também há operadores que abastecem exclusivamente outros em “alta”
(por ex., a Sydney Catchment Authority, em
Na Austrália são produzidos anualmente cerca
de 19 mil milhões de m3 de água, sendo a agricultura o maior utilizador, com 65% do total. O
uso de água para consumo humano representa,
aproximadamente, 11,2% do total produzido.
Dentro do consumo total de água, a sua principal fonte é a água superficial com cerca de 79%.
Na Figura 10, observa-se o consumo dos diferentes utilizadores de água (NWC, 2005).
Figura 10
Uso de água na Austrália
Nova Gales do Sul ou a Hobart Water, na
Tasmânia) ou que são responsáveis apenas
pelo tratamento de águas residuais (por
ex., a Melbourne Water no saneamento
das águas residuais). Em alguns estados e
territórios existe um único operador (Austrália Meridional e Território da Capital da
Austrália), enquanto noutros existem vários
(por ex., Vitória e Nova Gales do Sul). Por
exemplo, em Nova Gales do Sul, para além
das empresas metropolitanas (que incluem
a Sydney Water e a Hunter Water), existem
107 operadores locais que servem 1,7 milhões de habitantes.
De qualquer forma, o nível de integração
é elevado, isto é, as 30 maiores empresas
servem mais de 70% da população (~15
milhões). Outro traço relevante consiste no
facto de existirem várias multiutilities, ou
seja, operadores que, para além dos SAS,
Na Austrália, as perdas de água dos serviços de
água apresentaram, em 2005, um valor aproximado de 12% do valor total produzido. Na
Figura 11 representa-se a evolução das perdas
de água do sector desde 1997 até 2005.
Os operadores australianos vendem anualmente
cerca de 2,1 mil milhões de m3 de água. Para a
população australiana, em média, o consumo
equivale a 104 m3 de água por habitante e por
ano, ou seja, 280 litros por habitante e por dia.
O nível de atendimento dos SAS (incluindo
tratamento) nas zonas urbanas é próximo
dos 100%. Contudo, o mesmo não ocorre
nas áreas rurais, onde existe uma percentagem de população dispersa muito significativa que recorre a soluções individuais.
Em 2005, os SAS na Austrália empregavam directamente cerca de 12 mil funcionários.
67
Figura 11
Evolução anual do
indicador perdas de água
na Austrália
Na Austrália, o serviço de água possui cerca
de 143 mil km de rede, enquanto o serviço
de águas residuais compreende, aproximadamente, 91 mil km de colectores. As redes de
drenagem são sempre do tipo separativo.
O volume de águas residuais tratado corresponde a 83% do volume de água consumido.
Da água consumida na Austrália, cerca de 16%
é reutilizada. A maior percentagem de reutilização ocorre no Território da Capital da Austrália,
com 28% do volume total.
2.1.4
REGRAS DO JOGO
2.1.4.1
Na Austrália, os preços praticados pelos principais
operadores dos SAS são regulados por entidades
reguladoras independentes. Contrariamente, em
alguns estados (por ex., Nova Gales do Sul) os pequenos operadores estabelecem os seus próprios
preços na ausência de regulação. Existem também
excepções na Austrália Meridional e em Queensland onde, embora exista regulação tarifária, a
mesma é desenvolvida ex-post e não ex-ante.
O sistema tarifário usualmente implementado pelos operadores australianos compreende,
para os utilizadores domésticos, duas parcelas
fixas, uma relativa ao abastecimento de água e
outra ao saneamento de águas residuais, e duas
parcelas variáveis, uma associada ao consumo
de água, dividida em escalões e crescendo com
estes, e outra relativa ao tratamento de águas
residuais. Ambos os serviços são facturados com
68
base em valores medidos. Para os operadores
metropolitanos existe também uma parcela fixa
correspondente à drenagem de águas pluviais.
No Quadro 4 apresentam-se os sistemas tarifários para os utilizadores domésticos dos cinco
maiores operadores no estado de Vitória, bem
como a sua factura média.
Em relação aos utilizadores não domésticos, não
se verificam grandes diferenças nos valores do
tarifário e não ocorre subsidiação cruzada entre
grupos de utilizadores. Porém, no saneamento
de águas residuais há apenas, em geral, um único escalão. No caso do tratamento dos efluentes
dos utilizadores industriais, o mesmo é cobrado
em função da sua carga orgânica.
No sistema tarifário dos utilizadores domésticos
e dos não domésticos existe um valor definido
para o serviço de incêndio, o qual varia entre um
valor fixo cobrado anualmente e um valor dependente do calibre do contador.
A ESC estabelece ainda outras parcelas do sistema tarifário, quando aplicável, como, inter alia, a
referente à água reciclada, ao armazenamento,
à água não tratada, à água tratada em “alta”,
à água para rega e à execução dos ramais de
ligação.
Em média, o preço da água nas cidades australianas é de 0,59 €/m3, representando um valor
consideravelmente reduzido face à conjuntura
dos países desenvolvidos a nível mundial. De
facto, alguns utilizadores domésticos pagam
muito menos do que os 0,59 €/m3 referidos, dependendo da área em questão. Em 2005/2006,
a factura média dos utilizadores domésticos australianos relativa ao serviço de água foi de 188,5
euros e, combinada com o serviço de águas residuais, perfez um total de 340,9 euros.
Austrália
Operador
Cidade
Tarifa de
ligação
de água
(€/ano)
City West
Melbourne
57,93
South East
Yarra Valley
Melbourne
Melbourne
26,3
34,8
Barwon
Geelong
77,2
Coliban
Bendigo
66,8
Venda de água
(€/m3)
(trimestral)
Tarifa de
ligação de
saneamento
(€/ano)
Tratamento
de águas
residuais
(€/m3)
Factura
média
anual
(2004-05)
Factura
média
anual
(2005-06)
61,61
0,61
274,20
286,20
88,18
0,57
277,80
288,60
84,98
0,61
310,20
323,40
0,50
96,73
0,6
325,20
348,60
0-50 m3
0,37
168,32
N/A
301,80
314,40
50-100 m3
0,44
>100 m3
0,73
0-40 m3
0,47
40-80 m3
0,55
>80 m3
0,82
0-40 m3
0,47
40-80 m3
0,55
>80 m3
0,86
0-40 m3
0,47
40-80 m3
0,55
>80 m3
0,86
Em 2005, o serviço de água representou um custo de 193,3 euros para os utilizadores domésticos de Sidney e de 203,2 euros para o serviço
de águas residuais, totalizando 396,5 euros. O
preço médio combinado em Melbourne foi de
314,5 euros, enquanto em Perth o pagamento
pelos mesmos serviços foi de 422,9 euros.
2.1.4.2
Qualidade do serviço
Na Austrália, como referido, existe uma associação dos operadores (WSAA) que abrange cerca
de 75% da população australiana. Dentro das
suas atribuições, a implementação do projecto
anual de benchmarking, onde se incluem também dois operadores da Nova Zelândia, como
forma de promover o desenvolvimento do sector, revela-se uma ferramenta importante. Esta
actividade consiste no desenvolvimento de um
conjunto de 55 indicadores de desempenho
repartidos entre diversos domínios, nomeadamente em recursos hídricos, utilizadores, activos, qualidade do serviço, preços e finanças e
saúde. Actualmente, esta associação encontrase a desenvolver um projecto voluntário, o 2008
IWA-WSAA Asset Management Process Benchmarking Project, com o objectivo de melhorar
ainda mais a qualidade do serviço.
Quadro 4
Sistema tarifário dos
utilizadores domésticos de
cinco operadores de Vitória
Além disso, cada entidade reguladora estatal/territorial, como a ESC ou a Autoridade de Regulação Económica (Economic Regulation Authority
– ERA), compara e publicita o desempenho dos
operadores (regulação sunshine) e especifica os
69
Indicadores de desempenho para os SAS
Capacidade financeira
Fiabilidade e eficiência da rede
Capitação (m por utilizador)
Abastecimento de água
Factura média por utilizador
Interrupções do serviço de água (por 100 km de conduta)
Utilizadores domésticos com planos de pagamento (por 100 utilizadores)
Frequência média de interrupção do serviço (n.º por utilizador)
Utilizadores não domésticos com planos de pagamento (por 100 utilizadores)
Frequência de interrupções planeadas em horas de ponta
(n.º por utilizador)
Cessação do serviço doméstico por não pagamento (por 100 utilizadores)
Duração média das interrupções planeadas (minutos)
Serviço desligado restaurado dentro de três dias (%, apenas domésticos)
Duração média das interrupções não planeadas (minutos)
Serviço desligado acima de 14 dias (%, apenas domésticos)
Duração média dos utilizadores sem serviço (minutos)
Acções legais contra os utilizadores domésticos (por 100 utilizadores)
Roturas e fugas (por 100 km de condutas)
Acções legais contra os utilizadores não domésticos (por 100 utilizadores)
Tempos médios de resposta a roturas e fugas – prioridade um
Valor médio de dívida - cessações (€)
Tempos médios de resposta a roturas e fugas – prioridade dois
Valor médio da dívida - acções legais (€)
Tempo médio de rectificação a roturas e fugas – prioridade um
(minutos)
Valor médio das ajudas às famílias carenciadas (por 100 utilizadores)
Tempo médio de rectificação a roturas e fugas – prioridade dois
(minutos)
3
Valor médio das ajudas às famílias carenciadas (€)
Interrupções planeadas não restauradas dentro de 5 horas (%)
Capacidade de resposta
Tempo médio de espera pelo operador (segundos)
Interrupções não planeadas não restauradas dentro de 5 horas (%)
Chamadas telefónicas respondidas dentro de 30 segundos
Perdas de água
Reclamações recebidas por operador (por 100 utilizadores)
Serviço de águas residuais
Reclamações recebidas por operador por categoria
Obstruções das redes de drenagem (por 100 km de colector)
Informação escrita respondida em 5 dias úteis
Utilizadores que experimentam uma única obstrução
Qualidade da água para consumo humano
Descargas oriundas da rede de drenagem doméstica (por 100 km)
Qualidade microbiológica da água (%)
Resolução das descargas em 5 horas (%)
Turvação (%)
Descargas por utilizador (por 1.000 utilizadores)
Desinfecção por produto
Volume de água residual descarregada sem tratamento (%)
Reclamações sobre a qualidade da água (por 100 utilizadores)
Reclamações sobre a qualidade da água por natureza (por 100 utilizadores)
Qualidade da água do sistema em “alta” – Melbourne Water (%)
Desempenho ambiental
Cumprimento da legislação de tratamento de águas residuais (%)
Efluentes reutilizados (%)
Biossólidos reutilizados (%)
Emissões de gás para o efeito de estufa
Quadro 5
Indicadores de desempenho
aplicados pela ESC
níveis e as condições de desempenho em que
o operador presta os serviços. Estes requisitos
são incluídos voluntariamente no Water Plan
ou estabelecidos como obrigações de serviço
público.
Para a monitorização e incentivo à qualidade do
serviço, conforme demonstrado anteriormente,
os utilizadores são compensados pelos operadores na circunstância de uma degradação da
70
qualidade do serviço prestada, sobretudo relativo aos Níveis de Qualidade do Serviço, que se
apresentam na subsecção seguinte.
Para atingir os objectivos (e resultados) associados à qualidade do serviço, a entidade
reguladora recorre ao cálculo de um conjunto de indicadores de desempenho que posteriormente publica e compara num relatório anual de avaliação (regulação sunshine).
Austrália
No Quadro 5 apresentam-se os indicadores
adoptados pela ESC. Na Figura 12 evidenciase o papel positivo da regulação sunshine,
apresentando a evolução do indicador interrupção do abastecimento de água ao longo
do tempo. Na Figura 13 adoptando ainda o
2.1.4.3
Obrigações de serviço
público
Com o objectivo de melhor defenderem os
interesses dos utilizadores, as entidades reFigura 12
Indicador interrupção do
serviço de água para os
operadores metropolitanos
Figura 13
Indicador interrupção do
serviço de água para os
operadores regulados em
Vitória
mesmo indicador, compara-se o desempenho
de todos os operadores do estado de Vitória
para 2005/2006 (ESC, 2008).
É de referir que, mesmo no caso dos operadores dos SAS locais, na situação de não
estarem sob a alçada do regulador, os governos estaduais promovem a instituição de
benchmarking de forma compulsória, como
ocorre em Nova Gales do Sul. Acrescente-se ainda que foi neste estado que, em
1992/1993, foi, pela primeira vez, desenvolvido no sector da água um exercício de
benchmarking que constitui a primeira experiência mundial do género no sector.
guladoras elaboraram o Código do Utilizador
(Customer Service Code - CSC), onde definem
os níveis e condições de serviço para os SAS.
No Quadro 6, apresenta-se o conjunto de
obrigações de serviço público, desenvolvido
pela ESC, que cada operador se compromete
a respeitar.
Uma das principais medidas tomadas pela
ESC correspondeu à implementação de um
Conselho Consultivo dos Utilizadores (Customer Consultative Committee), que a aconselha sobre os diferentes assuntos e necessidades dos utilizadores. Uma das suas iniciativas
foi a instituição de um fórum onde os utiliza71
Princípio
Conexão e fornecimento
Sistema tarifário
Reclamações e disputas
Obrigação do operador
Operador obrigado à sua disponibilização num prazo máximo de 10 dias.
Publicitação de tarifas e taxas aprovadas pelo regulador bem como as suas alterações.
Aceitar a mediação, arbitragem e conciliação de conflitos. Procedimento definido e aprovado para
as reclamações.
Facturação
Leitura trimestral ou outra, se acordado. A factura tem de conter a totalidade dos serviços cobrados
e o respectivo tarifário. Caso a facturação seja efectuada em prejuízo ou benefício do operador,
existem condições que têm de ser respeitadas. Em caso de subfacturação, a cobrança tem de
ser feita no espaço de 12 meses e na situação de sobrefacturação o operador tem de notificar o
utilizador dentro de 10 dias úteis e acordar a forma de ressarcimento.
Pagamento
Várias formas de pagamento (por ex., agência, correio e débito directo), incluindo planos de pagamento flexíveis, tendo em conta a capacidade financeira do utilizador.
Cobrança
Acções de não pagamento
Fiabilidade dos serviços
Reconexão
Obrigação de notificar o utilizador em caso de incumprimento com o respectivo pagamento do
serviço, pelo menos 7 dias antes de tomar qualquer providência.
O operador adoptará as medidas legais quanto à restrição do fornecimento dos seus serviços em
caso de não cumprimento do devido pagamento. Existem, no entanto, condicionalismos que não
podem deixar de ser respeitados.
Adicionalmente à obrigatoriedade de ter de agir de acordo com os requisitos de saúde e ambientais
regulamentados, o operador terá de providenciar o serviço em concordância com os padrões de
serviço aprovados. Terá de demonstrar periodicamente que cumpre o acordado, compensando o
utilizador quando tal não ocorre (níveis de serviço).
O operador desenvolverá e implementará planos de gestão dos seus activos, visando a sua fiabilidade. Cabe ao operador elaborar procedimentos que lidem adequadamente com os imprevistos
relativos a roturas, descargas ilegais ou obstruções nos seus sistemas, informando os utilizadores
em caso de interrupção planeada.
O operador tem de reconectar de imediato um ex-utilizador em caso de solicitação.
Trabalhos e manutenção
Constará nas obrigações do operador um programa que procurará a manutenção do seu sistema
de acordo com o padrão de serviço estabelecido.
Informação
O operador é obrigado a facultar o acesso gratuito à informação, a saber, inter alia, relativa a sobrefacturação, opções de pagamento e ao EWOV. Além disso, o operador é obrigado a informar, em
caso de solicitação, os seus utilizadores sobre os actos regulatórios. Tem ainda de permitir o acesso
através de um serviço de interpretação para utilizadores com dificuldades orais e/ou auditivas.
Carta de direitos do utilizador
O operador tem de desenvolver e publicitar através do seu sítio da Web uma carta de direitos do
utilizador com o intuito de o informar sobre os serviços executados e respectivos direitos e responsabilidades do operador e dos utilizadores.
Quadro 6
Princípios de serviço público
e obrigações do operador
dores se podem pronunciar. Existem também
associações não governamentais de defesa
do utilizador, que são, normalmente, ouvidas, como o Consumer Utilities Advocacy
Centre.
Outro aspecto de relevo da regulação dos serviços públicos essenciais em Vitória é o Utility
Relief Grant Scheme, administrado pelo DHS,
que providencia assistência financeira aos utilizadores com problemas financeiros tempo-
72
rários. O financiamento incide sobre as facturas de electricidade, gás e água, cobrindo o
custo de um período que pode abranger até
seis meses consecutivos.
Na regulação da água, a ESC aprova também
um conjunto de níveis de serviço propostos
pelos operadores, os quais se comprometem a respeitá-los durante o período regulatório, e que, no caso de incumprimento,
terão de indemnizar os utilizadores (Gua-
Austrália
ranteed Standard Levels – Níveis de Qualidade do Serviço). Ao contrário da regulação
de outros sectores (por ex., electricidade e
gás), que inclusive na fórmula de limite de
preços possuem um índice integrando a va-
ais adversidades. A preocupação da regulação
é focalizada nos utilizadores sem descurar a
sustentabilidade dos operadores. Os diferentes reguladores têm desenvolvido, com sucesso, a supervisão e o controlo da qualidade do
Quadro 7
Níveis de qualidade de
serviço para os utilizadores
domésticos
Montante pago pelo incumprimento*
Nível de serviço
City West
South East
Yarra Valley
Barwon
Central
Highlands
Interrupções não planeadas e não rectificadas no tempo
especificado
15
15
15
-
15
Mais do que cinco interrupções não planeadas em 12
meses
15
15
15
30
15
Falha de notificação de uma interrupção planeada
-
-
15
-
-
Interrupção planeada durante as horas de ponta (5h-9h
e 17h-23h)
-
-
15
-
-
Duração da interrupção maior do que a duração prevista
-
-
15
-
-
Interrupção planeada maior que cinco horas
-
-
15
-
-
Reparação de fugas das condutas em prazo superior a
cinco dias
-
-
-
-
15
Mais do que três interrupções em 12 meses
15
15
15
30
15
Interrupções não rectificadas no prazo estabelecido
15
15
15
-
15
Inundações não resolvidas após um período de tempo da
notificação
300
300
300
-
-
Inundações não resolvidas em habitações depois
de uma hora
300
300
300
-
-
Água
Águas residuais
* (€) e valores aproximados
riação da qualidade e dos níveis de serviço,
a ESC, pelo menos para o primeiro período
regulatório, concedeu alguma liberdade na
definição dos Níveis de Qualidade do Serviço, admitindo também que os mesmos seriam impostos apenas para os utilizadores
domésticos e para os maiores operadores.
O Quadro 7 apresenta os Níveis de Qualidade do Serviço aprovados para o primeiro
período regulatório.
2.1.5
DESEMPENHO
Os estados e territórios na Austrália apresentam um modelo regulatório bem concebido,
moderno e muito robusto, perante as eventu-
serviço, como atestam as melhorias verificadas, ano após ano.
Os reguladores têm garantido as diferentes
obrigações de serviço público, contratualizando-as entre os vários stakeholders, e mantido
as remunerações dos operadores através da
regulação económica nos limites adequados,
isto é, garantindo a viabilidade económica e financeira, sem a realização de lucros acima do
razoável. Por último, é de referir que nas vertentes económica, social e ambiental a regulação tem sido desenvolvida numa perspectiva de
longo prazo e de sustentabilidade. Em suma, a
regulação dos SAS em toda a Austrália e, em
particular no estado de Vitória, aqui analisado
em maior detalhe, constitui, desta forma, um
exemplo a reter.
73
Bélgica
2.2
BÉLGICA
2.2.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Bélgica, oficialmente o Reino da Bélgica, é
uma monarquia constitucional e uma democracia parlamentar, onde o rei é o representante
do Estado e o primeiro-ministro é o chefe de
governo, num sistema plural e multipartidário.
O poder executivo é desempenhado pelo governo. O poder legislativo federal encontra-se
repartido entre o governo e as duas câmaras
parlamentares, designadamente, o Senado e a
Câmara dos Representantes.
O mercado da água na Bélgica é, não obstante o
referido, pouco regulamentado. Apesar das mudanças ocorridas nos últimos anos e de existirem
regras definidas quanto à gestão de recursos hídricos e à qualidade da água e ao ambiente, em
geral, os SAS historicamente têm funcionado de
forma desregulada. A inversão desta circunstância é proporcionada muito por pressões oriundas
da UE, mas também pelos utilizadores cada vez
mais conscienciosos e exigentes. Além disso, a
indústria da água pauta-se por uma enorme escassez de sustentabilidade económica e financeira, causada pelo forte financiamento por parte
do Estado.
A Bélgica, com uma população de cerca de 10,5
milhões de habitantes e uma área aproximada de
30 500 km2, encontra-se subdivida em duas regiões (Flandres e Valónia), cada uma com cinco
províncias, e uma terceira região, a região de Bruxelas-Capital, contendo a capital Bruxelas. Além
disso, o país encontra-se organizado, a nível local,
em 589 municípios, dos quais 308 pertencem à
região da Flandres e 262 à região da Valónia. Na
região de Bruxelas existem 19 municípios.
A tendência de maior interferência dos governos na gestão da água é evidenciada com a
criação e entrada em funcionamento do Comité de Controlo da Água (Comité de Contrôle de l’Eau - CCE) na Valónia e com a instituição de uma entidade reguladora na Flandres,
ainda que aqui a mesma não tenha iniciado
funções até à data (2007). Por exemplo, na
Valónia, entre outras medidas que foram tomadas, o CCE pretende conferir uma maior
equidade e sustentabilidade aos SAS, através
da uniformização dos sistemas tarifários.
A Bélgica constitui um dos países europeus com
menor disponibilidade de recursos hídricos. Talvez por isso este país tenha desenvolvido, ao
longo do tempo, diversas reformas no sector
da água. A regionalização, ocorrida em 1980,
constituiu um marco muito relevante, alterando bastante a homogeneidade institucional até
então existente. Os SAS, cujas atribuições pertenciam ao governo nacional, foram transferidos para os governos regionais. As regiões são
caracterizadas por uma grande heterogeneidade a nível estrutural e geográfico, com consequências na gestão do sector da água, como
evidencia a própria disponibilidade dos recursos hídricos. Tanto a região da Flandres (25%)
como a de Bruxelas-Capital (100%) são dependentes do fornecimento de água para consumo
humano a partir da região da Valónia.
O serviço de água na Bélgica conheceu a sua
primeira etapa de desenvolvimento em meados
do século XIX. Neste âmbito, os primeiros investimentos derivaram do sector privado, mas rapidamente os municípios se apoderaram da iniciativa e do monopólio, que caracteriza o sector da
água. No entanto, o Estado belga, observando
a lenta evolução do sector, procurou incentivar
o seu progresso, financiando a construção das
infra-estruturas. Por um lado, o Estado reconhecia o direito de os municípios se associarem,
desenvolvendo os SAS integrados e subsidiarem
os investimentos destes sistemas intermunicipais
(intercommunales), segundo a legislação em vigor, Lei de 18 de Agosto de 1907, sobre associação de municípios, posteriormente alterada
pela Lei de 1 de Março de 1922. Por outro lado,
o Estado criou a Sociedade Nacional de Distri75
buição de Água (Société Nationale de Distribuition d’Eau – SNDE) em 1913, com a missão de
assegurar a construção e gestão das instalações,
onde os municípios não tivessem capacidade
para tal. Esta conjuntura manteve-se até 1990,
momento em que ocorreu a regionalização do
sector da água.
numa situação bastante particular, uma vez que
abrange praticamente só área urbana, totalmente
dependente do abastecimento de água oriundo da
Valónia e relativamente dependente do serviço de
tratamento de águas residuais da Flandres, dado
que os efluentes produzidos em Bruxelas são para
aí enviados.
Até 1950, as águas residuais eram descarregadas
directamente nos rios. Esta prática, associada ao
crescimento e desenvolvimento populacional,
originou um problema grave de poluição ambiental, que o governo tentou solucionar com
a implementação da primeira lei relativa à protecção ambiental, designadamente, a Lei de 11
de Março de 1950. Este documento normativo
foi substituído pela Lei de 26 de Março de 1971,
a qual incidia mais especificamente sobre a protecção das águas superficiais contra a poluição.
Mais tarde, o governo da região de Bruxelas, no
sentido de promover uma maior e melhor eficiência e interligação entre as diferentes entidades
gestoras e administrações responsáveis pelo ciclo da água, reformulou todo o sector, através
da Portaria de 17 de Outubro de 2006. A reforma fundiu as duas administrações que detinham responsabilidades sobre o sector da água,
nomeadamente o Instituto Belga para a Gestão
Ambiental (Institut Bruxellois pour la Gestion de
l’Environnement - IBGE) e a Administração de
Equipamento e Descentralização (Administration
de l’Equipement et des Déplacements - AED).
Além disso, criou uma entidade supramunicipal
para a recolha e drenagem de águas residuais,
a Sociedade Belga de Gestão de Água (Société
Bruxelloise de Gestion de l’Eau – SBGE), em detrimento da intercommunale existente, a IBrA (Intercommunale Bruxelloise pour l’Assainissement),
que se revelou ineficaz.
A atribuição dos SAS às regiões passou a ser
reconhecida em 1980 e em 1988 através das
normas relativas à qualidade da água. Desde então, a evolução da gestão do sector da água tem
divergido amplamente entre as três regiões. A
primeira alteração visível foi a extinção da SNDE,
em 1983, e a criação da Vlaamse Maatschappij
voor Watervoorziening (VMW) na Flandres e da
Société Wallonne de Distribution d’Eau (SWDE)
na região da Valónia.
A região da Flandres, em particular, enfrentou
diversos obstáculos com estas alterações, nomeadamente devido à grande dependência que
tinha, em 1982, da Valónia, dado que 60% da
sua água tinha origem nesta região. No sentido
de contrariar esta situação, o governo da Flandres desenvolveu, em 1984, uma política de
maior independência no domínio da provisão de
água, designadamente publicando a Lei Regional da Flandres, de 24 de Janeiro de 1984, cujo
objecto era a gestão da água subterrânea.
Na Valónia, a gestão da água evoluiu de modo bastante diferente. Em 1977, o serviço de tratamento
de águas residuais foi colocado sob a responsabilidade dos intercommunales, uma posição confirmada através da Lei Regional da Valónia, de 7 de
Outubro de 1985, relativa à protecção das águas
superficiais da poluição. A organização do sector
foi reformulada em 1999, através da Lei Regional
da Valónia, de 15 de Abril de 1999, relativamente
à gestão do ciclo da água e que constituiu a Empresa Pública de Gestão de Água (Société Publique
de Géstion de l’Eau – SPGE). O governo procurou
proteger os recursos hídricos e instaurou, através da
Lei Regional da Valónia, de 30 de Março de 1990,
uma taxa sobre as descargas de águas residuais domésticas e industriais.
A política da água na região de Bruxelas foi desenvolvida mais tarde, tendo como base de comparação as suas congéneres. A região encontra-se
76
Até ao início dos anos 80 do século XX, as normas relativas à qualidade abrangiam um âmbito
nacional, que passou a regional com a regionalização. O decreto de 1984 incorpora a Directiva
da Água de 1980 sobre o consumo de água para
fins públicos. Apenas em 1988, foi desenvolvida
legislação específica contemplando os parâmetros mínimos de qualidade de água. Além disso,
com as novas imposições da UE, as regiões implementaram uma nova legislação, entre os anos de
2001 e 2002, no âmbito da qualidade da água
fornecida aos utilizadores.
2.2.2
ENQUADRAMENTO
2.2.2.1
Responsabilidades
As regiões detêm poderes de decisão relativamente às formas organizacionais dos SAS e à
sua eventual privatização, em consonância com
o poder dos municípios em decidirem sobre a possibilidade de contratar um operador privado para o
seu fornecimento. As regiões asseguram a supervisão do sector, enquanto os operadores monitorizam, eles próprios, as suas actividades através de
auto-regulação, nomeadamente no que se refere à
qualidade da água fornecida.
Bélgica
Desde 1980, a gestão da água e as políticas ambientais têm sofrido progressos importantes. Uma
das primeiras medidas governamentais envolveu
a já referida regionalização do sector da água. A
consequência inerente desta política prendeu-se
com a grande heterogeneidade com que as regiões têm evoluído, sobretudo, devido à correspondente legislação regional e à desagregação da
empresa nacional de água.
As três administrações regionais (Flandres, Valónia e Bruxelas) actuam como entidades responsáveis sobre o sector da água, ainda que alguns
municípios detenham iguais responsabilidades.
Embora a Bélgica possua uma estrutura fragmentada e se caracterize por um desenvolvimento heterogéneo entre as diferentes regiões,
nais do sector da água: a AQUABRO (Bruxelas),
a AQUAWAL (Valónia) e a SVW (Flandres), totalizando 48 operadores associados.
Na região da Flandres, as entidades encontramse associadas a oito organizações do sector,
designadamente, Belgaqua, SVW, TNAV, Aquavisie, ISWa, Aqualink, VLW e VIWC/CIW, para
além da existência de duas agências governamentais, a Administratie Milieu, Natuurbeheer
en Landinrichting (AMINAL), com suaves poderes regulatórios e de supervisão sobre o sector,
e a Vlaamse Milieumaatschappij (VMM), uma
empresa pública que tem a função de controlar
a qualidade da água e a capacidade decisora
sobre a localização das ETAR na região. Na Figura 14 apresentam-se os principais actores
Figura 14
Enquadramento institucional do sector da água na
Flandres
é possível identificar a gestão pública como dominante nas três regiões.
do sector da água (adaptado de Euromarket,
2004).
Pese embora o facto de não existir na Bélgica uma
entidade reguladora dedicada para o sector da
água, a sua associação profissional, BELGAQUA,
desempenha uma função importante na defesa da
água como bem comum e do interesse colectivo
dos seus membros a nível nacional e supranacional.
Para além disso, a associação estimula o desenvolvimento de estudos científicos de natureza técnica
e económica, aumentando, deste modo, a informação e as recomendações disponíveis para os
operadores e os utilizadores sobre a água de abastecimento e a sua qualidade.
Na região de Bruxelas, e antes da sua autonomia
do Estado central, o sector da água encontrava-se
sob administração de um só organismo, o IBGE.
O IBGE possui valências ao nível do licenciamento
e monitorização da qualidade da água na região.
Com a recente legislação, o IBGE passou também
a incluir as atribuições da extinta AED, sobre as
águas residuais. A Figura 15 ilustra os protagonistas do sector da água em Bruxelas (adaptado
de Euromarket, 2004).
A BELGAQUA reúne as três associações regio-
Na Valónia, grande parte das competências sobre
a água reúne-se num só departamento, a Direcção-Geral de Recursos Naturais e do Ambiente
77
Figura 15
Enquadramento institucional do sector da água em
Bruxelas
(Direction Général dês Ressources Naturelles et de
l’Environnement - DGRNE), pertencendo ao Ministério da região da Valónia. O DGRNE detém a função de recolher informação sobre a qualidade da
água de origem superficial e subterrânea, licenciar
as captações, autorizar a descarga de águas residuais e aumentar as suas taxas e, sobretudo, controlar
a qualidade de água distribuída.
Desde 1999, a SPGE é uma sociedade anónima de
direito público. As suas atribuições prendem-se com
o controlo da coordenação e o financiamento do
sector da água na região da Valónia. Apesar de ser
uma entidade pública, a SPGE recorre bastante ao
mercado (privado) para a prestação de serviços.
Figura 16
Valónia
78
O CCE possui as funções de estabelecer e assegurar o cumprimento, por parte dos operadores, do
ciclo antropocentrista da água, do sistema tarifário, de acordo com o interesse geral, e da política
da água na região da Valónia. Além disso, toda
a alteração de preços da água tem a obrigatoriedade de ser sujeita à opinião do CCE antes de
qualquer formalidade. Deste modo, o Comité teve
um papel preponderante na evolução dos sistemas tarifários, aplicados a partir de 1 de Janeiro de
2005, contribuindo para a instalação da política
do “Truth-Cost” para o sector da água, harmonizando as tarifas. Na Figura 16 apresentam-se os
principais actores do sector da água da região da
Valónia (adaptado de Euromarket, 2004).
Bélgica
2.2.2.2
Regulação
Na Bélgica, embora não exista uma entidade reguladora sectorial para os SAS, existem, em cada
região, entidades com importantes funções regulatórias. Na Valónia poder-se-á mesmo dizer
que o sector da água é explicitamente regulado, ainda que só recentemente, e através de um
organismo integrado na administração pública
tradicional, o CCE. Na Flandres está também
prevista na lei a instituição de uma entidade reguladora, mas a mesma ainda não entrou em
funções (2007). O facto de o poder local prestar,
com frequência, os serviços de fornecimento e
distribuição de água, revela-se como dissuasor
da criação das entidades reguladoras.
O CCE, na região da Valónia, detém funções regulatórias importantes, inter alia, o controlo e a
supervisão dos sistemas tarifários e a implementação de indicadores de desempenho, que visam
o aumento da eficiência e eficácia dos operadores e a observação das missões legais que lhe são
conferidas.
Além disso, a região da Valónia possui um Provedor (Médiateur de la Région Wallonne), criado
em 1994, cuja principal função se prende com a
defesa dos interesses dos utilizadores dos serviços públicos, detendo plenos poderes para lidar
com as disputas que possam existir entre utilizadores e operadores.
Na região da Flandres, o Decreto de 24 Maio
de 2002 criou uma entidade reguladora sectorial com o pressuposto de ser instituída até ao
final de Julho de 2003. As suas atribuições passavam por listar, aconselhar e relatar todos os
assuntos relativos ao sector da água, tendo especificamente como objectivo a transparência, o
cumprimento das obrigações de serviço público,
a aprovação dos investimentos, o controlo contabilístico e a regulação por comparação. Todavia, até ao fim de 2007, esta entidade ainda não
tinha sido estabelecida.
Em contraste com o que se passa noutros países,
e mesmo na região da Valónia, poucas têm sido
as iniciativas desenvolvidas com o objectivo de
promover a eficiência e eficácia destes serviços.
Apesar de grande parte dos operadores disponibilizarem o acesso aos sistemas tarifários no seu
sítio da Web, não se encontra disponível uma visão global sobre os diferentes SAS relativamente
à qualidade do serviço e aos sistemas tarifários
praticados. Além disso, nenhuma entidade promoveu qualquer estudo sobre a determinação
dos factores que contribuem para o custo total
de serviço.
Em 2002, a associação do sector da água da região da Flandres, a SVW, organizou um estudo
de benchmarking entre os operadores, seguindo o exemplo holandês. Cada interveniente
no sector recebeu um documento com as suas
performances relativas ao grupo de referência
(benchmarking). Contudo, estes resultados
nunca foram publicitados. Ao contrário da
ausência de iniciativas regulatórias formais,
os SAS da região da Flandres criaram diversos
organismos no sector visando a colaboração
em diversos assuntos (por ex., auto-regulação).
2.2.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.2.3.1
Globalmente, o sector da água na Bélgica é
dominado pelo sector público. As empresas regionais e municipais, bem como as associações
intermunicipais (intercommunales), fornecem
os serviços relativos à produção e distribuição
da água. A prestação dos serviços de águas residuais encontra-se diferentemente organizada
dentro da Bélgica, onde há uma empresa regional a fornecer os respectivos serviços (Flandres),
empresas intercommunales específicas (Valónia)
ou então estão sob o controlo directo dos operadores (Bruxelas). O sector privado tem um papel
importante no tratamento de águas residuais
através da implementação de PPP. Por exemplo,
a ETAR Norte de Bruxelas foi construída optando por esta modalidade de contratação pública,
tendo-se constituído a Aquiris, que é dominada
pela multinacional Veolia. É de referir que, na
década de 90, o sector privado teve uma maior
actividade, quer através da Suez, que operava
vários sistemas, quer por intermédio da empresa
Sever Trent, que possuía 49% da PPP referente
à Aquafin.
2.2.3.2
Players do sector
Na Flandres, as entidades encontram-se associadas a oito organizações do sector (Belgaqua,
SVW, TNAV, Aquavisie, ISWa, Aqualink, VLW,
VIWC/CIW). Os operadores de serviço de água
nesta região diferem consideravelmente em
tamanho e estatutos, pois muitas são as empresas a operar em territórios de reduzidas dimensões. A maior empresa, a VMW, presta o
serviço de água a cerca de 40% da população
da Flandres, ou seja, 2,4 milhões de habitantes,
e os três maiores operadores (AWW, PIDPA e
VMW) prestam o serviço a 80% da população,
demonstrando que o serviço de água está maioritariamente a cargo destes três operadores. O
serviço de águas residuais é fornecido por uma
79
única entidade gestora, a Aquafin, uma empresa regional, que outrora era uma PPP, que
detém o monopólio do saneamento de águas
residuais na região da Flandres, excepto em
distritos com menos de 2.000 habitantes. Na
Figura 17 evidencia-se a distribuição geográfica dos operadores.
Figura 17
Distribuição geográfica dos
operadores do serviço de
água na Flandres
cípios). A ETAR Norte é gerida pela Aquiris,
como resultado de uma PPP dominada pela
multinacional Veolia.
Na região da Valónia, o subsector do abastecimento de água encontra-se fragmentado em 18
entidades gestoras. As quatro maiores empresas
Operadores
A gestão de uma das duas ETAR existentes
(ETAR Sul) é providenciada pela Vivaqua,
compreendem mais de 75% do número total
de utilizadores na região. A maior empresa da
Valónia, a SWDE, fornece o serviço de água
a cerca de 70% da população da Valónia, ou
seja, 2,3 milhões de habitantes. Além desta
empresa regional, o subsector de abastecimento de água engloba 8 sistemas intermunicipais
e 2 pequenos operadores municipais, enquanto
o subsector do saneamento de águas residuais se restringe a 7 sistemas intermunicipais,
dos quais dois também fornecem o serviço de
água. A Figura 19 mostra a distribuição geográfica dos operadores.
depois de se fundir com a Compagnie Intercommunale Bruxelloise des Eaux (CIBE), uma
empresa que fornece todos os serviços do ciclo da água nas três regiões da Bélgica (água
e águas residuais por delegação dos muni-
A gestão pública directa, através de serviços municipais, encontra-se principalmente integrada
na política de gestão de serviço público na região da Valónia. No entanto, a gestão pública
delegada, através de departamentos municipais
Na região de Bruxelas, o serviço de recolha e
de drenagem de águas residuais é fornecido
pela SBGE, uma sociedade supramunicipal responsável pelos grandes investimentos (por ex.,
estações de tratamento e bacias de drenagem),
criada pela Portaria de 20 de Outubro de 2006.
Tal como no serviço de águas residuais, o serviço
de água é apenas fornecido por uma única entidade, ou seja, pela Intercommunale Bruxelloise
de Distribution d’Eau (IBDE).
Figura 18
Distribuição geográfica dos
operadores do serviço de
água na Valónia
80
Bélgica
independentes, sistemas intermunicipais e empresas regionais, identifica-se como a gestão dominante na Bélgica.
Os departamentos municipais independentes
ocorrem quer na região da Flandres (12) quer
na região da Valónia (2). Por sua vez, os sistemas intermunicipais abrangem grande parte do
serviço de água na Bélgica, com 7 sistemas na
Flandres, 15 na Valónia (7 sistemas intermunicipais compreendem todo o serviço de águas
residuais na Valónia) e 2 em Bruxelas (IBDE e
Vivaqua). Por último, existem duas empresas regionais na Flandres (a VWW fornece o serviço
de água a 40% da população da Flandres e a
Aquafin presta o serviço de águas residuais a
100% da população da Flandres) e uma na Valónia (a SWDE fornece o serviço de água a 70%
da população da Valónia).
2.2.3.3
Integração do sector e
serviços oferecidos
O sector da água na Bélgica caracteriza-se por
uma divisão parcial entre os operadores que
têm serviços integrados e os que não têm, tanto vertical como horizontalmente. No serviço
de água, apesar de alguns operadores na região da Flandres e o único operador na região
de Bruxelas dependerem de água oriunda da
região da Valónia, existem outros operadores
na região da Flandres que integram totalmente
o serviço de água.
Os serviços de águas residuais pautam-se pela
plena desintegração vertical, dado que se verifica, em todo o território belga, a existência
de entidades dedicadas exclusivamente ao
serviço de recolha e drenagem de águas residuais e outras entidades gestoras especializadas na gestão e exploração das ETAR.
Além disso, é usual existirem operadores especializados para os diferentes SAS, observando-se uma desintegração horizontal destes serviços. Todavia, a Vivaqua constitui uma
das excepções, uma vez que fornece todos
os serviços relativos ao ciclo da água, nomeadamente fornecendo água a algumas intercommunales, gerindo os SAS de outras intercommunales e ainda a ETAR Sul na Região de
Bruxelas-Capital. O mesmo sucede com a INASEP (Intercommunale Namuroise de Services
Publics) e a IDEA (Intercommunale de Développement Economique et d’Aménagement de
la Région Mons-Borinage-Centre), fornecendo, de modo integrado, os SAS na Região da
Valónia.
2.2.3.4
Números do sector
Na Bélgica são captados cerca de 730 milhões
de m3 de água por ano para consumo humano,
dos quais 400 milhões são usufruídos pelos utilizadores domésticos. A sua maior fonte é a água
subterrânea com cerca de 470 milhões de m3 de
água, ou seja, 65% de toda a água captada.
Em 2005, os belgas apresentavam uma capitação
de água de abastecimento de cerca de 106 litros por
habitante e por dia.
As perdas de água no sector da água da Bélgica evidenciam um valor próximo de 20% (Belgaqua, 2005).
O serviço de água é fornecido a cerca de 99% da
população belga, enquanto o serviço de recolha e
drenagem de águas residuais apenas é prestado a
81,5%. O nível de atendimento do tratamento de
águas residuais é de cerca de 50% (dados de 2004).
Os sistemas de águas residuais são ainda predominantemente unitários.
Em 2005, os SAS na Bélgica empregavam cerca
de 7.200 funcionários.
O sector da água na Bélgica compreende cerca
de 4 milhões de utilizadores. O património inclui, aproximadamente, 101 mil km de condutas
de abastecimento de água (Belgaqua, 2005).
2.2.4
REGRAS DO JOGO
2.2.4.1
Os sistemas tarifários dos SAS variam significativamente de região para região e reflectem
opções legítimas dos decisores locais, uma vez
que os preços da água constituem uma matéria de competência regional. Para esta situação
contribuem diversos factores, nomeadamente
o grande número de operadores da região da
Flandres, que compram água em “alta” a outros operadores, encarecendo o preço, como
consequência dos custos de transporte e também o facto de a captação de água subterrânea conduzir a custos menores de tratamento,
apesar da respectiva sujeição a taxas elevadas.
Além disso, determinadas questões associadas a
cada operador, como o comprimento das redes,
o grau de urbanização, o tipo de utilizadores,
o número de funcionários, entre outras, conduzem às diferenças verificadas. No entanto, já há
alguns anos, existe um intenso debate na sociedade belga sobre a uniformização das tarifas
nas várias regiões e, inclusive, no país. Esta dis81
cussão, sustentada no argumento dos serviços
essenciais e na sua importância para a coesão
económica e social da população, já conduziu à
definição de uma estrutura única para o sistema
tarifário na região da Valónia.
O sistema tarifário está uniformizado em toda
a região da Valónia. Implementado pelos operadores, desde 1 de Janeiro de 2005 e independentemente da sua natureza (doméstico ou
não doméstico), para os utilizadores, compreende uma parcela fixa e uma parcela variável
que engloba os SAS. Ambas as parcelas são
estabelecidas tendo em conta um factor denominado “truth-cost”, que repercute os verdadeiros custos de operação e manutenção dos
diferentes serviços.
A parcela fixa é determinada pelo somatório de
20 × CVD com 30 × CVA, em que o CVD corresponde ao “truth-cost” estimado pelo operador para o serviço de distribuição de água (que
inclui as taxas de captação e os encargos com
a produção e a distribuição), variando entre
0,77 euros e 1,86 euros, e o CVA constitui o
“truth-cost” relativo ao tratamento de águas
residuais (0,7950 euros em 2007), oscilando de
ano para ano.
Quadro 8
utilizadores domésticos da
Bélgica
A parcela variável, associada ao consumo, foi
estabelecida segundo quatro escalões regressivos, que são apresentados no Quadro 8. A
Região
Parcela fixa
Flandres
39 – 57
Bruxelas
Valónia
11,9 - 23,80
20CVD + 30CVA
Venda de água
(€/m³)
Conforme salientado, na região da Flandres,
os sistemas tarifários existentes diferem consideravelmente de operador para operador. Por
lei (Vlaams Decreet betreffende water bestemd voor menselijke aanwending), cada utilizador tem o direito ao fornecimento de 15 m3
de água gratuitos. Caso essa quantidade seja
ultrapassada, o operador previa uma parcela
variável associada ao consumo, oscilando entre 1,881 €/m³ e 2,931 €/m³, no ano de 2006.
O sistema tarifário engloba também uma parcela fixa, que representa uma subscrição fixa,
o aluguer do contador ou uma combinação de
ambos. Em 2006, esta parcela variava entre 39
e 57 euros, consoante o operador em questão.
Apenas em três situações o tarifário é progressivo em função do consumo, sendo, em geral,
fixo ou regressivo. O saneamento de águas residuais é ainda muito subsidiado. No entanto,
existe uma tarifa para o tratamento de águas
residuais para toda a região, de 0,7730 €/m³
(em 2007), imposta pela Aquafin, enquanto
para a maioria dos operadores dos serviços
de recolha e drenagem de águas residuais já
é cobrado um valor pelo serviço prestado, em
alguns casos 1,5 vezes o valor referente ao
tratamento de águas residuais. Normalmente,
a tarifa é independente da natureza do utili-
Fundo social
(€/m³)
0-15 m3
0
>15 m3
1,881-2,931
0-15m³
0,80
15-30m³
1,39
30-60m³
2,06
>60 m³
3,06
0-30 m3
0,5CVD
30-5.000 m3
CVD+CVA
5.000-25 000 m3
0,9 CVD+CVA
>25 000 m3
0,7CVD+CVA
Figura 20 evidencia o sistema tarifário da Valónia (CCE, 2007). Este compreende ainda uma
parcela que tem como objectivo a constituição
82
de um fundo social de ajuda do pagamento
dos SAS para as famílias mais carenciadas. A
contribuição para esse fundo era de 0,0125 €/
m³ no início de 2007.
Tarifa de serviço de
saneamento (€/m³)
0,01
Aquafin
0,7730
Municípios
Variável
‑
IBDE
IBDE
Regional
0,3275
Municípios
0,43
0,0125
Conjunta com a venda de
água
zador, existindo alguns operadores que negoceiam bilateralmente com os grandes utilizadores. No abastecimento de água, em muitos
Bélgica
Figura 20
Metodologia de definição
de tarifas na região da
Valónia
operadores, o sistema tarifário não varia com
o utilizador (doméstico ou não doméstico),
embora noutros exista um preço inferior para
os grandes utilizadores (superior a 1.000 m3
de consumo), chegando mesmo a existir, para
os muito grandes, negociação directa para a
definição de um preço ainda inferior. A definição de utilizadores não domésticos varia de
acordo com o operador.
Na região de Bruxelas, o serviço de água é
caracterizado por um único sistema tarifário, constituído por duas parcelas principais,
as quais se alteram segundo a natureza do
utilizador. Para os utilizadores domésticos, o
sistema tarifário divide-se em quatro escalões
e os encargos crescem com o consumo de
água. Para os utilizadores não domésticos e
não industriais o tarifário é linear, ao passo
que para os industriais existem dois escalões.
O tarifário em vigor parece indiciar que não se
verifica subsidiação entre os diferentes utilizadores. A parcela fixa para o serviço de água é
implementada consoante o operador, oscilando entre os 11,9 euros e os 23,80 euros (ano
de 2007). O operador estabeleceu ainda uma
tarifa adicional de 0,01 €/m³ sobre a quantidade facturada, com vista à universalização
do serviço, através da criação de um fundo
que permita a subsidiação às famílias mais carenciadas. Para o serviço de águas residuais
subsistem vários tarifários, dependendo das
condições locais, se forem relativos aos municípios ou a um único para o sistema regional. Todos eles incluem duas parcelas, sendo
uma variável com o consumo, sem escalões,
e a outra fixa, mas mutável de acordo com a
localização, não existindo diferenças em função da natureza do utilizador. Por último, é
de referir também que, para além do IVA (à
taxa de 6% para os dois serviços), existe uma
taxa que os utilizadores pagam (0,35 €/m³),
com vista ao financiamento da construção
das infra-estruturas de tratamento das águas
residuais.
2.2.4.2
O sector da água na região da Valónia funcionava, até um passado muito recente, em autoregulação. Os preços não eram supervisionados (tal como as obrigações de serviço público)
e a qualidade do serviço prestado pelos operadores, não era controlada nem, por vezes,
conhecida. No entanto, a associação de operadores da Valónia, AQUAWAL, contribuía para a
normalização e divulgação de boas práticas e
promovia também a disseminação de alguma
informação estatística. No intuito de colmatar
os problemas associados à desregulamentação
existente, através do CCE, a região da Valónia
desenvolveu, para além dos indicadores de
controlo das missões legais atrás apresentados,
um conjunto de quinze indicadores de desempenho sobre o funcionamento dos operadores.
Estas medidas de avaliação, que são calculadas
e fornecidas pelos operadores ao CCE, numa
folha de cálculo desenvolvida por esta última
entidade, foram escalonadas em seis classes,
designadamente, na qualidade do serviço, na
protecção das captações, na gestão e durabilidade do património, nos preços e gestão, na
cobertura e solidariedade e na satisfação dos
utilizadores e comunicação. Estes indicadores
pretendem estimar e comparar a evolução da
qualidade do serviço entre os operadores (regulação sunshine), criando e estimulando a
concorrência entre os mesmos (yardstick competition ou competição por comparação). Para
além de permitir que as entidades gestoras
concretizem uma gestão por objectivos na exploração dos respectivos serviços, as mesmas
indicam os valores que consideram adequados
para os indicadores, bem como os factores que
83
podem influenciar o respectivo desempenho. A
folha de cálculo inclui ainda alguns factores de
contexto predefinidos. No Quadro 9, apresentam-se os indicadores desenvolvidos pelo CCE,
to no que toca a assuntos referentes à qualidade da água,
contemplados na lei, e aos aspectos referidos na Charte
de Service, apresentada em seguida. Não existem, porém,
organismos oficiais responsáveis por essa actividade.
Indicadores de Desempenho
Qualidade da água
Preços e Gestão
Conformidade das análises obrigatórias (%)
Custo de exploração do serviço de água (€ m-3)
Conformidade das análises recomendáveis (%)
Custo total por m3 (€ m-3)
Número de análises realizadas (%)
Factura média (€ util.-1)
Protecção das captações
Cobertura e solidariedade
Volume captado em protecções próprias (%)
Prazo médio de recebimentos (dias)
Volume captado em protecções próprias licenciadas (%)
Crédito de clientes irrecuperáveis (%)
Gestão e durabilidade do património
Satisfação do cliente e comunicação
Volume de água não facturado por extensão de rede (m3dia-1km-1)
Número de delegações técnicas (n.º 10-3 util.-1)
Volume de água não facturado por contador (m3ano-1cont-1)
Rendimento da rede (%)
Reabilitação da rede (%)
Quadro 9
adoptados pelo CCE
que possibilitam a avaliação da qualidade do
serviço. Na Figura 21 é apresentado o esquema de regulação da qualidade do serviço do
CCE (CCE, 2006).
Na região da Flandres, a qualidade da água para consumo humano encontra-se regulada por legislação da
UE, transcrita para a lei belga e para a lei da região da
Flandres. Em 2002, esta última publicou um decreto
(Betreffende de kwaliteit van het voor menselijke consumptie bestemde water), que estabelece penalidades
para os operadores que não cumpram as normas especificadas. A qualidade da água tem vindo a manterse estável ao longo dos anos. Alguns operadores do
serviço de água trabalham em conjunto, no sentido
de promover projectos específicos relativos à qualidade do serviço. No entanto, não existe informação
sobre a qualidade do serviço prestado, nem nenhum
procedimento definido para a respectiva supervisão cíclica. Ressalva-se que, até agora, ainda não foi efectuada, pelo menos publicamente, qualquer comparação
global sobre a qualidade do serviço, embora a SVW
(Associação das Entidades Gestoras) tenha desenvolvido, no passado, um estudo de benchmarking intitulado ‘Samenwerking Vlaams Water’. Aliás, uma das
principais razões que fundamentam a decisão política
da criação de uma entidade reguladora para o sector
é precisamente a necessidade de um organismo que
regule a qualidade do serviço dos SAS.
Em relação à região de Bruxelas, não existe informação sobre a qualidade do serviço prestado pelo operador, excep-
84
2.2.4.3
público
Tendo em conta que na Bélgica não existe qualquer lei federal para as obrigações de serviço
público, as três regiões reconhecem a essência
dos SAS e definiram um conjunto mínimo de
condições de prestação do serviço. Em certas
situações, existe regulamentação regional E
noutros casos são os próprios operadores que,
voluntariamente e de forma individual ou através das respectivas associações, definem esses
mesmos requisitos mínimos. Por exemplo, no
que concerne à universalidade dos serviços, por
um lado, estão estipulados fundos para o efeito
(Valónia e Bruxelas) e, por outro lado, prevê-se
o fornecimento gratuito de uma determinada
quantidade de água (até 15 m3 na Flandres). Na
Bélgica, o sector da água é bastante subsidiado
através dos respectivos governos, mas não entre
utilizadores da mesma natureza ou de natureza distinta, mantendo-se uma equidade elevada
entre os mesmos.
Na região da Valónia, a maioria das obrigações
de serviço público tem sido historicamente implementada nos SAS através de regulamentação. São disso exemplo as obrigações impostas
por via da legislação europeia, como a obrigação
relativa à protecção das captações ou à qualidade da água, ou pelo próprio parlamento da re-
Bélgica
Figura 21
Processo regulatório do
sector da água na Valónia
gião da Valónia, ao estabelecer as condições de
abastecimento público no Code de lÉau ou ao
definir o Fundo Social (Decreto de 20 de Fevereiro de 2003). A CCE desenvolveu um conjun-
to de indicadores relativos às obrigações legais
de cada operador. Os treze indicadores criados,
apresentados no Quadro 10, permitem à CCE
e aos restantes stakeholders analisar o desem-
Missões legais
a.
Estabelecimento de ligações em conformidade (pressão e débito) -
b.
Reabilitação das ligações em chumbo -
c.
Captações que foram sujeitas a autorização (%)
d.
Captações cujo perímetro de delimitação foi aceite pela entidade competente (%)
e.
Captações cujo perímetro foi aprovado em Diário da República (%)
f.
Contadores que não foram lidos nos últimos 5 anos (%)
g.
Ligações efectuadas em mais de 30 dias de calendário de atraso (%)
h.
Marcação da realização das ligações em mais de 10 dias de calendário (%)
i.
Percentagem de contadores com mais de 16 anos (%)
j.
Percentagem de medidores com mais de 8 anos (%)
k.
Idade média dos contadores (anos)
l.
Realização de controlos completos de qualidade da água (%)
m.
Realização de controlos de rotina da qualidade da água (%)
Quadro 10
Indicadores relativos às
missões legais na região da
Valónia
85
penho e o cumprimento relativos a estas missões legais.
Na região da Flandres, a maioria dos operadores assume obrigações mínimas perante os
utilizadores que se comprometem a respeitar
(Níveis de Qualidade de Serviço). Muitos deles
incluem indemnizações aos utilizadores quando não disponibilizam os serviços nas condições acordadas. Por exemplo, a VMW definiu
um padrão mínimo de serviço a prestar aos utilizadores, obrigando-se a compensá-los em 25
euros, caso o mesmo não seja garantido (Níveis
de Qualidade de Serviço). A VMW indemnizará os respectivos utilizadores se, pelo menos,
uma das sete circunstâncias seguintes não se
verificar:
Quadro 11
Compromissos assumidos
pelo IBDE
Princípio
•
Se a qualidade da água para abastecimento
humano for alterada, providenciará a disponibilização de abastecimentos alternativos de
água para consumo humano;
•
Se a ligação não for restabelecida à rede dentro de três dias;
•
Se uma nova ligação não for estabelecida
dentro de 15 dias;
•
Se não existir atendimento individual dentro
de duas horas, no caso de avaria;
•
Se todas as reclamações e questões solicitadas não forem tratadas em 10 dias úteis;
•
Se os funcionários dos operadores não cumprirem os horários e os compromissos assumidos perante os utilizadores;
•
Se não existir aviso prévio de interrupção planeada
de, pelo menos, uma semana.
Na região de Bruxelas, o IBDE definiu medidas
standard, enunciadas na sua “charte de services”,
que têm como objectivo a defesa dos interesses
dos utilizadores, embora não esteja prevista nenhuma contrapartida financeira, caso as mesmas
não sejam respeitadas. O Quadro 11 apresenta os
compromissos assumidos pelo IBDE.
2.2.5
DESEMPENHO
O sector da água da Bélgica pauta-se pela
complexidade e diversidade entre as três
regiões. A informação sobre o sector não é
abundante, sobretudo na região da Flandres,
Compromisso do operador
Acesso à informação
Acessibilidade a informação, completa, clara, exacta e actual.
Respeito pela vida privada
Respeitar a vida privada dos utilizadores.
Porte do distintivo obrigatório
Cada funcionário apresenta identificação quando em contacto com o público.
Respeito pelo compromisso
Assistência técnica, quer no domicílio, quer no respectivo edifício central.
Tempo de resposta
Responder a reclamações/solicitações dentro de 10 dias.
Qualidade do serviço/Reclamações
Contactar de imediato o reclamante quando o assunto for relativo à qualidade da água. Mostrar os
resultados das amostras aos respectivos utilizadores dentro de 7 dias úteis.
Facturação
Enviar uma factura clara e legível aos respectivos utilizadores.
Facilidades de pagamento
Propor planos de pagamento em caso de necessidade. Coloca à disposição do Centro Público
de Acção Social um fundo social permanente para pessoas com requisitos específicos (por ex.,
deficientes motores) e com dificuldades financeiras, mediante certas condições.
Serviços administrativos não
especificados na factura
Não cobrar duplicados em caso de solicitação e deslocações dos trabalhadores aquando da
leitura do contador.
Assinatura
Cancelar o contrato se o mesmo for solicitado por carta registada. Realizar uma mudança de
utilizador no próprio dia e sem cobrança.
Serviço permanente
Disponibilizar o serviço de atendimento 24 horas por dia através do piquete. Trabalhar fora das
horas normais de serviço, caso seja necessário.
Duração de intervenção
No caso de condições atmosféricas normais, intervir em menos de duas horas e iniciar a reparação
em 48 horas. Em caso de avaria do sistema, e se a interrupção do abastecimento de água englobar, pelo menos, dez utilizadores, providenciar alternativa de emergência. Além disso, o serviço
deverá ser restabelecido dentro de 24 horas, em caso de avaria central.
Pedidos de ligação
Estabelecer uma ligação no espaço de 15 dias, a partir do dia de solicitação.
Interrupção do abastecimento
de água
Não interromper o serviço por mais de 24 horas. Avisar os utilizadores, pelo menos, um dia
antes de uma interrupção planeada.
Garantia de desligamento
Garantir o fecho da ligação através de um funcionário.
Erradicação do chumbo
Erradicar as ligações de chumbo até 2013.
86
Bélgica
onde não existem elementos sobre o desempenho do sector. A forma de delegação das
empresas públicas e o respectivo funcionamento também é pouco transparente. A Bélgica carece de recursos hídricos e, embora
evidencie uma capitação de água reduzida e
uma consciência ambiental elevada, o sistema tarifário não transmite uma mensagem
adequada ao mercado, estimulando o consumo e o desperdício. Os SAS não são muito
fragmentados, mas evidenciam ganhos potenciais de economias de processo e também
de economias de gama.
De qualquer forma, o sector apresenta uma relação qualidade/preço interessante e existe uma
grande preocupação com os utilizadores e com
o respeito pelas obrigações de serviço público.
Na região da Valónia, o regulador, se o respectivo papel se tornar efectivo, constituirá uma mais
valia, tal como o da Flandres, se entretanto iniciar
funções. Por último, é de referir, que o tratamento de águas residuais está ainda muito atrasado,
evidenciando actualmente (2007) um nível de
atendimento bastante reduzido e ímpar entre os
países desenvolvidos. No futuro, o sector privado
poderá ter aqui uma palavra a dizer.
87
Brasil
2.3
BRASIL
2.3.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
O Brasil é uma república federativa organizada
em cinco regiões geográficas e formada pela
união de 26 estados federados, 5.564 municípios e um Distrito Federal (Brasília) que, por
sua vez, se dividem em 5.564 municípios. O
país possui 8 514 877 km2 de área e tem uma
população de cerca de 190 milhões de pessoas. No Brasil, o poder executivo é exercido pelo
Presidente, eleito quadrienalmente e que acumula as funções de chefe de Estado e chefe de
governo. Concomitantemente às eleições presidenciais, vota-se para o Congresso Nacional,
sede do Poder Legislativo, que se divide em
duas casas parlamentares: a Câmara dos Deputados, com mandatos de 4 anos, e o Senado
Federal, eleito em 1 e 2 terços, alternadamente, a cada 4 anos e cujos membros possuem
mandatos de 8 anos.
A disponibilidade de recursos hídricos no Brasil varia de região para região, com o máximo
de disponibilidade na Região Norte (bioma
amazónia) e áreas de relativa escassez como
na Região do Semi-Árido do Nordeste (bioma
caatinga), exercendo um papel significativo no
desenvolvimento económico e social de cada
região. O crescimento populacional e económico no século XX, sobretudo a partir do fim
da segunda guerra mundial, associado ao investimento estrangeiro, conduziu à exploração
desmesurada dos recursos naturais, em geral,
e do comprometimento da qualidade dos recursos hídricos, em particular, nas Regiões Sul
e Sudeste. Visando esta questão, na década de
80, foram aprovados os primeiros documentos
normativos relativos à supervisão ambiental e
as indústrias privadas foram pressionadas em
relação ao tratamento dos respectivos efluentes. No entanto, o controlo dos efluentes domésticos ainda se mantinha à margem desta
política, uma vez que, sendo responsabilidade
do sector público, permanecia como uma tarefa de difícil concretização. Os anos 90, por sua
vez, foram caracterizados por enormes desafios
no sector da água, inter alia, na definição dos
aspectos institucionais de gestão dos recursos
hídricos, no controlo dos recursos hídricos nas
grandes metrópoles brasileiras, na preservação
ambiental, no uso e controlo do solo rural e
na mitigação do impacto da poluição difusa,
adoptando-se uma visão racional de aproveitamento e preservação ambiental.
No que concerne à utilização, gestão e regulação dos recursos hídricos e respectivos serviços,
o Brasil revela uma legislação adequada e robusta, tendo em conta a conjuntura continental em que se insere. Desde a instituição do Código de Águas, através do Decreto n.º 24.643,
de 1934, ainda em vigor, a legislação brasileira
sofreu mudanças significativas. Em especial,
após a promulgação da Constituição Federal
de 1988, com a nova repartição de competências entre os entes federados, ficou estabelecido que compete à União definir as directrizes
gerais e os princípios que regem a política de
recursos hídricos e normalizar, através da legislação federal, a organização dos sistemas de
controlo do uso de recursos hídricos. Por outro
lado, compete aos estados a organização do
sistema de gestão dos recursos hídricos, que
são de domínio dos estados, como os cursos
de água que nascem e desaguam no território
de um mesmo estado e as águas subterrâneas
subjacentes nos respectivos territórios.
Em 1993, foi instituído o Sistema Nacional de
Gestão de Recursos Hídricos (SNGRH), através
da Lei n.º 9.433, que regulamentou o art. 21
da Constituição Federal, o qual determinou
que compete à União instituir o sistema nacional de gestão de recursos hídricos e definir
critérios de outorga de direitos do respectivo
uso. O SNGRH baseia-se nos seguintes fundamentos: a água é um bem de domínio público;
a água é um recurso natural limitado, dotado
89
de valor económico; em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o
consumo humano e a pecuária; a gestão dos
recursos hídricos deve sempre proporcionar o
uso múltiplo das águas; a bacia hidrográfica é
a unidade territorial para a implementação da
Política Nacional de Recursos Hídricos e para
a actuação do Sistema Nacional de Gestão de
Recursos Hídricos; a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a
participação do Poder Público, dos utilizadores
e das comunidades.
A previsão legal para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, define que
cabe aos Poderes Executivos Estaduais e ao Distrito Federal, nas suas esferas de competência,
outorgar os direitos de uso de recursos hídricos
e regulamentar e fiscalizar os respectivos usos;
realizar o controlo técnico das obras de oferta
hídrica; implantar e gerir o SNGRH, no âmbito
estadual e distrital federal; promover a integração da gestão de recursos hídricos com a
gestão ambiental. Além disso, na implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos,
os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos
municípios devem promover a integração das
políticas locais de saneamento básico, de uso,
ocupação e conservação do solo e de meio ambiente com as políticas federal e estaduais de
recursos hídricos.
No ano de 2000, foi aprovada a Lei n.º 9.984
que definiu as competências do Conselho Nacional de Recursos Hídricos para a articulação
dos planeamentos nacional, regional, estadual
e dos sectores utilizadores, elaborados pelas
entidades que integram o Sistema Nacional de
Gestão de Recursos Hídricos e a formulação
da Política Nacional de Recursos Hídricos, conforme previsto na Lei n.º 9.433/97. Ao mesmo
tempo, foi criada a Agência Nacional de Águas
- ANA, que é uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade
de implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos, integrando o Sistema Nacional de
Gestão de Recursos Hídricos. Cada um dos estados e o Distrito Federal aprovaram as respectivas legislações relativas aos recursos hídricos
ou actualizaram as mesmas após a aprovação
da Lei n.º 9433/94.
O Código de Águas, como primeiro documento
legal vocacionado especificamente para o serviço de água, decretou a utilização gratuita de
qualquer corrente ou nascente de água. Consequentemente, não existem águas particulares no
país. Mesmo as nascentes que se encontram nos
limites de uma propriedade privada, assim como
os rios que servem de limite entre duas propriedades privadas, devem ter a respectiva utilização
subordinada ao interesse público.
Até recentemente, nos sectores de abasteci90
mento de água e de saneamento de águas
residuais, a principal medida do governo federal tinha sido o estabelecimento do Plano
Nacional de Saneamento (PLANASA), criado
em 1978. O PLANASA apoiava-se no Sistema
Financeiro de Saneamento gerido pelo Banco
Nacional de Habitação (BNH), que era uma
entidade administradora dos recursos gerados pelo Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS), constituído por recursos recolhidos pelas empresas correspondentes à
parcela de 8% dos salários mensais pagos.
Relativamente à estrutura operacional, o
PLANASA determinava a desvinculação dos
SAS da responsabilidade municipal, transferindo a mesma para os respectivos estados.
Cada estado da federação deveria criar a sua
Companhia Estadual de Saneamento Básico (CESB), necessitando, para tal, de obter
a concessão dos municípios do respectivo
estado, de forma a funcionar nos mesmos
em forma de monopólio. O PLANASA exigia
ainda que cada estado criasse, com recursos
orçamentais próprios, um Fundo de Financiamento para Águas e Esgotos (FAE) e que investisse, pelo menos, 50% do montante global dos respectivos recursos, sendo que os
50% restantes eram disponibilizados através
do BNH e, supletivamente, através de empréstimos externos, principalmente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
e do Banco Mundial, para além de recursos
fiscais do governo federal. Os recursos, assim
investidos, foram expressivos, perfazendo
cerca de 5 mil milhões de euros, entre 1971
e 1991, data em que se esgotou o FAE, permitindo o aumento do nível de atendimento,
principalmente nas áreas urbanas, tendo incorporado mais de 66 milhões de habitantes
nos serviços de água e 43 milhões nos serviços de águas residuais. Posteriormente foram aplicados vários planos, como o Programa Pró-Saneamento, o Programa Pró-Sanear,
o Programa Pró-Comunidade, o Programa
FCP/PAN, o Programa Saneamento Rural, o
Programa Saneamento é Vida e o Programa
Saneamento para Todos. Estes programas,
que pretendiam atingir objectivos específicos, eram apoiados tanto pelas entidades
governamentais como pelas entidades financiadoras brasileiras e internacionais como,
por exemplo, o Banco Mundial. Os resultados foram, na generalidade, positivos, traduzindo-se num aumento significativo do nível
de atendimento e de acesso aos serviços por
parte dos grupos abrangidos.
A proposta de Lei n.º 4.147, de 2001, por
exemplo, tinha como objectivo possibilitar um
maior acesso do sector privado aos SAS. Este
projecto de lei definia os estados como as entidades concedentes nas áreas metropolitanas.
Entretanto, a reforma constitucional de 1988
Brasil
tinha concedido aos municípios o direito de
estabelecer concessões para serviços públicos
de interesse local. Devido a esta controvérsia
sobre a interpretação da Constituição, essa
proposta de lei nunca se transformou em lei,
encontrando-se em julgamento no Tribunal Superior a questão da titularidade dos serviços de
abastecimento de água e do saneamento de
águas residuais.
Em 2005, um projecto de lei (n.º 5.296) pretendia estabelecer um novo marco regulatório
para o sector da água no Brasil. A Comissão
Parlamentar aprovou este projecto em Julho
de 2006, após muitas modificações e o mesmo
foi transformado na Lei n.º 11.445, em Janeiro
de 2007. Este documento normativo estabelece as directrizes nacionais para o saneamento
básico, alterando a legislação vigente. Devido
à sua brevidade e uma vez que a problemática da titularidade dos serviços ainda não está
definida, as implicações decorrentes da Lei n.º
11.445 estão para ser averiguadas no futuro.
A Lei n.º 11.445 tem como alvo o aumento
de investimentos destinados à melhoria do
acesso universal aos SAS e considera as especificidades locais e o uso de tecnologias apropriadas, que se coadunem com a capacidade
de pagamento dos utilizadores. A lei ordena o
papel dos reguladores e pretende também aumentar a transparência e a responsabilização
no sector. Além disso, procura harmonizar as
regras de funcionamento e de relação entre os
diferentes stakeholders. Todavia, esta lei deixa
alguns temas por definir, nomeadamente a responsabilidade pelo fornecimento dos SAS nos
grandes centros metropolitanos, onde alguns
municípios desafiaram a constitucionalidade
da operação dos SAS por parte das empresas
estaduais.
A Lei n.º 11.079, de 2004, tem um papel relevante na organização actual do sector, instituindo normas gerais para a instituição de PPP,
no âmbito da administração pública, o que foi
também replicado por leis estaduais, disciplinando a participação da iniciativa privada em
projectos de interesse dos serviços públicos. No
entanto, é de realçar que esta lei inclui apenas
as concessões administrativas a patrocinadas e
que as concessões comuns de serviços públicos
são abrangidas pela Lei n.º 11.079, de 30 de
Dezembro de 2004.
Ainda em 2007, o presidente anunciou o
novo Programa de Aceleração de Crescimento
(PAC), o qual inclui investimentos significativos em estradas, aeroportos, portos, energia,
habitação e também nos SAS, beneficiando
assim a população mais pobre. O programa estabelece um total de 159 mil milhões de euros
destinados a investimentos até 2010, dos quais
139 mil milhões de euros serão fornecidos por
companhias estaduais e pelo sector privado,
enquanto o remanescente será obtido junto
do governo federal.
Além destas leis federais instituídas por Brasília,
os governos estaduais também podem estabelecer as suas próprias leis em relação à gestão
dos recursos hídricos. Actualmente, constata-se
que a maioria dos estados tem adoptado a sua
própria política para os recursos hídricos.
2.3.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.3.2.1
Responsabilidades
No Brasil, embora existam entidades responsáveis por praticamente todas as actividades
ligadas à gestão dos recursos hídricos, verificase que a articulação entre os diferentes níveis
de governo é ainda frágil e incipiente, produto
de factores estruturais e circunstanciais associados, principalmente, à própria organização
político-administrativa do país. Às limitações
inerentes à gestão de um sector em que convivem três esferas administrativas decisórias (federação, estados e municípios) aliam-se, para
explicar a ausência de acções coordenadas de
gestão da água, factores, como a ausência histórica de prioridade política dada ao sector da
água e a própria fase de alterações institucionais em que o país se encontra.
Como referido anteriormente, o sector da
água encontra-se, sobretudo, regulamentado pelo Ministério do Meio Ambiente, Ministério de Integração Nacional, Ministério das
Cidades e Ministério da Saúde. Na esfera do
Ministério das Cidades, é especialmente salientado o papel desempenhado pelo Sistema
Nacional de Informação sobre Saneamento
(SNIS), englobado no Programa de Modernização do Sector Saneamento (PMSS). Apesar
de ter perdido alguma da preponderância que
detinha outrora em detrimento das autoridades estaduais, a ANA ainda apresenta valências importantes no seio do sector da água.
As associações do sector, como a Associação
Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), a Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH), a Associação Brasileira
de Empresas Estaduais (AESBE), a Associação
Brasileira de Concessionárias (ABCON), a As91
sociação Nacional dos Servidores Municipais
de Saneamento (ASSEMAE) e a Associação
Brasileira de Agências de Regulação (ABAR),
encontram-se igualmente dotadas de atribuições relevantes na defesa dos respectivos
associados. Por último, mas talvez os organismos mais importantes, tendo em conta a defesa dos diferentes stakeholders, encontramse as entidades reguladoras estaduais dos SAS
entre os diferentes níveis de poder, como será
explicado no ponto seguinte.
A nível nacional, o Ministério das Cidades coordena as políticas sectoriais de saneamento
básico que são implementadas por vários Ministérios. Por exemplo, o Ministério da Saúde
possui várias atribuições relacionadas com o
sector da água, nomeadamente no que concerne à qualidade da água, enquanto o Ministério de Integração Nacional, o Ministério de
Agricultura e o Ministério da Reforma Agrária
têm atribuições ao nível das áreas rurais. Na esfera federal, a gestão de recursos hídricos é da
responsabilidade da ANA, que é tutelada pelo
Ministério do Meio Ambiente.
A Lei Federal n.º 9.984, de 17 de Julho de
2000, estabelece que é da responsabilidade da
ANA estimular e apoiar as iniciativas voltadas
para a criação de órgãos gestores de recursos
hídricos, ou seja, de Comités de Bacias Hidrográficas e, quando se justificar a sua existência,
das Agências de Bacia. A ANA tem procurado,
de forma ampla e transparente, cumprir estas
responsabilidades. Em suma, a ANA tem como
missão regular o uso das águas dos rios e dos
lagos de domínio Federal e implementar o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos,
garantindo a respectiva utilização de modo
sustentável, evitando a poluição e o desperdício e assegurando, para o desenvolvimento do
país, água de boa qualidade e em quantidade
suficiente, quer para a geração actual, quer
para as gerações futuras.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), subordinado ao Ministério do Meio Ambiente,
tem por missão institucional executar as políticas nacionais de meio ambiente. As funções
básicas do IBAMA incluem, entre outras, o
controlo e a fiscalização do uso dos recursos
naturais renováveis, o fomento da implementação de unidades de conservação, a monitorização ambiental e a protecção e preservação
de ecossistemas, da flora e da fauna. Fazem
parte da estrutura básica desta instituição as
Superintendências Estaduais, as quais permitem assegurar a presença do IBAMA em todas
as unidades da federação.
O SNIS constitui a maior base de dados do sector da água brasileiro. Constituindo uma inicia92
tiva do Ministério das Cidades, no domínio da
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
(SNSA), é administrado no âmbito do PMSS.
Por sua vez, o PMSS, o programa que criou e
administra o SNIS, desenvolve inúmeras acções
no campo da estruturação dos SAS, contribuindo para o desenvolvimento da gestão do
sector.
2.3.2.2
Regulação
No Brasil, a Lei n.º 11.445 determina que os
SAS têm de ser regulados. Embora não especifique o nível de actuação do governo destas
entidades e grande parte das entidades reguladoras em funcionamento sejam anteriores
à respectiva publicação, de acordo com a lei
referida, as entidades reguladoras terão os seguintes objectivos:
•
Estabelecer padrões e normas para a prestação adequada dos serviços e para a satisfação dos utilizadores;
•
Garantir o cumprimento das condições e
metas estabelecidas;
•
Prevenir e reprimir o abuso do poder económico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de
defesa da concorrência;
•
Definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio económico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência
e eficácia dos serviços e que permitam a
apropriação social dos ganhos de produtividade.
A entidade reguladora ficará responsável pela
edição de normas relativas às dimensões técnica, económica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes
aspectos: a) padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços; b) requisitos
operacionais e de manutenção dos sistemas; c)
metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e respectivos prazos; d) regime,
estrutura e níveis tarifários, bem como procedimentos e prazos para a respectiva fixação,
e) reajuste e revisão; f) medição, facturação
e cobrança de serviços; g) monitorização dos
custos; h) avaliação da eficiência e da eficácia
dos serviços prestados; i) plano de contas e
mecanismos de informação, auditoria e certificação; j) subsídios tarifários e não tarifários; k)
padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação; e l) medidas de contingências e emergências, inclusive
o racionamento.
Brasil
Por norma, as entidades reguladoras no Brasil
são independentes no exercício das respectivas
funções e revestem-se de autonomia administrativa, financeira e orçamental, apesar de
possuírem apertados deveres de responsabilização. Devem ser regidas por princípios de
transparência, tecnicidade, celeridade e objectividade das decisões.
Em 1999, as entidades reguladoras constituíram uma associação civil, a ABAR. Esta entidade possui atribuições diversas e preponderantes (art. n.º 2 do respectivo regulamento), quer
ao nível da evolução dos sectores regulados,
quer relativamente à defesa dos respectivos
associados. No final de 2007, a ABAR contava
com 29 agências reguladoras associadas aos
vários níveis de governo - nacional, estadual
Regulador
e municipal - e com atribuições sobre diversos
sectores, como energia, gás, transportes, água
e águas residuais.
O Quadro 12 apresenta as entidades reguladoras do sector da água no Brasil e o respectivo âmbito de actuação, realçando-se que
algumas são estaduais e municipais e outras
multissectoriais.
Considerando o vasto número de operadores dos
SAS, apenas um reduzido número de concessionárias é regulado. Esta situação, que tende a ser
contrariada, não diminui o papel bastante positivo da maioria das entidades reguladoras no Brasil
como, por exemplo, da ARCE e da ARSBAN.
Todos os reguladores têm funções relevantes de
Estado/Região
Quadro 12
Entidades reguladoras do
Brasil e respectivo âmbito
de actuação
Âmbito de actuação
ARCE
Ceará
Electricidade, Gás, Água, Águas Residuais e Transportes
ARPE
Pernambuco
Electricidade, Gás, Água, Águas Residuais, Transportes, Lotaria, ISFL
AGR
Goiás
Electricidade, Água, Águas Residuais, Gás, Transportes e Recursos Hídricos
Brasília (Distrito Federal)
Água e Águas Residuais
Tocantins
Electricidade, Água, Águas Residuais e Transportes
Natal (Municipal)
Rio de Janeiro
Água, Águas Residuais, Electricidade e Gás
ARSAM
Amazonas
Água, Águas Residuais e Transportes
AGERSA
Cachoeiro de Itapemirim
AGEPAN
Mato Grosso do Sul
Electricidade, Água, Águas Residuais, Gás e Transportes
ARSESP
São Paulo
Electricidade, Água, Águas Residuais e Gás
ARPB
Paraíba
Electricidade, Água, Águas Residuais e Gás
AMAE
Joinville (Municipal)
ARSAL
Alagoas
AGESC
Santa Catarina
AGEAC
Acre
Electricidade, Água, Águas Residuais e Telecomunicações
Mato Grosso
Electricidade, Água, Águas Residuais, Gás, Rodovias e Transportes
AGERGS
Rio Grande do Sul
Electricidade, Água, Águas Residuais, Rodovias, Irrigação e Transportes Rodoviários de Passageiros
ARSAE
Mauá (Municipal)
ADASA
ATR
ARSBAN
AGENERSA
AGER
93
Quadro 13
Metodologias de regulação
económica e de qualidade
do serviço usadas no Brasil
94
defesa dos interesses dos utilizadores. Alguns já
aplicam esquemas de benchmarking, quer para
a regulação da qualidade do serviço, quer para
a regulação tarifária. Em conformidade com
a Lei n.º 11.445, também já começaram a ser
adoptados processos regulamentares de estabelecimento de preços baseados em incentivos
de desempenho (por ex., limite de preços). Na
regulação da qualidade do serviço, muitos dos
reguladores (por ex., ARPE, AGENERSA, ADASA
e ARCE) determinam, comparam e publicitam
um conjunto de indicadores de desempenho
dos operadores. No Quadro 13 é apresentado
o âmbito das atribuições dos reguladores e das
respectivas metodologias. Várias destas entidades iniciaram funções recentemente, pelo que
os processos regulatórios permanecem algo indefinidos.
As diferentes associações do sector da água
referidas anteriormente e algumas ONG como,
por exemplo, a SOS Mata Atlântica e o Instituto Brasileiro de Defesa do Utilizador, possuem
igualmente funções regulatórias relevantes,
ainda que de auto-regulação e por publicitação, fomentando a disseminação das melhores
práticas entre os respectivos associados e discutindo os problemas na sociedade civil.
Entidade reguladora
ARCE
-
ARPE
Taxa de remuneração
AGR
Limite de preços
ADASA
Limite de remuneração
ATR
-
-
ARSBAN
-
-
AGENERSA
ARSAM
-
-
AGERSA
AGEPAN
-
-
ARSESP
-
-
ARPB
-
AMAE
ARSAL
-
-
AGESC
-
-
AGEAC
-
-
AGER
-
-
AGERGS
ARSAE
-
Brasil
2.3.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.3.3.1
No Brasil, os SAS são fornecidos maioritariamente
pelo sector público. Neste âmbito, o sector privado
apenas presta estes serviços a uma parcela reduzida da população brasileira, incidindo sobretudo nas
áreas rurais. 25% da população é fornecida por empresas privadas, das quais 5% são possuidoras dos
activos das infra-estruturas. A ABCON argumenta
que somente através de uma maior participação do
sector privado será possível realizar os elevados investimentos requeridos pelos SAS brasileiros.
Além da eterna discussão comum a outros países, entre a gestão e a propriedade pública versus
privada, o Brasil caracteriza-se por outra grande
controvérsia que, neste caso, é a separação de
poderes sobre o fornecimento dos SAS entre os
municípios e os estados. Neste campo, os diferentes protagonistas tomam posições distintas, tendo em conta os respectivos associados, como a
AESBE que, por exemplo, argumenta que os SAS
devem ser fornecidos a nível estadual, devido à
maior escala de operação, que permite economias
de escala, e à possibilidade de subsidiação cruzada entre os municípios de maior e menor porte.
Em contraste, a ASSEMAE dá primazia à operação
municipal, uma vez que os SAS são essenciais e
constituem serviços de proximidade.
Existem quase 40 empresas privadas no sector da
água no Brasil. As empresas encontram-se espalhadas por todo o país, desde o Norte em Manaus,
no Amazonas e Novo Progresso no Pará, ao Sul, no
Paraná e em Santa Catarina, passando pelo Centro
Oeste, em Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Tocantins e pelo Sudeste nos estados do Rio de Janeiro,
de São Paulo, Espírito Santo e Minas Gerais.
A participação do sector privado nos SAS prende-se, por um lado, com o fornecimento do serviço de água nas áreas rurais, onde, através de
consórcios associados a outras entidades de sectores diferentes, possui a capacidade de “autosustentabilizar” o serviço e, por outro lado, com
a resolução de problemas em regiões específicas
e estratégicas (por ex., região dos lagos, no Rio
de Janeiro).
2.3.3.2
Players do sector
No Brasil coexistem dois tipos de autoridades
responsáveis pelos SAS, designadamente o município e o Estado. Embora o primeiro predomine
em número, constata-se que mais de 80% da
população brasileira é servida por operadores
públicos estaduais através de concessões. Dado
a precariedade da estrutura regulatória, na data
em que esses contratos de concessão foram desenvolvidos, os mesmos apresentavam-se consideravelmente incompletos em termos de objectivos, sistema tarifário e transparência ao nível
da subsidiação cruzada.
No sector da água estima-se que existam cerca
de 1.350 operadores de SAS (Oliveira, 2008),
concorrendo cinco modalidades diferentes de
operadores (formas organizacionais) no Brasil. A
primeira modalidade consiste em empresas públicas (25), denominadas CESB, que fornecem os
serviços ao nível do Estado e que se regem pelo
direito privado. A segunda modalidade contempla empresas do tipo microrregional, sendo algumas delas de direito privado e outras de direito
público, congregando vários municípios (associações dos municípios) e cujo número se estima em
cerca de duas dezenas. As outras três modalidades de operadores fornecem serviços a nível local
(municipal). A primeira modalidade local consiste
em empresas que se regem por direito privado
(empresas municipais e mistas). A segunda modalidade está associada a operadores locais de
direito público (departamentos, secretarias e autarquias) e é a que existe em maior número (cerca
de 1.200 operadores). Por último, a terceira modalidade corresponde aos operadores privados
que têm, ou não, contratos de concessão com os
concedentes (próximo de 40 operadores).
Dentro da conjuntura em que se inserem as
entidades gestoras brasileiras, a Companhia de
Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP) salienta-se pela sua dimensão, abrangendo cerca de 23 milhões de habitantes. A SABESP
é uma empresa de economia mista, de capital
aberto, que tem como principal accionista o governo do estado de São Paulo e que actua como
concessionária dos SAS municipais. Presentemente, desempenha a respectiva actividade em
367 municípios do estado de São Paulo e congrega, supletivamente, a atribuição do planeamento, a construção e o funcionamento de SAS
urbanos e industriais.
2.3.3.3
Normalmente, nos principais centros urbanos, o
fornecimento dos SAS é prestado pela mesma entidade, a qual é, regra geral, responsável por toda a
fileira produtiva.
Nos municípios restantes, o serviço de águas residuais é consideravelmente escasso e, em zonas onde
este serviço existe, por norma é fornecido pela mesma entidade que gere o serviço de água.
95
Embora seja esta a circunstância mais comum,
existem casos pontuais onde os SAS são prestados por entidades distintas (por ex., o operador
de Itajai de Santa Catarina) e onde existem empresas de água em “alta” (por ex., a SABESP).
2.3.3.4
Números do sector
O Brasil, sendo um dos países mais populosos do
mundo, capta anualmente um volume de água
na ordem dos 15 400 milhões de m3 para abastecimento público. A origem da água é, predominantemente, subterrânea, com cerca de 68%
do valor total.
No Brasil, o maior utilizador de água é o sector
agrícola com 65%, enquanto o consumo público representa apenas cerca de 16% do consumo
total de água. O uso do sector industrial é de,
aproximadamente, 14%. O remanescente referese a usos para fins pecuários (5%).
Quadro 14
Nível de atendimento dos
SAS no Brasil
Em 2005, a capitação média no Brasil foi de cerca
de 145 litros por habitante e por dia.
Em 2006, o nível de atendimento do serviço
de água no Brasil era de cerca de 81% da população, enquanto o nível de atendimento do
serviço de águas residuais (recolha) representava
cerca de 42%. Todavia, o atendimento era significativamente maior nas áreas urbanas, onde
se localiza 84% de toda a população brasileira.
Neste domínio, o nível de atendimento estava
próximo de 93% para o serviço de água e de
48% para o serviço de saneamento de águas residuais. O nível de atendimento em áreas rurais,
onde se encontra 16% da população brasileira,
era muito inferior, sendo 18% para o abastecimento de água e somente 13% para o saneamento de águas residuais. Geograficamente, o
nível de atendimento era mais baixo nas regiões
mais pobres do Norte do Brasil e mais elevado no
Sul. Os sistemas de águas residuais são tendencialmente separativos, sendo a responsabilidade
das águas pluviais dos municípios. No Quadro 14
é possível observar os níveis de atendimento dos
SAS para o ano de 2006.
Serviços
População urbana (84%)
População rural (16%)
Total
Água
93,1
18
81%
Águas residuais
48,3
13
42%
Os valores das perdas de água são bastante significativos, variando entre os 21% e os 81%, com uma
média próxima dos 40%. Espacialmente, os valores
também oscilam bastante, sendo que os mais elevados se situam na região norte, com cerca de 58%, e os
mínimos na região sul, com cerca de 30%.
Figura 22
Comparação entre os
custos e as tarifas praticadas pelas CESB
96
No Brasil, em 2005, o sector da água empregava
cerca de 200 mil funcionários.
Segundo os dados fornecidos pelos operadores
ao SNIS, em 2005, os SAS brasileiros receberam dos utilizadores cerca de 1.740 milhões de
euros, repartidos igualmente entre os SAS. A
Figura 22 compara as receitas e os respectivos
custos com os SAS das CESB.
Brasil
Operador
Regional
Microrregional
Local
Total
Administração pública directa
0
0
189
189
Município
1
4
310
315
Empresa pública
0
0
10
10
Sociedade comercial mista com
administração pública
23
0
11
32
Sociedade comercial mista com
administração privada
1
0
0
1
Empresa privada
1
3
39
43
26
7
559
592
Total
Conforme referido anteriormente, estima-se que
existam cerca de 1.350 operadores. O Quadro 15
apresenta as formas organizacionais dos operadores brasileiros que fazem parte do SNIS e que, embora estejam associados a menos de 50% do total
em número, representam mais de 81% da população total (SNIS, 2006).
2.3.4
REGRAS DO JOGO
2.3.4.1
No Brasil os preços variam bastante entre os SAS
e as regiões. As CESB, bem como a grande maioria dos restantes operadores, mantêm uma
estrutura tarifária homogénea. A fixação das
tarifas no Brasil é efectuada pelas CESB e pelas empresas municipais, apesar de seguirem
a orientação dos governos estaduais e dos
seus accionistas maioritários, quando estes
possuem capital privado. No entanto, considerando a necessidade de universalização
dos SAS, foi instituído um sistema de subsídios cruzados nas estruturas tarifárias, onde
se segue o princípio de que os utilizadores
com maior poder de compra subsidiam os de
menor, assim como os grandes utilizadores
subsidiam os pequenos, sendo adoptados os
seguintes critérios para o estabelecimento
das tarifas (MPO-SEPURB, 1995):
•
Determinação de tarifas diferenciadas, segundo as categorias do utilizador (doméstica, comercial, industrial e pública), sendo que a tarifa
média do comércio e da indústria deve ser superior à tarifa média da concessionária;
•
As tarifas da categoria doméstica são diferenciadas para os diversos escalões de consumo, devendo ser progressivas em relação
ao volume consumido. Em alguns estados,
essa diferenciação também é usada para os
sectores comercial e industrial;
•
Existência de um volume mínimo de consumo doméstico, englobando o consumo de
água e a produção de águas residuais, através do valor de 10 m3 mensais.
Quadro 15
Formas organizacionais dos
operadores no Brasil
A Lei n.º 11.445 identifica os princípios a seguir
pelo sistema tarifário, onde se insere a respectiva
definição com base na sustentabilidade económica
e financeira dos operadores, mas tendo em atenção a universalização do serviço. Existe uma grande
preocupação com os utilizadores mais carenciados,
que se manifesta através da inclusão na lei da possibilidade de subsídios e da subsidiação cruzada
entre actividades e utilizadores. O marco normativo
referido estabelece também as funções relevantes
de fiscalização da regulação neste âmbito e indica claramente que um dos objectivos da regulação
económica, considerando a essência do serviço e
a respectiva universalização, consiste nos incentivos
fornecidos à eficiência económica.
Em muitas cidades brasileiras, as tarifas relativas aos
SAS são consideravelmente elevadas, tendo em
conta o enquadramento dos países da América Latina e o respectivo peso nos encargos do agregado
97
familiar. De acordo com o SNIS, a tarifa média relativa aos SAS é de 0,68 €/m3, tal como é possível
observar no Quadro 16.
Quadro 16
Tarifas médias dos SAS por
tipo de operador no Brasil
de Uso Racional da Água (PURA) e os organismos de assistência social têm também tarifas
diferenciadas.
Dimensão
Variação da tarifa (€/m3)
Regional
0,48 – 1,72
Microrregional
0,26 – 1,39
Local
0,04 – 1,75
A cobrança pelos SAS é efectuada mensalmente. Existe uma penalização aquando do não pagamento da factura após a data de vencimento.
Caso esse atraso seja superior a um mês, existe
o risco de interrupção da prestação dos SAS por
parte do operador.
Por exemplo, a SABESP cobra os SAS em
conformidade com o Decreto n.º 41.446, de
1996, que estabelece o regulamento tarifário.
Este prevê um consumo mínimo padrão de 10
m3 de água, existindo a partir daí, escalões
Um estudo desenvolvido em 2005, pela ADERASA, permitiu verificar que a factura referente
aos SAS, no Brasil, é cerca de 1,5 vezes superior
à média das 21 cidades mais importantes da
América Latina. Ademais, a análise dos dados
do SNIS, demonstrou que as tarifas sofreram
um crescimento substancial no período entre
2002 e 2005, tendo a tarifa média do serviço
de água aumentado cerca de 57% e a tarifa
relativa ao serviço de águas residuais cerca de
54%. A Figura 23 ilustra a evolução da tarifa
média dos SAS, no Brasil (SNIS, 2006)
Figura 23
Evolução anual da tarifa
média dos SAS no Brasil
progressivos de consumo variáveis. Os tarifários, dentro da área de jurisdição da SABESP,
variam por sistema. A água consumida é sempre medida, independentemente do tipo de
utilizador. As categorias dividem-se em domésticos normal, social e favelas, comercial,
industrial e público. Para cada uma, existe
uma tabela com os valores estabelecidos para
o consumo até 10 m3, de 11 a 20 m3, de 21
a 50 m3 e acima de 50 m3, excepto para as
tarifas domésticas social e favelas, que possuem 5 escalões de consumo, isto é, até 10
m3, de 11 a 20 m3, de 21 a 30 m3, 31 a 50
m3 e acima de 50 m3. Um utilizador comum
paga mais do dobro de um utilizador social ou
residente na favela. A criação do tarifário doméstico social reflectiu uma preocupação da
SABESP com este segmento intermédio entre
os utilizadores normais e utilizadores residentes nas favelas. Desta forma, desde 1997, a
SABESP beneficia mais de 600 mil pessoas carenciadas, com a possibilidade de pagamento,
de acordo com os rendimentos, tamanho da
moradia e consumo de energia eléctrica. As
entidades públicas que aderem ao Programa
98
2.3.4.2
O sector da água no Brasil não apresenta um
sistema federal compulsório de avaliação da
qualidade do serviço previamente definido a
não ser em relação à qualidade da água. O SNIS
tem desempenhado funções relevantes neste
domínio. A actuação do SNIS é desenvolvida
mediante a recolha de informação entre as entidades gestoras de forma voluntária, às quais
fornece incentivos para a respectiva adesão.
Se os operadores pretenderem ser financiados
com capitais públicos, incorrem na obrigatoriedade de fornecer os respectivos dados à SNIS.
Segundo os princípios fundamentais de fornecimento de serviço público, a implementação
da Lei n.º 11.445 procura a garantia da “transparência das acções, baseada em sistemas de
informações e processos decisórios institucionalizados”.
Apesar de ser apenas um órgão de recolha de
informação sobre o sector da água, o SNIS,
desempenha, desta forma, um papel prepon-
Brasil
derante no respectivo progresso. A elaboração
de um relatório anual, que publicita a informação recolhida, enquadra-se nos domínios
de uma entidade reguladora. A recolha de informação permite calcular 85 indicadores de
desempenho normalizados, repartidos entre os
domínios económico, financeiro, administrativo e operacional e que procuram, sobretudo,
reflectir a evolução e a qualidade do serviço
evidenciadas. Na Figura 24 apresentam-se
dois desses indicadores: o volume de água não
facturado e o índice de micromedição (SNIS,
2006).
grande desafio, que frequentemente requer
o uso de métodos não convencionais. Apesar
de o país apostar fortemente no uso de tecnologias de baixo custo (por ex., os sistemas
individuais de tratamento de águas residuais)
e também na participação comunitária nos
processos de urbanização, muitos dos mesmos continuam a ser desenvolvidos, de forma
informal, com problemas graves ao nível da
qualidade da água e da descarga das águas
residuais.
De qualquer forma, a supervisão da qualidade
Figura 24
Indicadores de
micromedição e perdas de
água das CESB
Em relação à qualidade da água, os operadores
têm a obrigatoriedade de cumprir os parâmetros
impostos pela Portaria n.º 514, de 2004, do Ministério da Saúde, que estabelece normas e padrões
de fornecimento de serviço de água. Neste domínio, os estudos desenvolvidos pelo SNIS permitem
aferir que nem todos os operadores cumprem os
padrões mínimos, o que levanta alguma preocupação entre as entidades responsáveis.
O processo de fornecimento dos SAS aos
bairros urbanos pobres permanece como um
do serviço é uma questão da responsabilidade
das entidades reguladoras. A maioria das mesmas encontra-se ainda na fase de implementação dos respectivos sistemas de avaliação
de desempenho da qualidade do serviço. A
ABAR lançou recentemente uma publicação,
que procura uniformizar um conjunto de indicadores de desempenho a calcular pelos reguladores (ABAR, 2006). Alguns dos reguladores
já aplicam estas ferramentas. No Quadro 17,
é evidenciado o esquema de indicadores de
desempenho proposto e aplicado pela ARCE.
Evolução anual das acções de fiscalização
Quadro 17
aplicados pela ARCE
Conformidade com o índice de qualidade de turbidez
Conformidade com o índice de qualidade do cloro residual
Conformidade com o índice de qualidade de coliformes
Índice de micromedição
Número de contadores instalados
Índice de perdas de água
Nível de atendimento dos SAS
Evolução das solicitações efectuadas à procuradoria da ARCE (reclamações, consultas, etc.)
99
A Figura 25 apresenta a evolução dos indicadores reclamações e consultas da ARCE.
lei realça ainda que os planos directores sejam
compatíveis com os planos da bacia hidrográ-
2.3.4.3
fica em que os titulares dos serviços estiverem
inseridos.
Figura 25
Indicadores reclamações e
consultas da ARCE
público
No sector da água do Brasil são estabelecidas
inequivocamente as obrigações de serviço público. Entre os princípios fundamentais, para a
prestação dos SAS públicos, destacam-se a universalidade e a acessibilidade do serviço, “propiciando à população o acesso na conformidade
das respectivas necessidades e maximizando a
eficácia das acções e resultados”, a segurança,
a qualidade e a regularidade no fornecimento
dos serviços. Esta lei contempla ainda a integração das infra-estruturas e serviços com a gestão
eficiente dos recursos hídricos. Ressalta-se que,
conforme o documento normativo, os recursos
hídricos não são considerados parte integrante
dos SAS.
A lei determina que os titulares dos serviços elaborem planos directores dos SAS, que conduzirão a prestação dos serviços públicos e que deverão ser revistos periodicamente (no máximo
a cada 4 anos, anteriormente à elaboração do
Plano Plurianual). Esses planos deverão abranger, pelo menos, o diagnóstico da situação e
dos respectivos impactos nas condições de vida
da população (através de um sistema de indicadores), das causas das deficiências detectadas,
os objectivos e metas de curto, médio e longo
prazo para a universalização dos serviços (sendo admitidas soluções graduais e progressivas),
os programas, projectos e acções necessárias à
obtenção dos objectivos e metas, identificando
possíveis fontes de financiamento, as acções
previstas para os casos de emergência e contingência e os mecanismos e procedimentos a
serem adoptados na avaliação sistemática da
eficácia e eficiência das acções programadas. A
100
O marco regulatório do sector da água parece
seguir esta tendência mundial de definição dos
mecanismos adequados à necessidade de uma
avaliação, cada vez mais efectiva e transparente, da qualidade dos SAS. O próximo passo
consiste na instituição, em termos práticos, de
um sistema de regulação eficiente e eficaz, que
garanta a aplicação adequada dos recursos e a
ampliação dos níveis de atendimento e qualidade dos serviços, equilibrando a questão da
sustentabilidade dos operadores com a questão
da universalização do acesso aos serviços. É de
referir que o documento normativo estabelece,
de forma clara, os princípios de acesso e livre
informação no sector da água.
2.3.5
DESEMPENHO
No Brasil, o sector da água enfrenta vários problemas, dos quais alguns são realçados de seguida. Em primeiro lugar, o Brasil confronta-se
com a escassez de água em várias regiões e
com inundações noutras. Em segundo lugar, o
conflito existente entre os diferentes níveis de
governo, relativamente à gestão e às atribuições destes serviços, prejudica grandemente a
tomada de decisões e, por conseguinte, o sector da água. Em terceiro lugar, as perdas comerciais existentes no sector da água, ao atingirem
valores extremamente elevados, condicionam
a capacidade de auto-financiamento dos operadores, reflectindo-se nos preços das tarifas
cobradas. Em quarto lugar, os níveis de investimento necessários para dotar o sector de infra-
Brasil
estruturas novas, quer de água, quer de águas
residuais, são enormes. São também requeridos
investimentos vultuosos para a reabilitação dos
sistemas em funcionamento, que se pautam por
um mau estado geral, traduzido em valores de
perdas de água físicas muito elevados. Inevitavelmente, será necessário recorrer ao sector privado para a realização destes investimentos. Por
último, é de referir a reduzida credibilidade que
o país possui para a atracção de capital privado
para o sector da água.
Em relação aos aspectos positivos, sobressai a
qualidade da legislação existente, bem como
da mão-de-obra qualificada, que caracteriza o
sector da água. As entidades reguladoras, cujos
frutos se repercutirão no futuro, são também
uma mais-valia.
101
Chile
2.4
CHILE
2.4.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
O Chile é uma república democrática, cujo
presidente é o chefe do poder executivo. O
poder legislativo compreende um parlamento bicamarário, composto pelo Senado e pela
Câmara dos Deputados. O país, com cerca
de 16,6 milhões de habitantes, dispersos por
756 950 km 2 de área, encontra-se organizado administrativamente em 15 regiões, 51
províncias e 346 municípios. Cada região é
dirigida por um superintendente, nomeado
pelo presidente, que se divide em províncias,
cada uma com um governador apontado
também pelo presidente. Por fim, cada província encontra-se dividida em municípios
administrados individualmente pelo respectivo presidente de câmara.
O sector da água no Chile tem vindo a pautar-se por uma grande evolução, sobretudo nos
últimos anos. No início dos anos 90, o Chile
apresentava inúmeros problemas (por ex., precários níveis de atendimento dos SAS), e em
apenas 10 anos tornou-se um caso de sucesso
e um exemplo a reter nesta matéria em toda
a América Latina. Várias organizações internacionais e isentas corroboram esta opinião (por
ex., Organização Mundial de Saúde - OMS).
No final dos anos 80, em resposta às necessidades de investimentos em novas infra-estruturas
e de melhoria do funcionamento das existentes (maior continuidade e melhor qualidade
do serviço), o Governo chileno desenvolveu
nova legislação, através da qual transformou
o antigo SAS em várias empresas. O objectivo
desta medida legislativa procurava promover o
aumento da eficiência da gestão e da equidade
dos serviços e demarcar a separação da gestão
do serviço das actividades regulatórias do Es-
tado. Com esta última finalidade em mente,
foi criada uma entidade reguladora dedicada, a Superintendencia de Servicios Sanitarios
(SISS).
No Chile, o sector da água encontra-se regulado por diversos documentos normativos, entre
os quais se destacam o Código da Água, de
1981, onde são definidos os direitos de utilização de água, a Lei Orgânica da SISS (Lei n.º
18.902, de 1990), a Lei de Tarifas (Decreto n.º
70, de 1988, do Ministério das Obras Públicas
- MOP) e o respectivo Regulamento (Decreto
n.º 453, de 1989, do Ministério da Economia),
a Lei Geral dos Serviços Sanitários (Decreto n.º
382, de 1988, do MOP) e o seu Regulamento
(Decreto n.º 1.199, de 2004, do MOP), a Lei da
Subsidiação dos SAS (Lei n.º 18.778, de 1989)
e o respectivo Regulamento (Decreto n.º 195,
de 1998).
Mediante esta conjuntura, o período entre
1988 e 1990 foi um dos mais reformistas na
história do sector da água chileno, tendo sido
aprovados vários documentos legais e criadas
novas instituições, que vieram a ter uma enorme influência no sector.
A Lei das Tarifas estabelece as bases normativas para os procedimentos de fixação de
tarifas dos serviços públicos sanitários, compatibilizando os objectivos de eficiência, auto-financiamento e equidade. Além disso, este
documento normativo também possibilitou a
criação da SISS (Lei n.º 18.902), bem como a
instituição do subsídio social (Lei n.º 18.778)
direccionado para os utilizadores domésticos
mais carenciados.
A legislação implementada possibilitou também a criação das empresas de serviço público, pautadas por transparência e autonomia
elevadas e concentradas na sustentabilidade e
rentabilidade dos seus activos. Em paralelo, a
regulação do sector foi estabelecida, separan103
do as funções de Estado prestador de serviço
das de Estado regulador. Esta conjuntura suscitou progressos significativos na gestão comercial e operacional das empresas públicas, bem
como um aumento substancial da qualidade
dos SAS.
2.4.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
Em Fevereiro de 1998, o governo, preocupado
com a expansão do nível de atendimento dos
serviços, a melhoria da qualidade do serviço
prestada e maior sustentabilidade, desenvolveu uma nova reforma do sector da água. A
modernização do enquadramento regulatório
do sector e o maior envolvimento do sector
privado, onde se incluía a privatização quase
total dos SAS e o estabelecimento de tarifas e
de planos de desenvolvimento e de qualidade
do serviço, foram os principais aspectos visados por esta reforma. Além disso, esta lei veio
alargar os poderes da SISS, passando a possuir
valências de supervisão dos operadores (planos de desenvolvimento e níveis de qualidade
da água e de serviço), além de implementar
directrizes ao nível da qualidade do serviço e
de aumentar consideravelmente as sanções e
coimas sobre os operadores incumpridores das
normas em vigor.
2.4.2.1
Responsabilidades
Esta reforma introduziu também melhorias
significativas nos processos de definição de
tarifas, reduzindo a parcela fixa do sistema tarifário e estabelecendo princípios de salvaguarda para evitar a concentração de propriedade
num grupo restrito de operadores e, por fim,
determinou também a percentagem de participação do Estado na propriedade que pode ser
transferida para o sector privado (máximo de
65%, ou mais, caso o Estado não participe nos
aumentos de capital).
Entre o período de 1998 e 2001, a participação
do sector privado decorreu de dois modos distintos, a saber, através da alienação dos activos
das empresas públicas até ao máximo atrás
referido (65%) e por intermédio de contratos
de concessão. De 2001 em diante, o governo
privilegiou o segundo modelo, inibindo a instituição do primeiro.
Posteriormente, em meados de 2002, a SISS
desenvolveu normas que tinham como principal objectivo promover a transparência nas
empresas reguladas. A partir de Março de
2003, os SAS passaram a estar obrigados a
disponibilizar informação relativa à sua gestão, aos seus rendimentos e aos custos das diversas actividades, com especificidade, detalhe e uniformidade. Deste modo, a SISS pode
caracterizar de forma objectiva e credível a
“empresa eficiente”, conceito base para a
determinação do sistema tarifário no domínio
regulatório chileno.
104
A responsabilidade pelos SAS encontra-se sob
o domínio de vários intervenientes na esfera do
Governo chileno. Destacam-se o MOP, o Ministério da Saúde, o Ministério da Economia,
a SISS, a Direcção-Geral das Águas (DGA), a
Direcção Nacional de Obras Hidráulicas (DOH),
a Comissão Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) e os seus Departamentos Regionais
(COREMAS), as empresas públicas e privadas e,
por último, a Corporação de Fomento da Produção (CORFO).
A principal atribuição do MOP é prover o país
de serviços de infra-estruturas. Nas suas atribuições incluem-se a construção de obras públicas, nas quais se integram as obras associadas aos recursos hídricos e às infra-estruturas
hidráulicas.
As competências de regulamentação nas zonas urbanas são compartilhadas entre a SISS
(na regulação económica) e o Ministério da
Saúde (em relação à qualidade da água).
Além disso, este ministério, repartindo valências com o Ministério da Economia, compreende as funções de regulação e de supervisão
dos operadores das áreas rurais (cooperativas
e os comités) que gerem os SAS nestas áreas.
O Ministério da Economia tem também a atribuição de aprovar os sistemas tarifários propostos pela SISS.
Como referido, a SISS supervisiona e regula os
SAS nas áreas urbanas. A fim de lhe ser conferida independência política, a SISS foi criada
como instituição descentralizada, dotada de
património próprio, autonomia administrativa e
financeira. Além das respectivas incumbências
de regulação de preços, da qualidade do serviço e das obrigações de serviço público, detém
a valência de impor sanções e coimas às empresas quando estas se encontram em situação de
infracção das normas em vigor. A SISS possui
também atribuições relativas ao tratamento das
reclamações dos utilizadores.
Apesar de não existir uma autoridade pública,
como a SISS para as áreas urbanas, desde 1994
a DOH, tutelada pelo MOP, encontra-se encarregue da execução do Programa Nacional de
Água Potável Rural nas áreas rurais, tendo funções regulatórias neste domínio.
Chile
A DGA, reportando toda a sua actividade ao
MOP, é responsável pelo planeamento, desenvolvimento e gestão dos recursos hídricos a nível
nacional.
A regulação ambiental sobre todos os sectores
é efectuada pela Secretaria-Geral da Presidência, através da CONAMA. A CONAMA é uma
instituição estatal com a missão de promover a
sustentabilidade ambiental das políticas e estratégias definidas pelo governo, que desenvolve
as suas atribuições através das COREMAS, cujas
atribuições incluem a promoção de consultas e a
coordenação dos aspectos ambientais.
A CORFO, criada em 1939, é um organismo do
Estado chileno incumbido de promover o desenvolvimento produtivo nacional nos diversos sectores, onde se incluem os SAS.
Ao contrário do progresso que caracteriza os
SAS nas áreas urbanas, nas áreas rurais os mesmos evidenciam ainda muitas debilidades. Neste
sentido, existe no Chile uma associação denominada Agua Potable Rural (APR), cujo principal
objectivo consiste na assistência técnica, financeira e jurídica aos operadores das áreas rurais,
designadamente às cooperativas e aos comités.
Na Figura 26 apresentam-se os principais orga-
guladora nacional e dedicada foi criada pela Lei
n.º 18.902, de 1990, e possui apenas funções
relativas às áreas urbanas. A SISS é uma agência
governamental autónoma que depende do presidente, através do MOP, a quem reporta toda a
sua actividade. A SISS foi instituída como uma
parte do processo legal, económico e de transformação institucional dos SAS, que teve início
no final de 1980. O cargo principal desempenhado na SISS é o de Superintendente, que é
escolhido e destituído mediante as decisões do
presidente da República.
A SISS é legalmente responsável pelo controlo
e pela supervisão do sector da água. A agência
tem responsabilidades normativas, onde se inclui o reforço e conformidade com os diplomas
relativos ao fornecimento dos SAS, possuindo
ainda um papel preponderante na determinação
dos sistemas tarifários. Especificamente, a SISS
tem os seguintes deveres: i) estudar, propor e reforçar o cumprimento das normas técnicas relativas à concepção, construção e exploração dos
SAS; ii) monitorizar e reforçar as normas tarifárias dos serviços fornecidos; iii) aplicar o regime
de franchising, incluindo a adjudicação, exploração, transferência e termo do contrato; iv) definir normas e controlar os efluentes industriais;
e, por fim, v) aplicar penalidades e outros tipos
Figura 26
Enquadramento
institucional do sector
da água no Chile
nismos com responsabilidades no sector da água
no Chile (adaptado de ADB, 2001).
2.4.2.2
Regulação
De acordo com o modelo regulatório actual, os
operadores dos SAS encontram-se sob o controlo da SISS. Conforme referido, a entidade re-
de sanções aos incumpridores dos regulamentos
em vigor no sector da água.
Enquanto entidade reguladora, a SISS emite instruções de natureza obrigatória para todos os
operadores dos SAS e assegura o cumprimento
das normas legais, regulatórias e técnicas que
governam diferentes aspectos dos serviços. As
resoluções, levadas a cabo pela SISS, podem
105
ser contestadas, não só perante a própria SISS,
como também perante os Tribunais de Justiça
chilenos.
A SISS efectua recomendações ao MOP relativas aos SAS. As PPP compreendem, em geral,
o estabelecimento, a construção e a operação
dos sistemas de abastecimento de água, desde
a produção até à distribuição, e dos sistemas de
saneamento de águas residuais, incluindo a recolha, a drenagem, o transporte, o tratamento e
a rejeição. Estes direitos podem ser transferidos,
ainda que condicionados pela concorrência, e
sujeitos à aprovação da SISS.
O sistema de regulação económica baseada na
empresa “modelo” ou “eficiente” foi adoptado
em todos os sectores no Chile que compreendem serviços de utilidade pública. Este enfoque
utiliza como padrão de comparação uma empresa virtual eficiente denominada “empresa modelo”, ou seja, uma empresa fictícia e meramente teórica, criada pelo regulador do sector com
o objectivo de satisfazer a procura projectada de
forma óptima.
A SISS, tutelada pelo MOP, possui valências somente sobre os SAS e nas áreas urbanas. No
desempenho das suas funções, a entidade reguladora apresentou um valor 7,04 milhões de
euros relativo aos custos de funcionamento. No
Quadro 18
Maiores operadores dos
SAS no Chile
final de 2007, empregava directamente 157
funcionários.
2.4.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.4.3.1
Propriedade e gestão dos
serviços
No Chile, os SAS são prestados quase totalmente
pelo sector privado, apesar de o parceiro público
(CORFO) estar presente nos principais operadores, como referido anteriormente. De qualquer
forma, no Chile subsistem os dois principais modelos de privatização. Até 2001, ocorreu, sobretudo, uma privatização material dos operadores
através de alienação de activos. A partir desse
ano, o modelo seguido foi o da concessão (privatização da gestão). Embora só se integrem na primeira opção quatros empresas, estas têm grande
dimensão, correspondendo a 67% da população
urbana (ESVAL, Aguas Andinas, ESSAL e ESSBIO).
A participação privada é sempre maioritária.
Em relação aos SAS das áreas rurais, a situação
é mista, existindo tantos operadores privados
quanto públicos. Não estão identificadas as res-
Empresa
Região
Utilizadores (n.º)
Municípios (n.º)
Aguas Andina
Metropolitana
1 428 028
18
ESSBIO
Região 6 e 8
610 842
87
ESVAL
Região 5
500 841
50
Aguas Nuevo Sur Maule
Região 7
195 011
30
SMPA
Metropolitana
175 848
3
Aguas Araucanía
Região 9
179 836
35
ESSAL
Região 10
167 429
33
Aguas del Valle
Região 4
165 780
21
Aguas Antofagas
Região 2
129 691
6
Aguas del Altiplano
Região 10
125 154
9
Aguas Cordillera
Metropolitana
113 253
1
Aguas Chañar
Região 3
73 517
10
Aguas Magallanes
Região 12
44 222
3
Aguas Décima
Região 10
36 608
1
Aguas Patagonia
Região 14
22 521
8
Servicomunal
Metropolitana
17 957
1
Servilampa
Metropolitana
4.308
1
Aguas Manquehue
Metropolitana
5.487
4
Aguas los Dominicos
Metropolitana
3.357
1
Coopagua
Região 5
3.273
1
4 002 963
323
TOTAL
106
Chile
pectivas proporções, ainda que a hegemonia
seja ligeiramente pública.
2.4.3.2
Players do sector
Em Dezembro de 2007, os SAS das áreas urbanas eram fornecidos por 53 empresas, as quais
se encontram repartidas entre 52 operadores
dedicados ao serviço de água e 50 operadores
que prestam o serviço de águas residuais. As 20
maiores empresas disponibilizam os SAS a cerca
de 13,5 milhões de habitantes (aproximadamente 4 milhões de utilizadores), onde a Aguas Andinas (Santiago) se destaca pela sua dimensão,
como se apresenta no Quadro 18.
Com o objectivo de prevenir a criação de poder de mercado (e o eventual abuso de posição
dominante) a nível nacional, as empresas foram
classificadas em três categorias segundo a população total urbana que fornecem. Nenhuma pessoa ou sociedade deve estar na posse de mais
de 49% das empresas dentro de uma categoria
específica. O Quadro 19 apresenta as diferentes
categorias existentes no sector da água.
tal Santiago do Chile e cuja maioria de capital
(50,1%) pertence à empresa espanhola Aguas
de Barcelona (e à francesa Suez), e a Empresa de Servicios Sanitarios del Bio-Bío (ESSBIO),
que opera na sexta e oitava região na periferia de Concepção. A maioria do capital deste
operador (50,97%) pertence ao fundo argentino Southern Cross. Por último, destaca-se
ainda pela sua dimensão a Empresa Sanitária
de Valparaíso (ESVAL), que opera na região de
Valparaíso e da qual 47,92% da sua estrutura
accionista pertence ao Grupo Hurtado Vicuña/
Fernández León. A relevância destas três empresas é de tal ordem que, em conjunto, fornecem o serviço de água a cerca de 63% dos
utilizadores chilenos.
Como empresas menores destacam-se a Aguas
de Antofagasta, a Aguas del Altiplano, a Aguas
Cordillera, a Aguas Chañar, a Aguas Magallanes,
a Aguas Décima, a Aguas Patagonia de Aysén,
a Servicomunal, a Aguas Manquehue, a Servilampa, a Aguas Los Dominicos, a Coopagua e
outras 33 empresas mais pequenas.
Embora praticamente todas as empresas tenham
sido privatizadas entre 1998 e 2004, o Estado chile-
Quadro 19
Categorias por dimensão
das empresas dos SAS no
Chile
Categoria
Critério
Empresas (n.º)
População urbana
servida
Empresas maiores
Percentagem de clientes igual ou superior a 15%
2
50,5%
Empresas médias
Percentagem de clientes igual ou superior a
4% e inferior a 15%
6
34,3%
Empresas menores
Percentagem de clientes inferior a 4%
45
15,2%
Como maiores empresas do sector da água
no Chile encontram-se as Aguas Andinas, que
possuem 34% do mercado, operando na capi-
no mantém uma posição importante do sector da
água através da CORFO. O Quadro 20 apresenta
os principais players a actuarem como operadores
Quadro 20
Principais grupos
empresariais intervenientes
no sector da água chileno
Grupo económico
Utilizadores (%)
País de origem
CORFO
35,7
Chile
Aguas de Barcelona
17,0
Espanha
Southern Cross Group
10,7
Argentina
Grupo Hurtado Vicuña/Fernández León
8,8
Chile
Grupo Luksic
5,3
Chile
Grupo Solari
5,0
Chile
Município de Maipú
2,3
Chile
Iberdrola
2,0
Espanha
Outros
13,2
107
no sector da água em 2006 no Chile e o seu âmbito de actuação (SISS, 2007a).
Nas áreas rurais, as cooperativas e os comités
rurais de água para consumo humano estão encarregues da operação dos sistemas de abastecimento de água. Em localidades rurais com alguma concentração, com populações entre 150
e 3.000 habitantes e sempre não inferior a 15
habitações por quilómetro de rede, o Programa
Nacional de Água Potável Rural tem contribuído
para um progresso significativo na prestação do
serviço. Todavia, a pequena percentagem de habitações isoladas que ainda existe no Chile carece do serviço de água. Embora um número restrito de localidades tenha encontrado solução no
que diz respeito ao sistema de recolha de águas
residuais, a maioria destas apresenta bastantes
problemas operacionais. Todavia, a titularidade destes pequenos operadores é maioritariamente pública.
de operadores para toda a população urbana
do Chile.
2.4.3.4
Números do sector
Em 2006, a produção de água no Chile
(excluindo as áreas rurais) atingiu cerca
de 1.451 milhões de m 3, ao passo que o
consumo alcançou os 958,3 milhões de m 3,
reflectindo um aumento de 2,7% face a
2005. Do valor consumido, 54,7% são fornecidos por grandes empresas, 27,5% por um
conjunto de empresas médias e, por último,
os restantes 17,8% são fornecidos por empresas menores. Do total da água captada, 51%
é de origem superficial e 49% é de origem
subterrânea. No Chile, o sector da água apresentou, em 2006, um valor de 37,6% para as
perdas de água. Na Figura 27 apresenta-se a
Figura 27
Evolução anual do indicador perdas de água no
Chile
108
2.4.3.
evolução anual das perdas de água entre os
operadores regulados no sector da água do
Chile (SISS, 2007b).
No Chile, os SAS estão, normalmente, fundidos no mesmo operador. Neste âmbito, os
serviços encontram-se verticalmente integrados, ou seja, os operadores gerem todas as
actividades da fileira produtiva, desde a captação até à distribuição de água. Ao nível do
serviço de águas residuais constata-se a mesma situação, designadamente a integração
dos serviços, com o fornecimento dos serviços
de recolha e de tratamento de águas residuais. O grau de integração horizontal é também elevado, existindo um número reduzido
No Chile, a capitação mensal de água sofreu
um ligeiro decréscimo entre 2005 e 2006,
passando de 20 m3 para 19,9 m3, o que resulta em 196 litros por habitante e por dia. Neste
âmbito, a região metropolitana de Santiago
continua a apresentar a média mensal mais
elevada dos consumos domésticos do país,
de 125 m3 no caso da Aguas de Manquehue,
112 m3 no caso da Aguas los Dominicos e de
44 m3 para a Aguas Cordillera. Por sua vez,
as empresas médias Aguas Nuevo Sur Maule,
Aguas del Valle, Esval, Aguas Araucanía e ES-
Chile
SAL apresentavam consumos médios mensais
de cerca de 15 m3 por habitante.
De acordo com a SISS, o nível de atendimento
do serviço de água nas áreas urbanas a nível nacional é de cerca de 99,8%, o que implica que
13,5 milhões de habitantes são providos do serviço público de água para consumo humano. No
que diz respeito ao serviço de águas residuais,
este compreende cerca de 12,9 milhões de habitantes, ou seja, reflecte um nível de atendimento
de 95,2%. O Quadro 21 apresenta os níveis de
atendimento dos SAS por área urbana e rural.
Serviço
No Chile, em 2006, o serviço de água apresentou receitas de 441,4 milhões de euros,
enquanto o serviço de águas residuais evidenciou uma receita de 315 milhões de euros.
Nesse mesmo ano, os SAS caracterizaram-se
por um volume de investimento de 339 milhões de euros. Os operadores chilenos investiram cerca de 283 milhões de euros no serviço de tratamento de águas residuais.
O consumo de água é quase sempre medido por contadores. Em Dezembro de 2006,
94,4% dos utilizadores das empresas de maior
Quadro 21
SAS em 2006
Atendimento
Urbana (87%)
Rural (13%)
Total
Existência de rede
100%
58%
95%
Ligação à rede
99%
38%
91%
Existência de rede
95%
62%
91%
Ligação à rede
89%
5%
78%
Água
Águas residuais
O nível de atendimento do serviço de tratamento de águas residuais tem evoluído de
forma notável, apresentando, em Dezembro
de 2006, um valor de 81,9%. No final de
2001, evidenciava um valor de 20,9%. Em
2006, o volume de águas residuais recolhidas
representou cerca de 522 milhões de m3. Na
Figura 28, apresenta-se a evolução anual dos
níveis de atendimento dos SAS (SISS, 2007b).
dimensão possuíam micromedidores. As empresas médias exibiam um valor de 97,0% e
as empresas menores um valor de 98,8%. A
média nacional atingia os 96%.
No início de 2008, as 20 maiores empresas do
sector da água, que abrangem cerca de 13,5
milhões de habitantes, empregavam 9.566
funcionários.
Figura 28
Evolução anual do indicador nível de atendimento
dos SAS no Chile
109
2.4.4
REGRAS DO JOGO
2.4.4.1
O marco legal, que estabelece a regulação económica, inclui a lei das tarifas e o respectivo
regulamento. Este documento normativo tem
em consideração os princípios de eficiência económica, eficiência dinâmica, inteligibilidade,
equidade e autofinanciamento. Neste âmbito,
as tarifas são aprovadas pelo governo, através
do Ministério da Economia, segundo os estudos
promovidos pela SISS. A determinação do sistema tarifário baseia-se no conceito de empresa
modelo (eficiente ou optimizada).
Figura 29
Metodologia de definição
de tarifas no Chile
110
O modelo de empresa eficiente (art.º n.º 27 e
28 do Regulamento), segundo o qual o tarifário é determinado, envolve a concepção de uma
empresa hipotética, mas que funciona de forma
eficiente e optimizada, com o objecto de fornecimento dos SAS, considerando a normativa
vigente, as restrições geográficas, demográficas e tecnológicas que caracterizam a própria
operação do serviço. A Figura 29 apresenta o
processo de estabelecimento de tarifas no Chile
(Chavez e Quiroga, 2002).
A eficiência dinâmica é um princípio que está reflectido no marco legal através do conceito de empresa modelo. Esta ocorre, tal como sucede numa
situação de concorrência, quando o preço estabelecido por uma empresa resulta do equilíbrio entre
a oferta e a procura, devendo cada empresa ajustar os seus custos aos custos eficientes reflectidos
no preço do serviço. O conceito de eficiência dinâmica implica também que em cada oportunidade
em que se fixam tarifas se vão incorporando as
melhorias da produtividade verificadas.
A eficiência económica, e em particular a eficiência alocativa, implica que a definição de
Chile
preços seja baseada no conceito de custo marginal. Num mercado sem falhas, o preço reflecte o custo de oportunidade de produzir uma
unidade adicional de um determinado bem,
evidenciando o sacrifício em recursos que a
gislação. Os procedimentos específicos a serem
aplicados no processo pretendem implementar
maior transparência. A Figura 30 apresenta o
procedimento regulatório de estabelecimento
de tarifas (Chavez e Quiroga, 2002).
Figura 30
Processo regulatório de
definição de tarifas no Chile
produção desta unidade adicional representa
para a sociedade.
A determinação do sistema tarifário segue um
conjunto de etapas que estão definidas na le-
No Chile, os principais aspectos envolvidos no
processo de estabelecimento de tarifas incluem
a previsão da procura, a concepção da empresa modelo, o projecto de expansão, a reabilitação ou manutenção dos activos, a valorização
Quadro 22
Sistema tarifário da
Aguas Andinas para o
ano de 2008
Parcelas variáveis (€/m3)
Parcela
fixa
Água em período
normal
Água em período de
ponta
Sobreconsumo
de água em período
de ponta*
(€/mês)
Zona A
Zona B
Zona A
Zona B
Zona A
Zona B
Serviço de
águas residuais
Grupo 1
0,78
0,404
0,400
0,388
0,384
0,893
0,887
0,399
Grupo 2
0,78
0,308
-
0,304
-
0,876
-
0,484
Grupo 3
0,72
0,350
-
0,351
-
0,981
-
0,138
Grupo 4
0,53
0,329
-
0,326
-
0,887
-
0,384
Grupo 6
0,86
-
0,250
-
0,242
-
0,624
0,376
*superior a 40 m3
111
Quadro 23
Sistema tarifário da Aguas
Cordillera para o ano de
2008
Parcela
fixa
Grupo 1
e as regras de indexação. No Quadro 22 e no
Quadro 23 apresentam-se dois exemplos de
sistemas tarifários implementados no Chile. Os
Parcelas variáveis (€/m3)
(€/mês)
Água em período
normal
Água em período de
ponta
Sobreconsumo de
água em período de
ponta*
Serviço de águas
residuais
1.035
0,475
0,475
0, 771
0,293
*superior a 60 m3
grupos e as zonas têm em consideração as diferentes áreas onde operam, sendo que o Grupo 1
representa a zona de Grande Santiago.
O princípio da recuperação dos custos é aplicado, tal como a tarifação assente nos custos marginais. O custo de capital está definido na lei.
Adicionalmente, todos os utilizadores chilenos se
encontram obrigados a pagar uma taxa relativa
ao serviço contra incêndios, representando 4,433
euros por mês. Aos valores cobrados é adicionada a taxa de IVA em vigor, que é de 19%.
2.4.4.2
Um aspecto particular que está associado ao
sucesso do modelo regulatório é a atribuição de um subsídio ao consumo (20 m 3) às
famílias mais carenciadas, o que permite assegurar um serviço universal num país onde
Quadro 24
aplicados pela SISS
A qualidade da água, regularmente controlada pela SISS, caracteriza-se por um nível muito
elevado, bem como a qualidade do serviço prestado. A entidade reguladora actua de modo a
salvaguardar o cumprimento da norma chilena
(NCh 409), que foi posteriormente alterada em
a) Cumprimento com as obras predefinidas
b) Atendimento dos SAS
e) Qualidade do serviço
Qualidade da água para consumo humano
Cobertura do serviço de água
Continuidade de serviço de água
Cobertura do serviço de águas residuais
Pressão do serviço de água para consumo humano
c) Gestão operacional
Continuidade de serviço de águas residuais
Fontes de abastecimento
Capacidade de cobrar os serviços
Produção e perdas de água
Tempo de resposta a reclamações
Redes de distribuição
Indicadores de produtividade
d) Gestão financeira e comercial
Facturação de água
Investimentos
Custos de exploração
Resultados operacionais
Resultados não operacionais
Utilidade do exercício
Activos
Indicadores de rentabilidade
112
os utilizadores domésticos chilenos mais carenciados representam quase 15% da população total.
f) Gestão ambiental
Evolução do tratamento de águas residuais
Desempenho das ETAR
Chile
2005 e que inclui os padrões de qualidade de
água, pressão de água e continuidade do serviço. Também neste domínio, o Chile prima por
uma evolução significativa. No início dos anos
90, o sector da água padecia de problemas
com os sistemas de tratamento (por ex., cloragem) de alguns operadores. Por conseguinte,
em 1991, 20% das empresas não cumpriam as
normas bacteriológicas. Em 2006, esta circunstância apenas correspondia a 1%. Durante o
mesmo período, o cumprimento das normas
de desinfecção aumentou de 89% para mais
de 99%.
No sentido de incentivar a qualidade do serviço
entre os operadores dos SAS, a SISS determina um conjunto de indicadores de desempenho. Este grupo encontra-se estruturado em
diversas categorias de indicadores, nomeadamente em cumprimento com as obras predefinidas, atendimentos dos SAS, gestão operacional, gestão financeira e comercial de água,
qualidade do serviço e gestão ambiental. No
Quadro 24 apresentam-se os indicadores de
desempenho desenvolvidos pela SISS. Esta
ferramenta é potencializada pela SISS através
da realização de exercícios de benchmarking
métrico. Na Figura 31 apresenta-se um exem-
2.4.4.3
público
No Chile, o marco legal em vigor define
inequivocamente que os sistemas tarifários
englobam os princípios de inteligibilidade,
equidade, autofinanciamento e acessibilidade como valores prioritários do sector
da água. Além disso, a legislação em vigor (Decretos n.º 382 e 1199 e NCh 409)
contempla conceitos como a universalidade, continuidade e qualidade do serviço.
Além da definição clara ao nível legal, a
SISS promove um benchmarking específico sobre estes aspectos com o intuito de
incentivar e promover a sua melhoria. Os
aspectos considerados incluem indicadores
de continuidade para os SAS, de pressão,
de capacidade de cobrança e de resposta a
reclamações. A Figura 32 ilustra a evolução do indicador continuidade de serviço.
Como referido anteriormente, as autoridades governamentais têm uma enorme preocupação com as classes sociais mais desfavorecidas. A sua primeira acção iniciou-se
com a implementação de um subsídio, atraFigura 31
Indicador perdas de águas
por operador no Chile
plo de um exercício de benchmarking desenvolvido pela SISS relativamente às perdas de
água.
Por último, é de referir que, procurando induzir alguma competição entre os operadores,
o regulador elabora um ranking anualmente
com base na qualidade do serviço e em outras
informações relativas a aspectos financeiros e
operacionais das entidades gestoras
vés da Lei n.º 18.778, de 1989, posteriormente alterada em 1994, vocacionado para
os utilizadores mais carenciados dos SAS.
Este subsídio, financiado pelo governo central, é administrado pelos municípios, que
também se encontram encarregues do processo de selecção dos utilizadores. O subsídio é directamente deduzido na factura,
sendo pago pelo município à empresa em
questão.
113
Figura 32
Evolução anual do
indicador continuidade do
serviço de água no Chile
O sistema de selecção baseia-se na caracterização socioeconómica dos utilizadores, através da medição indirecta que permite focalizar a acção social do Estado nos sectores mais
pobres. Esta aferição é desenvolvida pelas
Comissões de Assistência Social Comunitária
através da realização de inquéritos.
Actualmente, o subsídio aplica-se sobre os
encargos fixos e variáveis (somente nos primeiros 20 m3, sendo os restantes facturados
normalmente), variando entre 25% e 85% do
valor total. A fórmula mais corrente consiste na atribuição de 20 m3 de água gratuitos
aos utilizadores carenciados. No Quadro 25
apresentam-se as condições de candidatura e
de exclusão do subsídio para utilizadores do-
Quadro 25
Condições de candidatura e
exclusão do subsídio
mésticos com recursos financeiros escassos.
Todavia, quando o subsídio é cessado, os utilizadores podem candidatar-se novamente ao
benefício.
Por último, é de referir que uma outra medida
defensora das políticas e estratégias sociais
está relacionada com a imposição, através da
Lei n.º 19.549, de 1998, das empresas concessionárias dos serviços de água, do dever
de prestar assistência técnica e administrativa
aos comités e cooperativas de água potável
rural nas suas respectivas regiões, assim como
desempenhar as actividades necessárias para
executar as obras de reabilitação, melhoria e
construção de novos serviços rurais.
Subsídio de acção social
Para ter direito ao subsídio, é necessário:
Encontrar-se impossibilitado de pagar o serviço;
Ter o pagamento dos serviços em dia;
Solicitar ao município, por escrito, este benefício.
O acesso ao subsídio cessa:
Quando deixam de cumprir alguns dos requisitos que foram aceites;
Quando não pagam três vezes consecutivas a parte remanescente da factura;
Quando não se proporcionam os antecedentes requeridos pelo município para a revisão das
condições socioeconómicas;
Quando se cumpre o prazo para o qual existiu a concessão (máximo de 3 anos).
114
Chile
2.4.5
DESEMPENHO
O sector da água no Chile representa um caso
de sucesso no panorama da América Latina,
não só pelos níveis de atendimento de serviço (abastecimento de água e saneamento de
águas residuais) e pela qualidade do serviço
prestada evidenciada, como também pelo modelo regulatório implementado.
A conjuntura legal, social, económica e regulatória estável que caracteriza o país representa uma mais-valia em termos de atractividade
do sector privado para os SAS, possibilitando,
deste modo, grandes investimentos.
Outro factor de grande relevância no sector
da água chileno é a assistência financeira a
utilizadores domésticos com recursos financeiros escassos, proporcionando uma política
de subsidiação razoavelmente sustentada.
Todavia, para um maior desenvolvimento,
o sector da água do Chile carece do alargamento das competências da SISS a todas as
entidades que operam os SAS, ou seja, áreas
urbanas e rurais, e de uma maior independência face ao governo.
115
Colômbia
2.5
COLÔMBIA
2.5.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Colômbia, com uma população aproximada de
44 milhões de habitantes, dispersa por cerca de
1.142 mil km2, encontra-se organizada administrativamente em 32 departamentos e um distrito
capital (Bogotá). Os departamentos, que representam o governo nas diferentes regiões e que
são administrados por um governador, subdividem-se em 1.119 municípios, governados pelo
presidente da câmara (Alcalde).
Na Colômbia, a qualidade dos SAS aumentou
significativamente durante a última década.
Apesar dos problemas existentes, sobretudo nas
áreas rurais, as principais cidades dispõem de serviços com um nível de serviço pouco comum na
América Latina. A Colômbia, quando comparada
com os países vizinhos (com excepção do Chile),
evidencia várias diferenças, como os níveis elevados de investimento, a recuperação substancial
dos custos, a existência de empresas públicas relativamente eficientes e, por último, uma estável
e saudável participação do sector privado.
Nas duas últimas décadas, o sector da água
tem sofrido várias reformas. A mais relevante
remonta ao ano de 1994, quando se definiu
uma nova política sectorial caracterizada por
uma estratégia clara e assente no protagonismo crescente dos municípios, na participação
do sector privado, na regulação dos SAS, no
princípio de recuperação de custos e na subsidiação cruzada.
Na primeira metade do século XX, os municípios tinham a responsabilidade de fornecer os
SAS na Colômbia. Em 1950, tal como sucedia
em muitos outros países, o Governo colombiano adoptou um esquema centralizado e criou o
Instituto de Fomento Municipal (Instituto de Fomento Municipal – INSFOPAL) e as Empresas de
Água e de Águas Residuais Regionais (Empresas
Departamentales de Acueducto y Alcantarillado
– ACUAS y EMPOS), representando as entidades
responsáveis pelo financiamento, planificação,
concepção e administração dos serviços públicos
na maioria dos municípios. Ainda assim, alguns
municípios mantiveram a responsabilidade pelo
fornecimento destes serviços a nível local e outros criaram empresas municipais. O caso mais
elucidativo prende-se com a criação, em 1955,
da Empresa Pública de Medelin (Empresas Públicas de Medellín – EPM) com responsabilidades
multissectoriais.
Posteriormente, na década de 80 do século passado, o sector da água enfrentou uma enorme
crise. A INSFOPAL entrou em colapso financeiro
em 1989, devolvendo, deste modo, a responsabilidade pelo fornecimento dos SAS à alçada
dos municípios. Além disso, uma outra alteração institucional no sector da água prendeu-se
com a transferência da atribuição tutelar deste
sector, passando do Ministério da Saúde para
o Ministério do Desenvolvimento Económico, o
que representou uma mudança organizacional
relevante.
A Constituição Nacional, datada de 1991, delega
nos municípios a atribuição do fornecimento dos
SAS, incluindo a capacidade de decisão sobre a
participação do sector privado na sua gestão. A
Constituição fornece a estrutura legal e estabelece a plataforma de introdução de mais reformas
no sector da água, desagregando claramente os
papéis de operador e de decisor político.
Na sequência destas reformas, o governo produziu a Lei n.º 142, de 1994 (Ley de Servicios
Públicos Domiciliários), que revolucionou o enquadramento legal do sector da água. Esta lei
sofreu algumas alterações em 2001, mantendo,
no entanto, a sua estrutura principal. A política
dos serviços públicos dos governos liberais de
César Gaviria (1990-1994) e de Ernesto Samper
(1994-1998) foi moldada por uma linha de modernização e abertura empresarial, aumentando
117
consideravelmente os investimentos no sector
da água por parte dos municípios, melhorando
a qualidade e eficiência dos serviços através da
participação do sector privado nas áreas mais
carenciadas do país (onde as empresas públicas
apresentavam maiores défices), estabelecendo
uma entidade reguladora sectorial e, por último, fomentando a recuperação dos custos ao
mesmo tempo que promovia a política de serviço universal, protegendo os utilizadores dos
escalões sociais mais carenciados através de
subsidiação cruzada com os utilizadores que a
priori apresentavam maior capacidade de pagamento.
Com o objectivo de modernizar o sector da
água, foi constituída, em 1995, a primeira PPP
através da criação de uma empresa de capitais
mistos para o fornecimento dos SAS da cidade
de Cartagena. No ano seguinte, formou-se a
PPP da cidade de Barranquilha à qual sucederam outras PPP. Em 2002, o governo publicou o
Programa de Modernização Empresarial visando
a introdução e a participação do sector privado
no sector da água também em municípios de
pequena e média dimensão, o que suscitou progressos significativos ao nível da qualidade e da
eficiência do fornecimento dos SAS.
A Lei n.º 142 constitui o marco legal que regula os SAS. Esta lei representa a principal ferramenta legal que o governo possui no sector
da água, orientando-o inequivocamente para a
sua eficiência e para o aumento de concorrência e da promoção da participação do sector
privado. Entre os elementos-chave da lei estão
o estabelecimento da Superintendência para os
Serviços Públicos (Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios – SSPD) e a definição das
funções da Comissão da Regulação de Água
Potável e Saneamento Básico (Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA). Além de promover a recuperação de
custos através das tarifas, e de ajustar limites
da subsidiação cruzada entre os utilizadores, a
lei também incentiva a liberalização de todos
os operadores de serviço público, incluindo os
que tradicionalmente se consideram monopólios naturais.
O governo de Alvaro Uribe pretendia elevar o
perfil do sector da água na Colômbia para dar
um maior impulso no incremento do atendimento do serviço, excedendo os objectivos do
Desenvolvimento do Milénio, e melhorando a
qualidade do serviço, especialmente nas cidades
pequenas e nas zonas rurais que apresentam o
maior défice. Para este fim, o Governo colombiano criou, em 2006, o Viceministério da Água
e Saneamento, desenvolvendo quatro novos
programas: um programa relativo à organização dos SAS (Planes Departamentales de Agua
y Saneamiento), um outro para a drenagem
118
de águas residuais (Programa de Saneamento
para Assentamientos - SPA), um terceiro para
o tratamento de águas residuais (Programa de
Saneamento de Vertimientos Municipales) e um
último associado à saúde pública (Programa de
Lavado de Manos).
O programa de Planes Departamentales de Água
e Saneamiento destina-se a planificar e a harmonizar os recursos e os esquemas regionais de fornecimento dos serviços ao nível de cada região
do país. O programa está a ser primeiramente
implementado em quatro regiões, que se encontram em circunstâncias particularmente difíceis,
designadamente, Sucre, Cordova, Magdalena e
Guajira. Este programa procura também incentivar a automatização do sector nas empresas de
menor dimensão para beneficiar das economias
da escala.
2.5.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.5.2.1
Responsabilidades
As responsabilidades sobre o sector da água
encontram-se associadas a diversos organismos, nomeadamente, ao Ministério do Ambiente, da Habitação e do Desenvolvimento
Regional (Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial – MAVDT), ao Ministério
da Protecção Social (Ministerio de la Protección
Social - MPC), à CRA, à SSPD, às Corporações
Autónomas Regionais (Corporación Autónoma
Regional – CAR), à Direcção do Orçamento e
do Desenvolvimento Territorial (Financiera de
Desarrollo Territorial S.A - FINDETER) e aos municípios.
Na Colômbia, os municípios têm a atribuição de
assegurar que os SAS sejam fornecidos aos seus
habitantes de modo eficiente por empresas de
serviços públicos (art. n.º 5, da Lei n.º 142). A
responsabilidade dos SAS recai então sobre as
empresas de serviço público, excepto em alguns casos específicos definidos na lei, em que
os municípios podem prestar estes serviços directamente. Em zonas rurais e periurbanas, as
associações de municípios fornecem também o
serviço de água.
É da competência do MAVDT a formulação da
política nacional da água. Dentro deste ministério, a Direcção para o Serviço de Água Potável
e Saneamento Básico (DAPSBA) supervisiona o
sector, estabelece políticas que o regulamentam
e institui o seu planeamento e o Departamento
Colômbia
Nacional do Planeamento (DNP) é o responsável pela concepção e monitorização de políticas,
pela realização de planos, programas, estudos
e projectos de investimento para os sectores da
água e do ambiente.
e ambiente, bem como salvaguardar o cumprimento de leis estabelecidas pelo governo
ao nível da deposição, administração, gestão
e utilização dos recursos hídricos.
O MPS possui valências ao nível da supervisão da
qualidade da água e da saúde pública.
A FINDETER, criada pela Lei n.º 57, de 1989,
é uma sociedade comercial, tutelada pelo Ministério da Fazenda e Crédito Público, que tem
como atribuição a promoção do desenvolvimento regional e urbano, mediante o financiamento e a assessoria na concepção, execução
e administração dos projectos e programas de
investimento.
A CRA tem funções de regulação económica e
da qualidade do serviço, estabelecendo os sistemas tarifários dos operadores através de critérios de eficiência económica e promovendo a
competição entre eles. A CRA aprova os planos
de investimento e institui e supervisiona a qualidade do serviço e as normas técnicas a serem
Os municípios são os responsáveis pela prestação
dos SAS, podendo fazê-lo directamente, delegando a empresas municipais ou desenvolvendo
PPP do tipo contratual ou institucionalizado. Na
Figura 33 apresenta-se o enquadramento institucional dos diferentes intervenientes do sector
da água na Colômbia.
O Viceministério da Água e do Saneamento é
responsável pelo estabelecimento da política
sectorial, definindo o marco das políticas nacionais instituídas pelo DNP.
Figura 33
Colômbia
seguidas pelos operadores dos SAS. Não obstante as várias e importantes funções que detém,
a CRA não é responsável pela monitorização de
muitas das decisões que toma, estando esta atribuição sob a alçada da SSPD.
A SSPD é responsável pela monitorização e supervisão dos serviços públicos (por ex., água,
energia, gás e telecomunicações). Neste âmbito, procura que os operadores prestem estes
serviços de forma adequada e eficiente, estabelecendo critérios contabilísticos uniformes,
supervisionando a administração dos subsídios e
monitorizando a sua gestão.
As CAR, que asseguram a regulação ambiental, foram criadas pela Lei n.º 99, de 1993.
São entidades que dependem do Ministério
do Ambiente e têm como atribuições implementar políticas, planos, programas e projectos sobre os recursos naturais renováveis
2.5.2.2
Regulação
Na Colômbia existe uma entidade reguladora independente, criada pela já referida Lei n.º 142, de
1994, dedicada às questões de regulação económica, qualidade do serviço e obrigações de serviço
público dos SAS. A CRA é um regulador sectorial
que tem também funções de regulação dos serviços de resíduos sólidos.
A CRA é uma unidade administrativa especial,
tutelada pelo Ministério do Ambiente, com independência técnica, administrativa e patrimonial,
mas sem personalidade jurídica.
A regulação económica desenvolvida pela CRA
baseia-se na regulação por comparação (yardstick
competition), strictus sensus, isto é, os sistemas
tarifários dos operadores são determinados com
base no desempenho dos operadores do sector
119
que constituem as melhores práticas. O sistema de
preços máximos, adoptado para um período regulatório de cinco anos, é constituído por três parcelas: uma parcela relativa aos custos administrativos,
uma segunda relativa aos custos de operação e
manutenção e uma terceira relativa aos custos de
capital, que inclui também as taxas e os impostos
ambientais. As duas primeiras parcelas são baseadas nos custos eficientes (melhores práticas), enquanto a terceira assenta na aprovação dos planos
de desenvolvimento dos operadores. Este cálculo é
efectuado separadamente para o abastecimento
de água e para o saneamento de águas residuais.
A determinação das melhores práticas apoia-se na
técnica fronteira, e não paramétrica, de benchmarking de DEA. Este arrojado modelo tem sido,
de facto, muito criticado pelos operadores colombianos (vide Marques e Contreras, 2007).
A Portaria n.º 287, de 2004, define os critérios e a
metodologia de determinação das tarifas dos SAS,
tendo como base diversos princípios, dos quais o
mais importante se prende com o incentivo à eficiência económica. De facto, o art. n.º 87 da Lei n.º
142 refere que “o regime tarifário irá ser orientado
pelo critério da eficiência económica, neutralidade,
solidariedade, redistribuição, autonomia financeira,
simplicidade e transparência”. O art. n.º 92 determina que, nas fórmulas tarifárias, a CRA irá assegurar os benefícios através do estabelecimento de um
período de tempo para a redução média dos custos
dos SAS, ao mesmo tempo que lhe são fornecidos
incentivos para se tornarem mais eficientes do que
a média e, desta forma, adquirirem vantagens dos
benefícios resultantes da maior eficiência.
O orçamento de 2006 da CRA foi de, aproximadamente, 2,7 milhões de euros. A CRA é independente financeiramente, pois não necessita de recorrer
ao orçamento de Estado. A sua independência
financeira é-lhe conferida pela implementação de
um tributo aos operadores, denominado “Contribución Especial”, em conformidade com o art. n.º
85 da Lei n.º 142. Neste âmbito, todos os operadores dos serviços regulados encontram-se obrigados
a pagar esta taxa, que é calculada com base nos
custos administrativos das empresas. Em 2007, o
número de funcionários do CRA era de 105.
2.5.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.5.3.1
Propriedade e gestão
dos serviços
Os SAS têm propriedade pública e caracterizam-se por uma gestão maioritária do sector público.
Apesar de, em termos nacionais, o sector priva120
do representar apenas uma pequena percentagem do fornecimento dos SAS, o mesmo foi
sempre apanágio de uma grande estabilidade
e sustentabilidade, sendo considerado um caso
de sucesso no contexto da América Latina.
2.5.3.2
Players do sector
Segundo o CRA, existiam, em 2005, 2.886 operadores do serviço de água e 1.071 operadores
do serviço de águas residuais. Este diferencial é
justificado pela diferença de atendimento entre
os dois serviços.
Uma das maiores empresas públicas da América
Latina é a Empresa Pública de Medelin (EPM),
uma empresa municipal que fornece os SAS e
os serviços de limpeza e resíduos urbanos, de
electricidade e de telecomunicações locais e
que evidencia um bom desempenho. As empresas públicas em outras grandes cidades do
país, como a Empresa dos SAS de Bogotá (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
- EAAB), também apresentam bons indicadores
de desempenho em comparação com muitas
outras empresas públicas dos SAS na América
Latina.
Ao contrário do que sucedeu em muitos países
em vias de desenvolvimento, onde a participação do sector privado no sector da água tem
sido muito controversa, resultando frequentemente no termo antecipado dos contratos,
na Colômbia a sua presença tem acontecido
de forma estável, sendo inclusive considerada,
por muitos, um verdadeiro caso de sucesso. Em
2004, a Colômbia contabilizava 125 operadores
dos SAS privados e 48 operadores de capitais
mistos, onde se incluem grandes, médias e pequenas empresas.
Não obstante os bons resultados obtidos (eficácia) pela EAAB, estes devem-se a uma grande “injecção” de capitais públicos oriundos do
governo. Neste contexto, a situação tornou-se
incomportável, apesar do aumento substancial
das tarifas. A solução encontrada, mantendo o
estatuto de operador público para a administração da EAAB, passou, em 2003, pelo recurso a
três empresas privadas para o estabelecimento
de cinco contratos de gestão de várias das fases
de cadeia de valor. A EAAB também estabeleceu um contrato BOT de 20 anos, procurando
a reabilitação, operação e manutenção de uma
das suas ETAR. Este contrato foi estabelecido
com a empresa Proactiva, que fornece o serviço
de tratamento de águas residuais a cerca de 2,3
milhões de habitantes em Bogotá. Esta empresa, fundada em 1997 com capitais igualmente repartidos entre a FCC (Espanha) e a Veolia
(França), gere vários serviços de água, de águas
Colômbia
Girardot e Riohacha, cujos operadores são, na
sua maioria, colombianos e/ou espanhóis. O desempenho geral dos SAS tem melhorado onde o
sector privado tem participado, em alguns casos
muito acima do expectável, como, por exemplo,
em Barranquilla, que alcançou um sucesso impressionante na ampliação do atendimento dos
SAS às populações rurais mais pobres.
residuais e de resíduos sólidos dispersos por
toda América Latina. Na Colômbia, a Proactiva
explora também, e aí integralmente, os SAS de
cerca de 320 mil habitantes em Monteria (contrato de 20 anos) e em Tunja (contrato de 30
anos), servindo, nesta última, aproximadamente
150 mil habitantes.
Observa-se, assim, uma proliferação das empresas espanholas (privadas e públicas) no mercado
da água da América Latina. As empresas espanholas estão presentes não só através da já referida FCC, mas também da Agbar, que presta
os SAS em Cartagena das Índias, abastecendo
cerca de 730 mil habitantes, do Canal de Isabel
II e da TECVASA.
Em 2006, entre os 365 operadores dos serviços
registados na SSPD, que servem mais de 2.500
utilizadores, 318 são empresas de serviço público, 38 são municípios e 9 são de outra natureza.
Nos últimos anos, os municípios têm-se retirado
tendencialmente da prestação directa destas actividades, criando empresas especializadas para
esse efeito (empresas industriales y comerciales
del estado – EICE), as quais, pela sua natureza
jurídica, têm maior flexibilidade para contratar
sob um regime de direito privado, mesmo que
sujeitas aos entes administrativos para o seu
controlo. Assim, em 2006, a maioria das empresas de serviços públicos era do tipo EICE com
53% da totalidade, mantendo-se os municípios
com o esquema de prestação directa em 15%
dos casos, as empresas privadas com 12%, as
oficiais com 13%, as mistas com 6% e as organizações autorizadas com cerca de 1%.
A Empresa de Água colombiana Triple A (AAA) é
controlada pelas empresas Canal de Isabel II, uma
empresa municipal de água de Madrid, e TECVAS
(empresa privada da Comunidade Valenciana).
Na Colômbia, a AAA opera em Puerto Colômbia,
Soledad, Galapa, Sabanalarga, Sabanagrande,
Santa Marta, Santo Tomás, Baranoa e Polonuevo,
fornecendo os SAS a cerca de 2 milhões de utilizadores. O Quadro 26 apresenta o número de
operadores, pela população servida, no sector da
água na Colômbia (Econometria, 2004).
Quadro 26
Operadores e população
servida no sector da água
na Colômbia (2004)
Tipo de Operador
População
Municípios (n.º)
Público
Comunitário
Privado
Total operadores: 1.008
> 1 milhão
4
2
0
13
400 000 – 1 milhão
7
2
0
10
100 000 – 400 000
27
9
1
23
40 000 – 100 000
53
38
9
22
< 40 000
1.007
799
32
48
Total
1.098
850
42
116
84,3%
4,2%
11,5%
Percentagem
A participação da iniciativa privada nos SAS
colombianos teve o seu início em Cartagena,
em 1995, com o apoio do Banco Mundial. Os
exemplos mais importantes são Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Tunja, Montería, Palmira,
Em algumas zonas semiurbanas existem exemplos de sucesso na gestão dos SAS por organizações comunitárias, que pautam por grande
transparência e responsabilização. Por exemplo,
a Junta Administradora del Aqueducto La Sirena
121
Quadro 27
Evolução do nível de
atendimento dos SAS
en el Valle de Cauca, na periferia da cidade de
Cali, gere 778 ligações domiciliárias com serviço
contínuo a cerca de 4.200 utilizadores, a rede
de saneamento e uma estação de tratamento
e factura, com base no consumo medido, um
preço médio de 2,3 euros por 28 m3 por mês.
Não existe estratificação dos consumos, apenas
se aplicam tarifas especiais para quem consome mais de 28 m3. A Comunidade tem gerado
excedentes que servem para investir na manutenção e mesmo para a construção de infraestruturas novas dos SAS. Outro exemplo de
1990
Grupo
águas residuais revelava um nível de atendimento de 74,1%, embora apenas 25%
do total de águas residuais recolhidas fosse
realmente tratado. Nesse ano, o serviço de
água compreendia cerca de 49% de perdas
de água. O Quadro 27 apresenta a evolução
dos níveis de atendimento dos SAS na Colômbia (SSPD, 2002).
A continuidade média do serviço de água no
país aumentou de 15.36 horas em 1993 para
19.82 horas em 2003. Em 2007, a continui-
1997
1999
2000
Abast.
San.
Abast.
San.
Abast.
San.
Abast.
San.
4 grandes cidades*
94,0
86,9
95,5
89,1
97,2
92,4
98,2
93,4
Cidades > 100 mil hab.
80,0
74,8
94,2
77,7
96,1
84,2
96,4
85,5
Restantes municípios
83,2
51,4
91,0
71,3
90,0
67,9
91,3
71,1
Média zona urbana
86,5
72,1
93,5
80,3
94,6
81,8
95,0
83,5
*Bogotá, Medellín, Barranquilla e Calí.
sucesso é o caso da Asociación Acueducto de
Río Negro en Popayan, formada há 10 anos,
que integra 10 operadores com 7.000 ligações domiciliárias.
2.5.3.3
Normalmente, os SAS são caracterizados pela sua
integração vertical e pela sua reduzida integração horizontal, sendo que, de uma forma geral,
a mesma entidade presta ambos os serviços. No
entanto, alguns operadores públicos contratados
externamente, como sucede com a EAAB, são
responsáveis por algumas das etapas da fileira
produtiva (ciclo da água). Com poucas excepções
(por ex., EPM), os SAS na Colômbia não prestam
outros serviços.
2.5.3.4
Números do sector
Em 2006, o serviço de água na Colômbia caracterizava-se por um nível de atendimento
de 88,3%. Nesse mesmo ano, o serviço de
122
dade média do serviço de água representa
um valor ligeiramente superior a 20 horas,
variando entre o fornecimento de água de
24 horas (nas quatro maiores cidades) e um
serviço intermitente nas cidades de menor
dimensão.
Na Colômbia, o consumo médio de água para
consumo humano nas zonas urbanas é de cerca
de 59 litros por habitante e por dia.
A utilização de água para consumo humano
baixou cerca de 25% entre 1996 e 2001, devido, sobretudo, ao aumento substancial das
tarifas e à inclusão de utilizadores de baixos
rendimentos, como consequência do alargamento do serviço.
Segundo a CRA, em 2006, os serviços de água
obtiveram uma receita de 367,8 milhões de euros e, tal como sucede na maioria dos países em
desenvolvimento, embora o serviço de águas
residuais seja, por norma, mais dispendioso,
apresenta uma receita consideravelmente menor, neste caso de 246 milhões de euros. Em
relação aos investimentos, nos SAS foram investidos, nos últimos três anos, 1,6 mil milhões
de euros. Entre 1995 e 2003, foram investidos
2 mil milhões de euros, dos quais 16% foram
Colômbia
provenientes de capital privado. Na Figura 34
apresenta-se a evolução anual do investimento
no sector da água colombiano
Para o período entre 2007 e 2017, a SSPD
prevê investimentos na ordem dos 1,47 mil
2004), segundo a aplicação de benchmarking
(através da técnica de DEA). As tarifas são implementadas mediante a existência de uma
parcela fixa e uma parcela variável crescente,
em função do consumo de água. Em 2006, a
factura média mensal para um utilizador doFigura 34
Evolução anual do
investimento no sector da
água na Colômbia
milhões de euros repartidos entre o abastecimento de água e a drenagem e tratamento de
águas residuais.
2.5.4
REGRAS DO JOGO
2.5.4.1
Os princípios segundo os quais se rege a determinação do sistema tarifário na Colômbia
são definidos pela Lei n.º 142, independentemente de as empresas serem públicas, mistas
ou privadas. O esquema tarifário concebido,
que é único na América Latina, alavancou uma
série de progressos no sector da água, como
um importante aumento nas tarifas da água e
na capacidade de autofinanciamento dos SAS,
um incremento das transferências do governo
central para os municípios destinados ao sector
e, por conseguinte, um aumento significativo
dos investimentos e do acesso ao serviço e, por
último, uma maior protecção aos estratos socioeconómicos mais reduzidos através da diferenciação das tarifas por escalões.
A tarifa calcula-se com base nos custos eficientes, de acordo com a metodologia definida a
nível nacional pela CRA (Decreto n.º 287, de
méstico era de 4,51 euros, para o serviço de
água, e de 3,18 euros, para o serviço de águas
residuais, totalizando 7,69 euros. Os tarifários
são também diferentes consoante a natureza
do utilizador, penalizando os comerciais, industriais, oficiais e especiais.
Para proteger as pessoas com rendimentos reduzidos contra as tarifas demasiado altas, a entidade reguladora aplica factores que ajustam
as tarifas em cada município à capacidade de
compra estimada dos utilizadores. Desta forma,
a CRA emprega o conceito “estrato socioeconómico”, uma ferramenta utilizada pelo Governo colombiano, para classificar os seus cidadãos
mediante os respectivos rendimentos. Deste
modo, cada cidade delimitou áreas geográficas
correspondentes a cada um dos seis estratos
socioeconómicos definidos, desde o estrato 1
(muito reduzido) ao estrato 6 (alto). Os factores
afectos às tarifas da água para os utilizadores
oscilam entre 0,3 e 1,2, como se pode observar
no Quadro 28.
A percentagem de população colombiana
que pertence aos grupos sociais correspondentes aos estratos 1-3 é muito maior que
a restante população, que se insere nos estratos 5 e 6. Por exemplo, em Bogotá 73%
da população situa-se nos estratos 1-3, e
apenas 10% nos estratos 5 e 6. Com efeito, o sistema tarifário tende a gerar défices
permanentes, que requerem subsídios (transferências) oriundos do governo nacional ou
123
Quadro 28
Estratos socioeconómicos
e factores de ajustamento
correspondentes
Estrato
Factor de ajuste
1
0,30
2
0,60
3
0,85
4
1,00
5
1,20
6
1,20
directamente dos municípios. A Figura 35 ilustra
a evolução anual das tarifas dos SAS por escalão
de utilizador (SUI, 2008). É de realçar que os escalões na Colômbia correspondem a estratos sociais,
para os SAS para o ano de 2007. Os consumos básicos e não básicos incluem as taxas ambientais que
assumem valores relevantes. As taxas ambientais
pretendem, deste modo, desincentivar o consumo,
e não a consumos. O Quadro 29 apresenta os
níveis de subsídios alocados, ao longo do tempo,
por escalão e relativos à tarifa média dos SAS. O
Quadro 30 apresenta o sistema tarifário da EAAB
colmatando, de certa forma, o défice ambiental
que as captações de água provocam, sendo definidas através da relação entre a regulação ambiental
em vigor e as tarifas praticadas pelos SAS.
Figura 35
Evolução anual da tarifa
média por escalão de
utilizador na Colômbia
Quadro 29
Níveis de subsídios na tarifa
média
Estrato
1
2
3
4
5
6
1996
-91%
-85%
-72%
-51%
-23%
1%
Ano 2000
-82%
-68%
-48%
-22%
13%
42%
Ano 2002
-73%
-55%
-30%
-12%
30%
61%
Níveis máximos (Lei n.º 812, de 2002)
-70%
-40%
-15%
0%
*
*
124
Colômbia
Abastecimento de água (€/m3)
Saneamento de águas residuais (€/m3)
Utilizador
Parcela fixa (2
meses, €)
Consumo
básico
Consumo não
básico
Parcela fixa (2
meses, €)
Consumo
básico
Consumo não
básico
Escalão 1
1,23
0,21
0,70
0,626
0,128
0,426
Escalão 2
2,46
0,42
0,70
1,252
0,256
0,426
Escalão 3
3,77
0,64
0,70
1,920
0,392
0,426
Escalão 4
4,10
0,70
0,70
2,087
0,426
0,426
Escalão 5
9,18
1,04
1,04
5,198
0,639
0,639
Escalão 6
11,22
1,11
1,11
7,222
0,682
0,682
Domésticos
Industrial
5,33
0,96
2,734
0,610
Comercial
6,14
1,04
3,131
0,639
Oficial
4,10
0,70
2,087
0,426
Especial
4,10
0,70
2,087
0,426
2.5.4.2
Apesar dos inúmeros avanços que o sector da
água tem sofrido ao nível de atendimento dos
SAS, ainda subsistem problemas sérios no âmbito da qualidade da água, com enormes défices
que se repercutem na elevada taxa de mortalidade, em especial entre as crianças. Embora a
qualidade geral do serviço de água na Colômbia
tenha melhorado bastante durante os últimos
dez anos, o fosso entre as maiores cidades face
às cidades pequenas e zonas rurais continua
muito elevado.
O nível de atendimento dos SAS em áreas rurais
é menor do que seria esperado, tendo em conta
o nível de desenvolvimento económico do país
e, especificamente, os progressos no sector da
água. Embora uma das razões para esse atraso seja o conflito político e o conflito armado,
existem outras justificações importantes, como,
por exemplo, o facto de os municípios usarem as
transferências do Sistema Geral de Contribuições
(Lei n.º 715, de 2001) para investimentos em áreas urbanas. Além disso, ao contrário de alguns
outros países da América Latina, a Colômbia não
possui uma instituição ou um programa a nível
nacional que ofereça apoio técnico às organizações comunitárias que servem as áreas rurais. A
Lei n.º 142 afecta esta tarefa aos departamentos
do governo, no entanto, esta atribuição não tem
sido desempenhada satisfatoriamente.
Quadro 30
Sistema tarifário da EAAB
para o ano de 2007
O Inventário do Saneamento Rural (ISR), desenvolvido em 2002, confirmou a situação
referida anteriormente, destacando, entre outros aspectos, que apenas 21% das organizações comunitárias rurais estavam habilitadas a
desenvolver a manutenção dos SAS e 10% a
administrar o serviço. Só 32% emitiam facturas
e apenas 10% contabilizavam micromedição.
Com o objectivo de aumentar o acesso e melhorar a qualidade dos SAS neste domínio, em
2005 o governo definiu, como atrás referido, as
orientações políticas para este serviço nas zonas
rurais na Colômbia.
De acordo com uma análise do SSPD levada a
cabo em 2004, 72% dos utilizadores tiveram
acesso a água com qualidade adquada e 28%
dos utilizadores receberam um serviço com
125
água imprópria para consumo. Em alguns casos,
a pressão do serviço de água é inadequada, aumentando consideravelmente os riscos de contaminação.
Os serviços de águas residuais não têm a capacidade hidráulica suficiente para as necessidades, especialmente em zonas mais carenciadas, resultando em problemas de transbordos e
inundações. Em 2006, cerca de 25% das águas
residuais produzidas no país receberam algum
tipo de tratamento. As remanescentes 75%
continuavam a ser rejeitadas sem nenhum tipo
de tratamento, contaminando os recursos de
água naturais.
Em todo o progresso do sector da água na Colômbia destaca-se o papel da entidade reguladora no cumprimento do seu estatuto, ou seja,
na defesa dos interesses dos utilizadores e do
interesse público. No entanto, na sua actuação
não elabora nenhum relatório onde descrimine
o desempenho das entidades gestoras e que,
desta forma, incentive o uso de benchmarking.
É de salientar, por exemplo, o nível de perdas
de água de quase 50%, o qual é inaceitável, ou
mesmo a elevada descontinuidade do serviço.
Na realidade, o processo regulatório adoptado
pela CRA permite incentivar o desempenho e o
desenvolvimento da qualidade do serviço, dado
que os operadores com resultados negativos
neste domínio podem sofrer represálias ao nível da redução de tarifas. Todavia, esta avaliação
ainda não foi desenvolvida.
2.5.4.3
público
Na Colômbia, como salientado, a regulação
dos SAS é determinada pela Lei n.º 142 e por
posteriores alterações. Para além dos princípios
associados à eficiência económica e à qualidade
do serviço que este marco legal regulamenta,
contempla também a universalidade dos SAS,
procurando que estes serviços sejam fornecidos
a todos os utilizadores colombianos.
Com o objectivo da universalização dos SAS,
e tendo em consideração o reduzido nível de
rendimento da maioria dos colombianos, associado a uma grande dispersão dos utilizadores,
a política governativa do sector da água promove a subsidiação cruzada entre os estratos
socioeconómicos e a natureza do utilizador, e
entre as zonas urbanas e rurais, bem como a
adopção de tarifas especiais para os utilizadores mais carenciados.
No sentido de promover uma melhor interacção com o utilizador, alguns operadores, como
a EAAB, desenvolveram uma interface que pre126
tende optimizar as relações entre o operador e os
utilizadores, usualmente denominado “Defensor
del usuário”. Esta entidade tem como objectivo
principal defender os interesses dos utilizadores,
devendo dispor de todos os meios possíveis para
o desenvolvimento das suas funções, nas quais se
destacam o tratamento das reclamações.
A Resolución da CRA n.º 287, de 2004, sobre
a metodologia tarifária, promove um sistema
tarifário sustentado em princípios de eficiência
económica, neutralidade, solidariedade, redistribuição, auto-suficiência, simplicidade e transparência. Todas as decisões da CRA, bem como os
principais factos relativos ao sector da água, são
publicitadas em diversos locais, incluindo o sítio
da Web do regulador.
2.5.5
DESEMPENHO
A Colômbia tem desenvolvido um enorme esforço para alcançar um padrão de desempenho
elevado no sector da água. Em geral, e no que
concerne sobretudo ao serviço de água nas zonas urbanas, esse objectivo tem sido conseguido
e pode mesmo ser considerado um caso de sucesso, tendo em conta o seu contexto geográfico. Em relação aos SAS nas zonas rurais essa
pretensão ainda não foi alcançada. A criação
e o funcionamento do modelo regulatório, no
qual a CRA assume o seu baricentro têm sido
avaliados como muito positivos. A CRA tem
adoptado uma metodologia de regulação económica baseada na comparação da eficiência
produtiva entre os operadores e no incentivo
ao desempenho fornecido aos operadores, mas
sem descurar os aspectos relacionados com a regulação social (por ex., serviço universal) e a regulação ambiental (por ex., cobrando taxas para
esse efeito). Os procedimentos regulatórios são
transparentes e neutrais e evidenciam um knowhow muito elevado.
Os principais problemas do sector da água da Colômbia não podem ser dissociados dos problemas
do país. Para além dos conflitos políticos, que
condicionam a desenvoltura do sector numa parte
considerável do seu território, o rendimento reduzido per capita e a baixa densidade populacional
condicionam a sua sustentabilidade. A regulação
da qualidade do serviço pode e deve ser melhorada, designadamente através da publicação e da
comparação de indicadores de desempenho (por
ex., benchmarking e regulação sunshine). Até há
bem pouco tempo, a CRA tem, e de forma compreensível, focalizado a sua actuação na regulação económica e na regulação social. No domínio
da regulação da qualidade do serviço, uma eficaz
coordenação entre a CRA e o SSPD assume uma
importância fundamental.
Costa Rica
2.6
COSTA RICA
2.6.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Costa Rica rege-se pela Constituição Política de
1949, que estabelece um sistema presidencialista e um Estado unitário. O país, com cerca de 4
milhões de habitantes distribuídos por 51 100
km2, encontra-se organizado em sete províncias
(provincias), cujos governadores são nomeados
pelo presidente. Estas províncias dividem-se em
81 cantões (cantones), que, por sua vez, se dividem em 463 distritos (distritos). O presidente
da Costa Rica governa o país ao lado de dois
vice-presidentes, todos eleitos por voto popular
a cada quatro anos.
O sector da água na Costa Rica tem evidenciado inúmeros progressos nas últimas décadas,
principalmente em relação ao serviço de água
e, em particular, relativamente ao seu nível de
atendimento. No entanto, este é um sector onde
ainda existem enormes desafios, tendo em conta o reduzido número de ligações ao serviço de
saneamento de água residuais, a reduzida qualidade do serviço prestado e, por fim, a insuficiente recuperação dos custos de serviço através dos
preços cobrados aos utilizadores.
Com o intuito de evitar esta realidade, o governo tem promovido várias leis e desenvolvido
reformas que têm regulamentado e alterado o
sector, procurando uma evolução positiva do
sector da água associada a uma preocupação,
claramente presente, da defesa da saúde pública
dos utilizadores.
Historicamente, o sector da água na Costa Rica
encontra-se marcado por dois períodos legislativos, referentes a duas Leis de Água, respectivamente a Lei das Águas n.º XI, de 1884
(1884-1942), e a Lei de Águas n.º 276, de
1942. No primeiro período, o sector da água
caracterizava-se por uma conjuntura onde a
gestão dos serviços de água era repartida entre
o sector privado e o sector público, em que o
ministério com maiores responsabilidades sobre o sector da água era o Ministério das Obras
Públicas. A implementação da Lei da Água n.º
276, que hoje regula todo o sector, foi imposta
quando a responsabilidade deste sector se encontrava associada ao Ministério do Ambiente
e da Energia.
Actualmente, como referido, o sector da água
encontra-se primordialmente regulamentado
pela Lei da Água de 1942, pela Lei Geral da
Água para consumo humano (Lei n.º 1.634, de
1953), que estabelece as responsabilidades dos
diferentes órgãos do governo sobre o sector, e
também pela Lei Geral de Saúde (Lei n.º 5.395,
de 1973). Posteriormente, a legislação que criou
a entidade reguladora, a Lei n.º 7.593, de 1996,
veio tornar-se num importante documento normativo na promoção da eficiência e da qualidade
do serviço neste sector na Costa Rica, designadamente através do estabelecimento de obrigações de serviço público, entre outras medidas.
A Lei Geral de Saúde (Ley General de Salud) estabelece, através dos seus artigos n.º 267 e 268,
que “Todo sistema de abastecimiento de agua
destinada al uso y consumo de la población deberá suministrar agua potable en forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las
necesidades de las personas y con la presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento
de los artefactos sanitarios en uso”. É de salientar que todos os sistemas de abastecimento de
água têm de estar sujeitos ao controlo de qualidade por parte do Ministério da Saúde, sendo
esta entidade responsável pelo garante do fornecimento de água para consumo humano em
condições adequadas.
O governo também procurou implementar legislação que impusesse aos operadores mais e
melhores condições, mas a conjuntura em que o
país se encontra, aliada aos exacerbados custos
127
das estações de tratamento, ditaram o fracasso
parcial dessa legislação e regulamentação.
negligência ao nível de manutenção dos activos
do AyA.
O sector da água na Costa Rica necessita de
consideráveis investimentos para que se consiga
desenvolver, sobretudo, na vertente das águas
residuais. No passado, mais de 60% dos investimentos no sector provinham de transferências
do governo, das quais metade eram provenientes de empréstimos do exterior. No entanto,
dado os vultuosos investimentos requeridos
pelo sector, o governo não possuía capacidade
de manter o elevado financiamento que até então comportava. Consequentemente, o sector
voltou-se para um aumento das receitas internamente, através dos sistemas tarifários praticados pelos operadores dos referidos serviços.
Por conseguinte, na “ausência” de subsídios
do poder central, a maioria do investimento nas
áreas rurais é subsidiada através de montantes fornecidos pelo Instituto Costa-riquense de
Água e Águas Residuais (Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados – AyA), o maior
e mais representativo operador dos SAS na Costa Rica, como será amplamente explanado mais
adiante.
2.6.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
O AyA tem como objectivo aumentar o nível de
atendimento do serviço de água rural para 90%,
nos próximos três ou quatro anos, mediante um
acordo alcançado entre o Banco Popular e a
Central American Bank for Economic Integration
(CABEI), assinado em Março de 2007. As finalidades principais do acordo referido relacionamse com a promoção da sustentabilidade das
Asociaciones Administradoras de Acueductos y
Alcantarillados Rurales (ASADAS) e com a meta
para qualquer serviço de água, ou seja, o nível
de atendimento de 100%, tal como dotar o país
de um sistema de informação automatizado das
ASADAS, no sentido de melhorar os registos das
operações e do estabelecimento de tarifas.
Em 2002, o AyA propôs um programa de modernização do sector (2001-2020), que promoveu o aumento do nível de atendimento do serviço de água em zonas urbanas para 98,5% e
com melhor qualidade e a melhoria drástica do
nível de atendimento do serviço de águas residuais urbanas para 89% em 2020. Além disso,
o programa desafia o sector a aumentar o nível
de atendimento do serviço de água em zonas
rurais para 90% em 2020. O investimento total
requerido para execução deste programa atinge 1,1 mil milhões de euros, correspondendo a,
aproximadamente, 55 milhões de euros por ano.
Esta situação corresponde a quatro vezes mais
do que o investimento anual médio entre 1991
e 1998. Em 2002, o AyA estimou que, tendo
em conta o aumento dos rendimentos e da eficiência, somente cerca de 40% do investimento
teria de ser financiado pelo governo. Os montantes requeridos reflectem os longos anos de
128
2.6.2.1
Responsabilidades
A responsabilidade sobre o sector da água na
Costa Rica encontra-se dividida entre o Ministério da Saúde (Ministerio de Salud – MINSA), o
Ministério do Ambiente e Energia (Ministerio del
Ambiente y Energía – MINAE), a entidade reguladora do sector ARESEP (Autoridad Reguladora
de Servicios Públicos), cuja actividade será discutida no ponto seguinte, e a Comissão de Defesa da Concorrência (Comisíon de Defensa de la
Competencia), dentro do Ministério da Economia (Ministerio de Economía) e os cantões.
De acordo com a Lei da Água de 1953, a administração local, ou seja, os municípios, usualmente denominados cantões, possuem a
responsabilidade última do fornecimento dos
SAS em condições adequadas de qualidade e
fiabilidade. No entanto, a realidade do sector
da água na Costa Rica comprova que este serviço é fornecido, maioritariamente, por outras
entidades.
Além do papel de operador, o AyA (o maior e
principal operador dos SAS na Costa Rica) detém importantes responsabilidades no sector da
água ao nível do fornecimento de água às comunidades rurais fora da sua área de jurisdição,
e também de monitorização do cumprimento
das normas técnicas e da garantia de fornecimento de serviço contínuo por todo o país, ao
ponto de assumir a gestão de qualquer SAS em
áreas cuja exploração do respectivo operador
tenha fracassado. O AyA assume-se como um
exemplo para os outros operadores e o principal
impulsionador de desenvolvimento do sector da
água em todo o território costa-riquense.
Em particular, o Departamento de Obras Rurais
do AyA é responsável pelo planeamento, projecto, financiamento e construção de sistemas
de abastecimento de água e de saneamento de
águas residuais. Além disso, este organismo detém também competências na assistência técnica às ASADAS e aos CAAR.
De facto, o AyA possui um importante papel
político e regulatório, ainda que de forma indirecta, dado que monitoriza o cumprimento
das normas técnicas, tem a possibilidade de se
apoderar de sistemas em rotura e, por último,
Costa Rica
compreende a atribuição de servir de conselheiro do ministério no desenvolvimento do sector.
Este duplo papel incorre, em muitas situações,
num conflito de interesses.
O MINSA tem a responsabilidade de supervisionar o sector da água. No entanto, o ministério
possui diversas responsabilidades no governo
do país, nomeadamente, garantir a protecção e
a melhoria do estado de saúde da população,
mediante o exercício eficaz da sua magistratura e da liderança institucional, com enfoque na
promoção da saúde e na participação social, sob
gação e drenagem, abastecimento de água e saneamento de águas residuais, sempre e quando
estes não são serviços municipais. Basicamente, a
tarefa fundamental desta entidade é recomendar
a aprovação ou não das tarifas, de acordo com
as regras técnicas e regulamentares vigentes, que
incluem, inter alia, os princípios de recuperação
de custos, de equilíbrio financeiro, de eficiência
económica, das normas da qualidade, da quantidade, da fiabilidade, da oportunidade, da equidade social e da sustentabilidade ambiental. A
Figura 36 apresenta o enquadramento institucional do sector da água na Costa Rica
Figura 36
Enquadramento
institucional do sector da
água na Costa Rica
os princípios da transparência, equidade, solidariedade e universalidade. Apesar de o MINSA
ter bem presente as suas responsabilidades no
sector da água, nomeadamente, salvaguardar a
qualidade da água no seu país, de facto, o seu
desempenho revela-se ineficaz. Embora existam
instrumentos para exigir a qualidade de água a
todos os operadores, como ordens sanitárias e
de encerramento dos sistemas de água, na prática o Ministério da Saúde detém um papel meramente representativo.
O MINAE possui competências ao nível da gestão dos recursos hídricos na Costa Rica, de acordo com a Lei Ambiental (Lei n.º 7.554, de 1996),
tal como o licenciamento ambiental. Outros
ministérios desempenham também funções no
sector da água, acabando, por vezes, por existir
uma acentuada sobreposição de funções e responsabilidades.
A Direcção de Serviços de Águas e Ambiente é o
organismo do Ministério do Ambiente encarregue pela realização de estudos necessários à fixação de preços, tarifas e taxas e pelas condições
de qualidade e do fornecimento dos serviços públicos associados ao sector da água, a saber, irri-
2.6.2.2
Regulação
O sector da água na Costa Rica congratula-se pela
existência de uma entidade reguladora dedicada
ao sector. A ARESEP, criada em 1996 pela Lei n.º
7593, mas que apenas iniciou a sua actividade
em 1999, é uma entidade reguladora independente multissectorial, envolvendo os sectores das
telecomunicações, electricidade, água, petróleos,
irrigação e transportes (vários modos). Possui a
atribuição de regulador económico, onde se inclui a tarefa de estabelecer tarifas aos operadores,
monitorizar e controlar a eficiência e a qualidade
do serviço, proclamando a defesa do interesse dos
utilizadores. No ano de 2006, os custos de funcionamento da ARESEP ascenderam a 3,65 milhões
de euros. Este montante, que inclui as despesas
com todos os sectores regulados, é integralmente
oriundo das tarifas cobradas aos operadores, as
quais são implementadas em função do volume
de água fornecido, no caso do sector da água.
A ARESEP tem 175 funcionários, mas apenas 16
estão afectos ao sector da água. A entidade reguladora não possui a capacidade de estabelecer
regulamentos. O presidente (director-geral) e o
129
conselho de administração são nomeados pelo
parlamento por um período de quatro anos. No
entanto, o estatuto de independência do regulador permite-lhe tomar decisões sem necessitar da
aprovação do governo e, além disso, tem independência financeira, ou seja, o seu orçamento
não depende do governo.
tão directa e indirecta dos SAS, dentro e fora da
respectiva área de jurisdição.
A metodologia tarifária aplicada ao sector da água
baseia-se no cálculo dos custos de operação, manutenção e de capital, possibilitando uma remuneração sobre os capitais investidos, ou seja, baseada
na regulação por taxa de remuneração. O intervalo
regulatório é de um ano. O processo de estabelecimento de tarifas envolve a participação pública,
onde os utilizadores podem manifestar a sua opinião sobre a alteração dos preços.
2.6.3.2
Players do sector
No âmbito da defesa dos utilizadores, estes podem
apresentar a sua reclamação ao regulador, directamente ao governo ou podem ainda recorrer aos
serviços da entidade de defesa do utilizador, como
a Defensoría de los Habitantes. O regulador procura resolver e mediar os conflitos existentes.
Os operadores do SAS repartem-se entre as empresas públicas (AyA e ESPH), os municípios, os
Comités Administradores de Abastecimento de
Água Rurais (Comités Administradores de Acueductos Rurales – CAAR), as Associações Administradoras dos Serviços de Água e Águas Residuais
(Asociaciones Administradoras de Acueductos y
Alcantarillados Rurales – ASADAS) e, por último,
os operadores privados. O Quadro 31 apresenta
o número de cada um destes operadores, bem
como a correspondente percentagem de atendimento no país.
Observa-se ainda a participação de alguns operadores privados, que efectuam o abastecimento de água a sistemas individuais ou de reduzida
dimensão.
O sector da água na Costa Rica compreende
mais de 1.800 operadores para o serviço de
água e somente cinco para o serviço de águas
residuais. No entanto, o AyA (em especial) e a
ESPH destacam-se pela sua dimensão e cobertura dos SAS no país.
O regulador encontra-se obrigado a desenvolver
um relatório anual onde conste toda a sua actividade, que é, por sua vez, entregue ao parlamento.
2.6.
ESTRUTURA DO
MERCADO
O AyA é uma instituição pública centralizada
que reporta toda a sua actividade ao Ministro
da Saúde, cuja gestão é perseguida por critérios
políticos e substituída, frequentemente, na base
de ciclos políticos. O AyA possui responsabilidades ao nível da exploração dos SAS, englobando
cerca de 46% da população da Costa Rica. A
maioria destes serviços é desenvolvida nas áreas
urbanas, sendo apenas 3% da população rural
fornecida pelo AyA.
2.6.3.1
dos serviços
Quadro 31
Operadores e respectivo
atendimento de serviço de
água na Costa Rica
O sector da água, como tem sido referido, é governado, principalmente, por entidades gestoras
públicas, destacando-se o papel do AyA na ges-
A Empresa de Serviços Públicos de Heredia
Nível de atendimento de serviço (%)
Operador
130
Operadores (n.º)
2002
2007
AyA
1
43,2
46,5
ESPH
1
4,7
4,7
Municípios
30
17,1
17,4
CAAR e ASADAS
1800
24,4
25,5
Privado
Indefinido
9
4,0
Costa Rica
(ESPH), como o próprio nome indica, é uma empresa pública multissectorial com autonomia e
regida de direito privado, fornecendo os SAS e
os serviços de electricidade na região de Heredia,
no Norte do país, e abrange 5% da população
total da Costa Rica.
Os CAAR e as ASADAS são pequenos operadores que fornecem os serviços de água nas áreas
rurais. A sua actividade é totalmente dependente dos subsídios do AyA. Os operadores privados
representam os sistemas isolados que são fornecidos por poços individuais. No Quadro 31
apresentam-se os diferentes players dos SAS na
Costa Rica em número e o nível de atendimento
correspondente.
2.6.3.3
O sector da água na Costa Rica caracteriza-se
por uma integração horizontal e vertical dos
respectivos serviços numa só entidade gestora,
fornecendo integralmente os serviços referentes
a todo o ciclo da água, desde a captação à distribuição de água e da recolha e drenagem ao
tratamento de águas residuais.
É de salientar, todavia, que o serviço de águas
residuais ainda representa uma pequena percentagem de atendimento da população. Como tal,
nas áreas onde este serviço é disponibilizado, a
entidade gestora que fornece o serviço de água
gere simultaneamente o serviço de águas residuais.
Normalmente, os operadores do sector da água
apenas prestam os SAS, excepto a ESPH que,
como mencionado, é uma entidade gestora
multissectorial que, além destes serviços, disponibiliza também o serviço de electricidade a
cerca de 100 000 habitantes.
2.6.3.4
Números do sector
Na Costa Rica, o sector da água distingue-se por
uma produção anual de cerca de 350 milhões
de m3, dos quais quase 90% são produzidos
pelo AyA e somente cerca de 10% pela ESPH
(2006). A sua fonte é oriunda, praticamente na
totalidade, de água subterrânea, com cerca de
98,2%. Neste âmbito, é possível aferir que os
costa-riquenhos têm um consumo médio diário
de 210 litros por habitante e por dia (incluindo o
volume de água não facturado).
Em 2006, o nível de atendimento do serviço de
água era de 98%. O valor tão elevado de atendimento de serviço é um mero indicador, dado
que apenas cerca de 50% da água fornecida
apresenta qualidade adequada, sendo na maioria disponibilizada pelo AyA. Assim, existem
quebras de continuidade que comprometem a
fiabilidade do serviço.
Em 2001, o serviço de águas residuais era fornecido a cerca de 21% da população. No entanto, somente 4,5% era realmente tratado.
A maior participação para o valor apresentado
corresponde ao atendimento na região de San
José (a capital) de 50% e, de seguida, nas regiões de Heredia e Cartago, ambas com cerca
de 15%. As outras regiões apresentam níveis
de atendimentos do serviço de águas residuais
abaixo dos 10%.
Em 2006, o AyA produziu cerca de 310 milhões
de m3 de água para consumo humano e a ESPH
cerca de 30 milhões. A Costa Rica caracterizavase por um volume de água não facturado na
ordem dos 50%. Em particular, o AyA não contabilizava cerca de 54% da água produzida e a
ESPH cerca de 48%. O nível de micromedição do
serviço de água é de 96,4% na Costa Rica.
O AyA recolhe e drena cerca de 50 milhões de
m3 de águas residuais e trata somente 14 milhões, enquanto a ESPH recolhe e drena 5 milhões de m3 de águas residuais e trata apenas
um milhão.
Os operadores do serviço de água empregam na
Costa Rica cerca de 3.000 funcionários de forma
directa. No Quadro 32 é possível observar as receitas obtidas e os investimentos efectuados nos
SAS na Costa Rica.
AyA
Receitas anuais (milhões €)
Investimento entre 2004 e 2006
(milhões €)
Quadro 32
Receitas e investimentos
dos principais operadores
do sector da água de
Costa Rica
ESPH
Água
Águas residuais
Água
Águas residuais
56,16
5,79
3,86
0,34
2,14
0,62
31,1
131
2.6.4
REGRAS DO JOGO
2.6.4.1
Estabelecimento
de tarifas
Quadro 33
Sistema tarifário da AyA
para o ano de 2008
O estabelecimento de tarifas para os SAS, como
mencionado, carece de aprovação por parte da
agência reguladora da Costa Rica, a ARESEP. A
conjuntura sociocultural, aliada à instabilidade
política, repercute-se na fragilidade financeira
A problemática da recuperação de custos é claramente mais grave nas áreas rurais, onde as tarifas não têm qualquer possibilidade de recuperar o custo real dos serviços. Em 2001, as tarifas
rurais representavam em média o equivalente a
0,12 €/m3, comparado com os 0,19 €/m3 cobrados pelo AyA.
O sistema tarifário, usualmente praticado entre
as entidades gestoras, compreende duas parcelas, designadamente, uma parcela fixa, que
tem em conta os custos fixos do serviço, e uma
parcela variável, em função do volume de água
consumido. No Quadro 33 e no Quadro 34
Parcela variável (€/m3)
Parcela fixa mensal (€)
0-15 m3
16-40 m3
>40 m3
Doméstica
3,347
0,350
0,367
6,921
Empresarial
13,994
0,904
0,948
38,849
Preferencial
5,286
0,278
0,286
17,805
Governo
8,111
0,427
0,427
52,933
Doméstica
0,801
0,076
0,08
1,565
Empresarial
3,246
0,209
0,209
8,983
Preferencial
1,237
0,071
0,071
4,426
Governo
1,898
0,109
0,109
13,315
Tipo de tarifa
Saneamento de águas residuais
Tipo de tarifa
dos operadores, verificando-se um défice elevado entre as receitas obtidas e os custos incorridos na prestação dos SAS neste país.
apresentam-se os sistemas tarifários estabelecidos pelos principais operadores dos SAS na Costa Rica, respectivamente, o AyA e a ESPH SA.
Tal como referido, os sistemas tarifários não permitem a recuperação total dos custos de serviço.
No caso do AyA, verifica-se a subsidiação cruzada da área metropolitana de San José para as
outras áreas urbanas e rurais do país. A tarifa é,
sobretudo, ajustada com base nas necessidades
de fundo de maneio de curto prazo, ao invés
de ser implementada com princípios de sustentação económica e financeira. O AyA solicita
aumentos do sistema tarifário assentes nas necessidades de curto prazo.
A metodologia tarifária aplicada no sector da
água baseia-se na regulação por taxa de remuneração para o período regulatório de um ano.
Calculam-se os custos de operação, manutenção e administração e o activo líquido, o qual se
permite ser remunerado com uma determinada
rentabilidade (rédito de desarrollo). Em termos
económicos, a metodologia adoptada procura
igualar as receitas totais com os custos totais,
sendo que nestes últimos se inclui a remuneração do capital investido dado que, segundo a
legislação vigente, as tarifas devem permitir uma
retribuição competitiva do capital e garantir o
desenvolvimento apropriado da actividade.
O AyA não tem sido compensado pelo governo
por assumir funções sociais muito relevantes de
subsidiação para o abastecimento de água no
meio rural. Esta circunstância compreende um
elevado “fardo” financeiro para o AyA e constitui uma das principais razões para a sua debilidade financeira. Ao abandonar a subsidiação
do sector rural, o governo não teve consciência
do impacto financeiro desta medida no AyA e,
por conseguinte, em todo o sector da água na
Costa Rica.
132
2.6.4.2
Desde a sua implementação, a ARESEP tem recolhido informação sobre a actividade das respectivas entidades reguladas. No entanto, até à
data, esta informação não tem sido utilizada no
Costa Rica
Parcela fixa mensal
(€)
0-15 m3
>15 m3
Domiciliária
2,000
0,243
4,218
Económica
9,595
0,641
15,535
Institucional
4,278
0,484
7,485
Domiciliária
0,911
0,067
1,790
Económica
1,300
0,095
2,557
Institucional
1,040
0,077
2,046
Tipo de tarifa
Tipo de tarifa
processo regulatório. Apesar de a ARESEP possuir nos seus estatutos a atribuição de “evaluar permanentemente la calidad de los servicios
públicos regulados”, esta entidade ainda não
desenvolve acções específicas no sentido de incentivar a melhoria da qualidade dos SAS.
Como referido, a ARESEP não desempenha o papel
de promotor do desenvolvimento da melhoria da
qualidade do serviço entre os operadores dos SAS.
Todavia, a ADERASA (Asociación de Entes Reguladores de Aguas de las Américas) desenvolve um
conjunto de dez indicadores de desempenho, que
procuram comparar a performance entre os operadores dos SAS dos países da América e, desta
forma, por intermédio do benchmarking, estimular
a melhoria da qualidade do serviço. O Quadro 35
apresenta o conjunto dos dez indicadores de desempenho desenvolvidos pela ADERASA.
tor. Em 2005, apenas cerca de 70% da população era abastecida com água de qualidade
adequada. Além disso, 96% de todo o volume
de águas residuais recolhido era descarregado
no meio receptor sem qualquer tipo de tratamento, gerando um risco de contaminação
elevado para a saúde pública e para os recursos hídricos.
Na maioria das regiões do país, a capacidade de
produção da água está muito perto da procura
actual. Desta forma, o risco de enfrentar insuficiência de produção de água num futuro próximo
é realmente elevado e, de facto, verifica-se que
várias cidades já sofrem deste malefício e incorreram em necessidades de racionalização.
Segundo uma notícia de 2007, publicada no
Nacion, cerca de 17% dos utilizadores costa-
Indicador
Quadro 35
adoptados pela ADERASA
Unidade
População servida e ligada ao serviço de água
%
Nível de atendimento do serviço de águas residuais
%
Atendimento da micromedição
%
Importância da água subterrânea
%
m3/ factura/ dia
Produção por factura
Consumo por habitante
l /hab /dia
Perdas de água
%
Roturas nas redes
n.º /km
Qualidade de água (conformidade geral das análises executadas)
De certa forma, o aumento do preço do serviço
de água em todo o país tem ocultado a qualidade do serviço medíocre evidenciada pelo sec-
Quadro 34
Sistema tarifário da ESPH
para o ano de 2008
%
riquenhos consomem água que não cumpre
os padrões mínimos de qualidade para consumo humano e os programas de melho133
ramento estagnaram. No que concerne ao
volume de água não facturado, o sector da
água na Costa Rica apresenta uma percentagem muito alta face à água produzida, revelando um nível de ineficiência grave, o que
compromete largamente a continuidade do
serviço e a sua sustentabilidade económica
e financeira.
2.6.4.3
Na Costa Rica, a Lei em vigor (n.º 7.593, de
1996) define com clareza as obrigações de serviço público que os operadores devem respeitar,
nomeadamente, a universalidade, a continuidade, a qualidade do serviço e a acessibilidade. Os
procedimentos da sua implementação não são,
contudo, tão transparentes.
Dentro do enquadramento legal não consta
qualquer referência sobre o estabelecimento de
preços a utilizadores com necessidades especiais,
embora alguns dos utilizadores que residem nas
áreas mais marginais recebam os serviços de
água sem qualquer encargo. É de salientar que
134
uma percentagem elevada de costa-riquenhos
vive no limiar da pobreza.
2.6.5
DESEMPENHO
Tendo em conta o contexto socioeconómico da
Costa Rica, o sector da água apresenta um nível de desempenho razoável. Alguns aspectos
do enquadramento institucional, sobretudo o
papel do regulador, bem como o elevado nível
de atendimento do serviço de água, constituem
aspectos positivos a reter.
De qualquer forma, o sector requer algumas reformas e grandes investimentos, sobretudo para
fazer face ao desafio da drenagem e tratamento
das águas residuais. A estrutura do sistema tarifário pode e deve ser melhorada e deve existir
uma separação inequívoca entre as funções sociais do Estado e os operadores, em particular do
AyA. A universalização do sector não deve ser
garantida à custa da sustentabilidade económica e financeira dos operadores. A qualidade do
serviço deve também ser objecto de uma maior
atenção por parte do regulador.
2.7
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
2.7.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
Os Estados Unidos da América (EUA) são uma
república federal presidencialista. O poder executivo é exercido ao nível federal pelo presidente
(President), de modo independente da legislatura. O poder legislativo é exercido pelo Congresso
(Congress) que é, por sua vez, composto pela
Câmara dos Representantes (House of Representatives) e pelo Senado (Senate).
Os EUA, com uma área de 9,8 milhões de km2 e
uma população de cerca de 303 milhões de habitantes, encontram-se divididos em 50 estados
(State) e um distrito federal (federal district), o
Distrito de Columbia. Cada estado está organizado em condados, com excepção da Louisiana, em
que as subdivisões se denominam paróquias (parishes) e do Alasca, onde as subdivisões estaduais
são chamadas de distritos (boroughs). Os condados
podem ainda ser escalonados em administrações
menores, designadas por municípios (municipalities, townships ou towns, dependendo do estado),
hamlets e/ou boroughs. Os EUA possuem, actualmente, cerca de 30 mil cidades (cities).
Entre muitas particularidades, os SAS nos EUA
caracterizam-se por consumos de água muito elevados. Ao longo da história do sector da
água, esta conjuntura trouxe, naturalmente,
muitos problemas, designadamente ao nível do
tratamento e da descarga de águas residuais e,
consequentemente, da protecção dos recursos
hídricos. Neste sentido, evidenciando uma consciência atenta sobre as questões do ambiente, o
governo federal desenvolveu um enquadramento legal robusto que visa não só a problemática
dos efluentes, mas também a salvaguarda da
qualidade dos recursos hídricos federais.
Nos EUA, o sector da água encontra-se, principalmente, regulamentado pela Lei da Água para
Consumo Humano de 1974 (Safe Drinking Water Act - SDWA) e pela Lei Federal do Controlo
de Poluição da Água de 1972 (Federal Water
Pollution Control Act – P.L. 92-500), que, com
as posteriores alterações, passou a ser conhecida
pela Lei da Água Tratada de 1977 (Clean Water Act - CWA, P.L. 95-217). Destas leis surgiu o
enquadramento legal que hoje vigora no país,
proporcionando, posteriormente, o desenvolvimento de leis mais restritivas, como a Lei da
Qualidade da Água de 1988 (Water Quality Act,
P.L. 100-4), que conduziu ao Sistema Nacional
de Eliminação e Descarga de Poluentes (National
Pollutant Discharge Elimination System), requisitos aplicáveis também às águas pluviais.
A CWA, com as alterações subsequentes, constitui a lei federal de base para a prevenção e mitigação da poluição da água dos EUA. Este diploma estabelece os objectivos relativos à qualidade
dos recursos hídricos, eliminando a presença de
substâncias tóxicas e da poluição adicional da
água, assegurando que as águas superficiais se
encontrem em qualidade adequada para a prática desportiva e recreação.
A SDWA, posteriormente alterada em 1986 e
1996, constitui a lei federal principal que assegura a qualidade da água para consumo humano a todos os americanos, desde as grandes metrópoles ao meio rural. Com esta lei, a Agência
de Protecção Ambiental (Environment Protection
Agency – EPA) possui capacidade de estabelecer normas relativas à qualidade da água para
consumo humano e de supervisionar a sua implementação em todos os estados, localidades e
operadores do SAS.
A SDWA, como o próprio nome indica, destinase ao abastecimento de água para consumo
público nos EUA. Todavia, este documento normativo relega para a EPA o estabelecimento da
regulamentação que limita o efeito da poluição
e de outros elementos nocivos à saúde pública
(National Primary Drinking Water Regulations).
Os regulamentos incluem níveis máximos para
135
cada elemento (Maximum Contaminant Levels),
bem como os respectivos objectivos (Maximum
Contaminant Level Goals).
Por último, é de referir que cada governo estadual possui a capacidade de estabelecer a sua
própria legislação, desde que esteja em conformidade com a lei federal, situação que se verifica na maioria dos estados.
2.7.2.
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.7.2.1.
Responsabilidades
encontram-se repartidas entre vários intervenientes. Os principais dizem respeito ao Departamento Federal da Agricultura (Department of
Agriculture), à EPA, às administrações locais,
às entidades reguladoras do sector (Public Utility ou Service Commission – PUC ou PSC) e
às diversas associações do sector, inter alia, à
Associação Americana dos Assuntos da Água
(American Water Works Association – AWWA),
à Federação do Ambiente e da Água (Water Environment Federation – WEF), à Associação de
Figura 37
Enquadramento
água nos EUA
136
Agências de Água Metropolitana (Association
of Metropolitan Water Agencies – AMWA), à
Associação Nacional dos Reguladores (National
Association of Regulatory Utility Commissioners
– NARUC), à Associação Nacional dos Operadores (National Association of Water Companies NAWC), à Associação Nacional de Operadores
Rurais de Água (National Rural Water Association – NRWA) e à Fundação de Investigação da
Associação Americana dos Assuntos da Água
(American Water Works Association Research
Foundation – AWWARF). Além destas, existem
ainda mais de 100 associações com atribuições
a nível estadual.
O Departamento Federal da Agricultura desempenha um papel importante no sector da água
dos EUA, providenciando subsídios, empréstimos e garantias de empréstimos nas áreas rurais, ou seja, para as pequenas comunidades
com populações inferiores a 10 000 habitantes,
viabilizando o fornecimento dos SAS que, de outra forma, seriam de difícil sustentabilidade. Este
departamento promove também a assistência
técnica e a formação no sector da água, sobretudo nas áreas rurais.
A EPA, criada em 1970, é uma agência do governo federal dos EUA com responsabilidades sobre
a protecção da saúde humana, a salvaguarda
da natureza e a sustentabilidade do ambiente.
A EPA conduz os principais esforços ao nível da
ciência, investigação, educação e avaliação das
questões ambientais no país. Neste âmbito, a
agência desenvolve e reforça a regulamentação
ambiental em vigor, promove assistência financeira a diversas entidades e realiza actividades
em consonância com os laboratórios nacionais,
com o objectivo de solucionar os problemas do
sector ambiental.
A EPA promove também várias actividades educacionais, alertando os diversos stakeholders
para as problemáticas do ambiente e do sector
da água em particular.
As administrações locais, nomeadamente os condados, são responsáveis pelo fornecimento dos
SAS, com qualidade adequada, em conformidade
com as normas estabelecidas a nível federal.
As PUC ou PSC possuem valências importantes
no sector da água dos EUA, não só pela defesa
dos interesses dos utilizadores, mas também pela
regulação das tarifas e dos incentivos gerados ao
desenvolvimento do sector. Estas responsabilidades, quando os estados não são dotados deste
tipo de entidades dedicadas ao sector da água,
pertencem aos governos estaduais. No seio das
PUC ou PSC, ou mesmo independentemente delas, existem, por vezes, os denominados “defensores públicos” (rate payer advocate), que têm
como missão representar e proteger os interesses dos utilizadores, sobretudo na revisão dos tarifários (rate case), surgindo como uma disputa
legal (public hearing). Na Figura 37 observa-se
simplificadamente a organização do sector da
água nos EUA. É de referir que a principal diferença entre as PUC e as PSC consiste na forma
como os seus responsáveis são escolhidos. Nas
primeiras estes são nomeados, enquanto nas segundas são eleitos por voto democrático.
A AWWA é uma organização profissional sem
fins lucrativos, de âmbito internacional, dedicada
à melhoria do serviço de água e da qualidade da
água para consumo humano. Esta associação foi
fundada em 1881 e possui, aproximadamente,
60 000 membros dispersos por todo o mundo.
Os membros da AWWA evidenciam, em toda a
sua plenitude, a comunidade relacionada com o
sector da água, compreendendo operadores e
gestores de estações de tratamento, cientistas,
ambientalistas, fabricantes, académicos, reguladores e outros stakeholders. A AWWA desenvolve a sua missão através de comunicações, conferências, formações e acções locais, publicação
de um vasto número de normas, livros, manuais,
bases de dados electrónicas e relatórios.
A WEF, criada em 1928, é uma associação sem
fins lucrativos, com grande representatividade,
quer nos EUA quer em termos internacionais.
A WEF e os seus membros procuram a preservação dos recursos hídricos a nível mundial. A
principal missão da WEF encontra-se associada à
preservação e à melhoria da qualidade da água,
promovendo encontros informativos e educacionais sobre a qualidade e protecção dos recursos
hídricos entre os diversos stakeholders.
A AWWARF é uma organização sem fins lucrativos que promove a investigação entre os SAS,
agências governamentais e outros profissionais.
Esta fundação, criada em 1966, procura o progresso científico nas temáticas ligadas à água.
A NARUC, fundada em 1889, é uma organização sem fins lucrativos que compreende entre as
suas principais atribuições a representação das
PUC/PSC, as quais regulam os operadores que
fornecem os serviços públicos, como energia, telecomunicações, água e transportes. A sua principal missão prende-se com a defesa do interesse público e a promoção da qualidade e eficácia
da regulação dos diversos sectores.
A AMWA é uma associação dos operadores de
natureza metropolitana dos EUA, cujos membros fornecem os SAS a mais de 127 milhões
de americanos, desde o Alasca a Porto Rico. A
AMWA, formada em 1981, possui como principal atribuição a defesa do interesse dos seus
membros, trabalhando com o Congresso e as
agências federais para acompanhar o desenvolvimento do sector.
A NAWC, fundada em 1895, representa os interesses dos operadores privados dos SAS nos EUA.
Embora a expressividade do sector privado não
seja muito elevada, dado a dimensão do sector,
a NAWC constitui uma organização importante
no sector da água, compreendendo entre os seus
membros todos os formatos organizacionais, desde que tenham natureza privada.
A NRWA é outra associação dos operadores que
engloba mais de 26 mil membros. A NRWA é
uma associação sem fins lucrativos cuja missão
consiste na defesa dos interesses dos seus membros em consonância com a disseminação das
melhores práticas.
2.7.2.2
Regulação
A regulação económica é desencadeada a nível
estadual pelas PUC ou pela PCS. As PUC/PCS
regulam cerca de 7.000 SAS, dos quais 3.300
são privados, e estão implementadas em 40 estados. As PUC não regulam, por norma, todo
o tipo de SAS, regulam com frequência apenas
os privados e podem actuar só acima de um
patamar mínimo de dimensão.
Os EUA, como berço da regulação económica,
são caracterizados por um desenho da regulação muito eficiente e eficaz, sobretudo pelas
137
suas funções “quase jurisdicionais” e “quase
legislativas”, e por toda a procedimentalização
do processo regulatório. A tradição regulatória
americana desenvolvida durante mais de 100
anos em diversos sectores tem vindo a traduzirse numa homogeneização dos princípios-chave
regulatórios. Por isso, também para os SAS, os
custos devem ser prudently incurred e os investimentos used and useful. Deve haver a possibilidade de ganhar uma fair rate of return e as
tarifas não podem ser unduly discriminatory. Estes, entre outros princípios básicos, contemplados na jurisdição americana, são extrapolados
para a regulação dos SAS.
Um aspecto menos positivo da regulação dos
SAS americanos consiste na quase universalidade da aplicação da regulação por taxa de
remuneração, que não incentiva o desempenho dos SAS. De facto, apenas num número
limitado de casos (por ex., Iowa) se aplicam
outros métodos, como o da regulação por limite de preços. Aliás, esta constatação segue a
linha das especificidades dos SAS nos EUA, que
não podem, de modo algum, ser considerados
benchmarks, pelo menos, quando comparados
com alguns operadores europeus. Todavia, o
processo regulatório em si funciona bem.
Entre as atribuições comuns das entidades reguladoras, que incidem com frequência apenas sobre
entidades privadas, estão, inter alia, o estabelecimento de tarifas e de normas de serviço, a definição das áreas de jurisdição, de regras contabilísticas, de aspectos relacionados com a segurança,
com a transmissão, compra e junção de activos, e
com os procedimentos regulatórios. Os interesses
dos utilizadores são representados por uma comissão independente adjacente às PUC/PSC (rate
payer advocate). No Quadro 36, evidenciam-se
os reguladores do sector da água por cada estado
norte-americano.
No entanto, uma vez que a maioria dos SAS é disponibilizada pelos operadores municipais, o papel
dos reguladores estaduais torna-se de algum modo
limitado. Desta forma, é comum existirem comissões municipais ou grupos conselheiros com atribuições de assegurar um preço apropriado para
estes serviços essenciais.
Mesmo com a presença de uma PUC/PSC, os
governos federal e estadual também regulam os
domínios do ambiente, da saúde e da qualidade
da água.
Ainda no domínio regulatório, as associações do
sector da água desempenham funções importantes, não só pela forte influência que possuem
nos organismos legisladores, mas também pela
auto-regulação que impõem aos seus associados, disseminando as melhores práticas e incentivando o seu desenvolvimento.
138
Por exemplo, no estado da Flórida, a entidade reguladora (FPSC), criada em 1887 pelos
Estatutos da Flórida (capítulo 350), é uma
entidade reguladora independente multissectorial (electricidade, gás, telecomunicações,
água e águas residuais) responsável pela regulação económica e pela salvaguarda da
qualidade do serviço, nomeadamente pelo
estabelecimento das tarifas para os SAS, pela
supervisão da concorrência no mercado e pela
monitorização da segurança e fiabilidade do
serviço. Apesar da independência declarada
no seu estatuto, o governo apresenta ainda
alguns poderes ao nível da regulação económica no sector, dado que a FPSC apenas regula os operadores de natureza privada.
A FPSC não emite legislação, mas pode adoptar regras de modo a implementá-la. É financiada pelos operadores mediante uma taxa de
4,5% sobre a sua facturação (orçamento em
2006 de cerca de 3 milhões de euros). O método de regulação económica utilizado para
o estabelecimento de tarifas consiste na regulação por taxa de remuneração. O período
regulatório é de 1 ano. A FPSC aplica benchmarking por intermédio de indicadores de
desempenho para avaliação da qualidade do
serviço.
Na Califórnia, a entidade reguladora (CPUC),
criada pela Lei dos Serviços Públicos (Public
Utilities Act) de 1911, é uma entidade reguladora independente multissectorial responsável pela regulação económica e da
qualidade do serviço, designadamente pelo
estabelecimento das tarifas para os SAS. A
CPUC regula apenas os operadores privados
dos serviços de telecomunicações, electricidade, gás natural, água, caminhos-de-ferro
e empresas de transporte de passageiros.
Tem como principal missão assegurar que
os utilizadores possuam um serviço público
seguro e de confiança e a preços razoáveis,
protegendo-os contra fraudes e promovendo
a saúde da economia da Califórnia. A CPUC
tem independência orgânica (pessoal seleccionado pelas suas valências técnicas, com
longos mandatos e de difícil demissão), está
capacitada para a emissão de normas e para
a aplicação de sanções e coimas em casos
mais graves de fornecimento do serviço, nomeadamente em casos de incumprimentos
constantes dos parâmetros de qualidade da
água. Intervém por iniciativa própria ou por
solicitação de qualquer stakeholder. O regulador presta contas ao parlamento sempre que
solicitado e pauta-se pela transparência e participação dos stakeholders nas decisões, pela
sua publicitação e pela sua responsabilização
financeira. Por último, é de referir que existe
a possibilidade de apelo das decisões a outras
autoridades. A CPUC é encabeçada por uma
Estado
Entidade reguladora
Estado
Entidade reguladora
Alabama
Alabama PSC
Montana
Montana PSC
Alaska
Alaska Regulatory Commission
Nebraska
-
Arizona
Arizona Corporation Commission
Nevada
Nevada PUC
Arkansas
Arkansas PSC
Novo Hampshire
New Hampshire PUC
Califórnia
California PUC
Nova Jersey
New Jersey Board of Public Utilities
Colorado
Colorado PUC
Novo México
-
Connecticut
Connecticut Department of
Public Utility Control
Nova Iorque
New York State PSC
Delaware
Delaware PSC
Carolina do Norte
North Carolina Utilities Commission
Flórida
Florida PSC
Dakota do Norte
-
Geórgia
-
Ohio
Ohio PUC
Hawai
Hawaii PUC
Oklahoma
-
Idaho
Idaho PUC
Oregon
Oregon PUC
Illinois
Illinois Commerce Commission
Pennsylvania
Pennsylvania PUC
Indiana
Indiana Utility Regulatory Commission
Rhode Island
Rhode Island PUC
Iowa
Iowa Utilities Board
Carolina do Sul
South Carolina Office
of Regulatory Staff
Kansas
-
Dakota do Sul
-
Kentucky
Kentucky PSC
Tennessee
Tennessee Regulatory Authority
Louisiana
Louisiana PSC
Texas
Utah PSC
Maine
Maine PUC
Utah
Vermont Public Service Board
Maryland
Maryland PSC
Vermont
-
Massachusetts
Department of Public Utilities
Virgínia
Virginia State Corporation
Commission
Michigan
-
Washington
-
Minnesota
-
Virgínia Ocidental
West Virginia PSC
Mississippi
Mississippi PSC
Wisconsin
Wisconsin PSC
Missouri
Missouri PSC
Wyoming
Wyoming PSC
pessoa singular e é financiada mediante uma
percentagem fixa da tarifa implementada. As
decisões, coimas e procedimentos em curso
são actividades publicitadas pela agência. O
método de regulação económica utilizado
para o estabelecimento de tarifas é o da taxa
de remuneração com um mecanismo híbrido
de limite de receitas. O período regulatório
corresponde a 3 anos. Por último, é de referir
que, no caso particular da Califórnia, existe
ainda a Associação de Água da Califórnia que
representa os interesses de cerca de 140 operadores privados e que tem funções relevantes no sector da água.
2.7.3
ESTRUTURA
DO MERCADO
Quadro 36
Entidades reguladoras do
sector da água nos EUA
2.7.3.1
serviços
Os SAS caracterizam-se por serem maioritariamente fornecidos por operadores públicos,
dentro dos diferentes formatos institucionais da
sua prestação inseridos na gestão pública. Por
139
norma, a participação privada apenas inclui a
gestão e não a propriedade.
Apesar de a participação do sector privado apresentar mais de um século de história no sector
da água americano, os SAS foram sempre vistos
como intrínsecos ao sector público, representando um forte constrangimento à sua expansão.
Desta forma, apenas uma pequena percentagem
da população é fornecida por operadores privados. Não existindo dados fidedignos, estima-se
que próximo de 10% dos americanos sejam servidos por cerca de 3.500 operadores privados.
Todavia, a maioria é de reduzida dimensão. Alguns dos SAS de maior relevo, privatizados na
década de 90, foram recentemente retomados,
por distintas razões, pelo sector público (por ex.,
Atlanta). Entretanto, foram desenvolvidas muitas PPP nos EUA, sobretudo em ETAR e ETA.
2.7.3.2
Players do sector
Quadro 37
Características dos serviços
de água por dimensão
O segmento dos serviços de água nos EUA compreende cerca de 53 000 operadores. Uma pesquisa desenvolvida pela EPA permitiu aferir que
existe ainda um grande número de pequenos
sistemas, ou seja, de sistemas individuais ou colectivos de reduzida dimensão, perfazendo um
total que se projecta em 150 000 operadores dos
serviços de água. No Quadro 37 apresentam-se
Os SAS são disponibilizados através de sistemas
municipais, que são propriedade e operados pelos governos locais, sob diferentes formatos, ou
por sistemas privados. Os primeiros compreendem a vasta maioria dos operadores que compõem os SAS dos EUA, contabilizando, aproximadamente, 84% da totalidade dos serviços de
água e cerca de 95% do total dos SAS.
Em geral, nas áreas urbanas, os sistemas municipais são controlados directamente pelos governos municipais ou das cidades (como sucede na
cidade de Nova Iorque) ou indirectamente por
empresas dedicadas a esse fim (public utilities),
propriedade dos governos municipais ou das cidades. Em alguns casos, as empresas de serviço
público referidas abrangem diversas jurisdições
(municípios ou cidades). A prestação dos SAS
através de cooperativas constitui o formato institucional principal da sua disponibilização nas
zonas rurais.
No entanto, muitas cidades e aglomerados populacionais seleccionam empresas privadas para
operar, gerir e/ou promover investimento nos
SAS. Estes contratos, que podem ir desde o simples outsourcing (contadores, facturação, manutenção, etc.) até à concessão e à implementação
de BOT/BOOT, representam já uma parcela relevante de operadores. Actualmente, cerca de 11%
da população americana, ou seja, 33,5 milhões
de habitantes, recebe água fornecida por operadores privados. Por exemplo, na Flórida existem
Classe de
população
Operadores
(n.º)
População servida
(106)
Operadores
(%)
População
americana servida
por operador
(%)
25-500
29 666
4,93
56
2
501-3.300
14 389
20,9
27
7
3.301-10 000
4.748
27,5
9
10
10 001-100 000
3.648
103
7
36
>100 000
386
126
1
45
Total
52 837
282
100
100
os operadores americanos dos serviços de água
por população servida (CSS, 2007).
O número de serviços de água residuais é menor,
estimando-se um valor de 50 000 operadores.
A maioria dos serviços é prestada em conjunto
com os SAS. Julga-se que existam, aproximadamente, 20 000 operadores de serviços de águas
pluviais.
140
197 operadores privados (174 para o serviço de
água e 148 para o serviço de águas residuais).
Já na Califórnia, operam 138 serviços de água e
12 serviços de águas residuais privados, servindo
15% da população deste estado.
O maior operador privado do sector da água nos
EUA é a American Water, pertencente à RWE AG
(Essen, Alemanha), que fornece os SAS a 16,2 mi-
lhões de habitantes em 32 estados, representando
cerca de 5% da população americana.
A Veolia Water North America é o segundo player
privado mais importante nos EUA. Actualmente,
a empresa oferece um conjunto diferenciado de
serviços de PPP. Esta empresa possui o maior operador do serviço de água privado actual (Indianapolis), o maior contrato BOT (ETA de Tampa Bay) e
a maior parceria ao nível do serviço de águas residuais (Milwaukee). Actualmente, a Veolia disponibiliza os SAS a cerca de 14 milhões de habitantes.
A United Water/Suez possui também uma importante participação no sector da água dos EUA,
fornecendo os SAS a 6,5 milhões de habitantes,
onde se incluem PPP nos estados da Califórnia,
Texas e Flórida, entre outros.
Por último, é de referir que, embora sem grande
expressão em termos populacionais, existe um
número muito significativo de players privados de
natureza local.
Nos EUA é ainda possível observar um número,
embora reduzido, de operadores do serviço de
água em “alta”, sobretudo no Sudoeste árido do
país. Um deles, o Metropolitan Water District of
Southern California (MWD), vende a água tratada
do rio Colorado e da Califórnia do Norte às suas
empresas associadas da Califórnia do Sul, através
da California Aqueduct. Neste âmbito, 26 operadores que servem 18 milhões de habitantes são
membros da MWD. Outro exemplo prende-se
com a Central Arizona Water Conservation District
que opera o Central Arizona Project Aqueduct e
fornece água do rio Colorado a 80 operadores na
zona central e sul do Arizona.
2.7.3.3
A integração dos SAS prima pela heterogeneidade
ao longo do país. Apesar de se notar uma ligeira
superioridade de integração dos SAS face à grande percentagem de operadores locais, é também
usual verificar a existência de entidades supramunicipais que asseguram os serviços de forma integral ou que são responsáveis apenas por uma úni-
Serviço
ca parcela da fileira produtiva, como a produção
de água (“alta”). Esta última circunstância ocorre,
fundamentalmente, no abastecimento de água.
Embora a maioria dos serviços de água seja prestada em conjunto com os serviços de águas residuais, há também a situação inversa, em que existem
operadores distintos para ambos os serviços.
2.7.3.4
Números do sector
Nos EUA são consumidos cerca de 560 mil milhões de m3 de água por ano, sendo que a energia
termoeléctrica consome 48%, a irrigação 34%, o
consumo humano representa 11%, o industrial
5% e o remanescente destina-se a outros fins.
A principal fonte desta água é a água superficial
com 79%, da qual 15% é proveniente de dessalinização. Desta forma, o volume de água para consumo humano corresponde a 61,6 mil milhões de
m3. De acordo com um estudo desenvolvido pela
AWWA, a água utilizada para o exterior da casa
(por ex., jardinagem e piscinas) representa 58%
do consumo doméstico.
Apesar de não existirem dados rigorosos, estimase que as perdas de água sejam muito elevadas,
em virtude do estado de degradação das infraestruturas e do reduzido custo da água.
A capitação média dos americanos é de 660
litros de água por habitante e por dia, englobando todas as utilizações. Existem cidades nas
quais a capitação atinge os 2.500 litros por habitante e por dia. Estima-se também que o consumo indoor decresce para 260 litros por habitante
e por dia.
Nos EUA, o serviço de água caracteriza-se pela
universalidade, tanto para a população urbana, que representa 80% da população americana, como para os 20% de população rural.
O mesmo não sucede para o serviço de águas
residuais, devido à reduzida sustentabilidade
em determinadas áreas. No Quadro 38 observam-se os níveis de atendimento dos diferentes serviços.
Nos EUA, julga-se que o sector da água apresen-
Quadro 38
SAS nos EUA
Natureza
População urbana
(80%)
População rural
(20%)
Total
Rede
100%
100%
100%
Ligações à rede
100%
100%
100%
Rede
100%
100%
100%
Água
Águas residuais
141
te uma receita que varia entre os 65 mil e os
79 mil milhões de euros, representando cerca
de 1% do PIB americano. No Quadro 39 apresenta-se a repartição desta receita para uma
estimativa de cerca de 66 mil milhões de euros
(Grigg, 2007).
No mercado da água americano, o sector privado envolve um volume de negócios de, aproximadamente, 1.120 milhões de euros, possuindo contratos com mais de 1.300 governos
locais.
Quadro 39
Receita dos operadores do
sector da água nos EUA
O sector da água nos EUA emprega cerca de
1 milhão de funcionários, se bem que ape-
os encargos que as famílias têm com os diferentes serviços públicos essenciais.
2.7.4
REGRAS DO JOGO
2.7.4.1
O preço da água nos EUA é um dos mais reduzidos entre os países desenvolvidos. Apesar dos
sucessivos aumentos acima da inflação que se
têm verificado nos últimos anos, devido a uma
Total nacional
(106 €)
Factura mensal (domésticos)
(€)
26 346
14,49
26 339
14,49
Águas pluviais
13 171
7,24
65 856
36,22
Serviço
Total
nas 445 000 estão associados aos operadores
dos serviços de água, de águas residuais e de
águas pluviais. Na Figura 38, evidenciam-se
Figura 38
Encargos das famílias
com os serviços públicos
essenciais nos EUA
142
maior consciencialização dos stakeholders sobre
a problemática do consumo excessivo de água
e a necessidade de repercutir a totalidade dos
custos sobre os utilizadores, esta situação permanece como uma realidade bastante presente no
quotidiano dos americanos. Actualmente, o preço médio da água ronda os 0,33 €/m3. Todavia,
as facturas da água, devido a um consumo desmedido, enraizado na cultura norte-americana,
apresentam um nível mais ou menos idêntico ao
da maioria dos países da OCDE. De acordo com
a EPA, uma família americana gasta, em média,
cerca de 312 euros por ano com os SAS.
A respeito dos sistemas tarifários, os estados
apresentam grande variabilidade, não só ao nível do preço médio do serviço, mas também no
que respeita às diferentes estruturas tarifárias
implementadas pelos operadores. Neste âmbi-
sistemas tarifários com base na dimensão da propriedade servida. A ocorrência de tarifários com
base sazonal é igualmente comum nos EUA.
Por exemplo, na Flórida, a estrutura tarifária tipicamente adoptada para os utilizadores domésticos é constituída por uma parcela fixa, onde
se englobam os custos fixos do serviço, e uma
parcela variável crescente em função do consumo, com o objectivo de desincentivar o consumo
excessivo, apesar dos preços reduzidos.
Já na Califórnia, a estrutura tarifária, normalmente implementada ao nível dos utilizadores
domésticos, baseia-se numa parcela de preços
fixos, definida em função das características dos
Época alta
Jul -Set
Out
Quadro 40
Sistema tarifário de
Los Angeles para o período
entre 2007 e 2008
Época baixa
Nov
Dez
Jan-Mar
Época alta
Abr
Maio
Jun
0,537
0,537
0,537
0,539
0,539
0,653
1.º Escalão (€/m3)
0,504
0,499
0,499
0,499
0,526
2.º Escalão (€/m3)
0,649
0,653
0,539
to, segundo um estudo desenvolvido pelo Banco Mundial (2000), aproximadamente um terço
dos estados implementa sistemas tarifários para
o serviço de água baseados numa parcela fixa,
outro terço dos estados institui sistemas tarifários
Flórida
0,539
0,535
utilizadores (contador, área, etc.), e numa parcela
volumétrica mas ainda fixa. Existem tarifas especiais para os utilizadores mais desfavorecidos. Nos
Quadro 40 e Quadro 41 salientam-se exemplos
de sistemas tarifários praticados nos estados da
Água (€/m3)
Águas residuais (€/m3)
0-17,6 m3: 0,108
Palm Beach
0-4 m3: 0,144
17,6-44 m3: 0,231
>4 m3: 0,318
>44 m3: 0,549
0-16,5 m3: 0,072
Miami Dade
0-16,5 m3: 0,267
16,5-33 m3: 0,231
16,5-33 m3: 0,419
33-56 m3: 0,318
>33 m3: 0,520
>56 m3: 0,433
crescentes em função do consumo e, por fim, o
terço remanescente implementa tarifas decrescentes em função do consumo. Existem também
casos pontuais de operadores que optaram por
Califórnia e da Flórida, respectivamente. No
Quadro 42 ilustra-se o sistema tarifário da cidade de Nova Iorque. Os valores excluem o IVA,
que representa 17,5%.
Utilizadores
Água
Com contador (€/m3)
0,39
Sem contador (€)
54-188
Quadro 41
Sistemas tarifários de
Palm Beach e Miami
Dade na Flórida (período
2007- 2008)
Quadro 42
Sistema tarifário da cidade
de Nova Iorque para o
período entre 2007 e 2008
Águas residuais
159% da factura da água
143
As áreas fornecidas, fora da cidade de Los Angeles, são acrescidas de uma tarifa de 0,136 €/m3.
A Los Angeles Department Water and Power promove dois tipos de categorias para os utilizadores domésticos carenciados, designadamente
as categorias especial e de baixos recursos. Na
primeira incluem-se os utilizadores idosos, com
deficiência ou doenças crónicas, sendo subsidiados com cerca de 13 euros a cada dois meses.
A categoria de baixos recursos engloba todos
os utilizadores domésticos que apresentam reduzidos recursos financeiros, sendo subsidiados
com cerca de 6,5 euros a cada dois meses, mais
1,3 euros por cada agregado familiar superior
a três membros.
Nem todos os utilizadores têm contador e uma
parte relevante é medida ao nível do ramal. Por
vezes, há também valores mínimos a pagar. É
de salientar que, por norma, os tarifários diferem, ainda que ligeiramente, consoante o tipo
de utilizador, isto é, os não domésticos pagam
mais, existindo quase sempre subsídios (a descontar na factura) ou tarifários especiais para
os utilizadores carenciados ou com necessidades especiais (por ex., idosos, doentes e pobres). Além disso, está sempre prevista uma
parcela não despiciente para o custo do serviço
de incêndio e podem existir tarifários específicos para água destinada a rega, agricultura,
indústria e proveniente de reutilização. Com
frequência, como referido, o tarifário varia ao
longo do ano e a mesma entidade gestora
pode diferenciar o sistema tarifário em função
da zona servida.
2.7.4.2
O consumo de água nos EUA é um dos mais
elevados no mundo e as tarifas da água encontram-se entre as mais baixas praticadas
nos países desenvolvidos. Com este binómio,
associado ao crescimento da população e à elevada idade das infra-estruturas e ao estado de
degradação apresentado pelas mesmas, os SAS
requerem vultuosos investimentos.
Nos EUA, os SAS caracterizam-se por uma qualidade aceitável, incluindo a continuidade, as
boas condições de pressão e a conformidade
com as normas do SDWA. No entanto, não existe informação detalhada acerca da qualidade do
serviço prestado pelos operadores. Existem, por
exemplo, muitas reclamações de facturação sem
consequências práticas na prestação de um serviço deficiente.
Todos os operadores possuem departamentos
de apoio ao cliente e, quando as disputas não
são resolvidas entre os utilizadores e os opera144
dores, ambos podem recorrer às PUC/PSC ou às
entidades governamentais competentes.
Geralmente, não se encontram estabelecidos
Níveis de Qualidade do Serviço. Todavia, quando existem diferendos e são efectuadas reclamações para as PUC/PSC, as mesmas podem
decidir pelo pagamento de indemnizações aos
utilizadores ou a outros stakeholders.
Os operadores desenvolvem exercícios de benchmarking, quer por sua iniciativa individual
quer por decisão de associações do sector. Em
particular, a AWWA e a WEF têm tido um papel de relevo na padronização da linguagem e
das definições dos indicadores de desempenho,
tanto para os serviços de água como para os
serviços de águas residuais.
Por exemplo, a AWWA, no âmbito das suas funções de promoção do desenvolvimento do sector da água no país tem realizado anualmente
um programa que visa a aplicação de um conjunto de 22 indicadores de desempenho, denominado QualServe. O QualServe é um projecto
de avaliação de desempenho voluntário, concebido sob várias vertentes: desenvolvimento
organizacional, relações com os utilizadores,
aspectos económicos e financeiros, operação
dos serviços de água e operação dos serviços
de águas residuais. Com a sua participação, o
operador possui a capacidade de identificar os
seus pontos fracos e fortes e de traçar os objectivos de melhoria e de desenvolvimento do
serviço. Os resultados do exercício de benchmarking são identificados e definidos num relatório que, posteriormente, é disponibilizado
aos participantes (QualServe Performance Indicators Report). No Quadro 43 apresentam-se
os indicadores de desempenho calculados pela
AWWA no âmbito do programa QualServe.
2.7.4.3
público
Não existe uma lei federal que estipule as obrigações de serviço público no sector da água.
No entanto, a nível estadual, com a existência
de regulação vertical, com capacidade de emissão de regulamentação, foram estabelecidas
obrigações de serviço público prioritárias, tais
como universalidade e acessibilidade em muitos estados (por ex., Califórnia e Flórida).
Além disso, a elaboração de inúmeros programas específicos para cada distrito e condado
são uma das grandes valências das entidades
reguladoras, como é exemplo a CPUC, através
do operador Califórnia Water e do programa
Low-Income Ratepayer Assistance.
Quadro 43
adoptados pela AWWA
Desenvolvimento organizacional
Índice organizacional das melhores práticas
Taxa de segurança e de saúde no trabalho
Horas de formação por funcionário
Utilizadores por funcionário, por volume distribuído e por volume de águas residuais tratadas
Relação com os utilizadores
Reclamações
Interrupções do serviço de água
Encargos dos utilizadores domésticos com os SAS
Custo do serviço de cliente por utilizador
Precisão da facturação
Aspectos económicos e financeiros
Rácio de dívida
Rácio de renovação/substituição
Remuneração dos activos
Operação do serviço de água
Qualidade da água
Perdas de água nas redes de distribuição
Integridade do sistema de distribuição
Rácio dos custos de operação e manutenção
Rácio da manutenção planeada
Operação do serviço de águas residuais
Inundações
Integridade do sistema de recolha
Eficácia do tratamento das águas residuais
Rácio do custo de operação e manutenção
Rácio da manutenção planeada
Na generalidade, o sector da água pauta-se
pela manifestação de elevadas preocupações
sociais, existindo, quase sempre, tarifários específicos para os utilizadores com necessidades especiais.
Os aspectos relativos ao sistema tarifário estão
muito procedimentalizados, estando os interesses e a defesa dos utilizadores sempre protegidos
através da transparência existente e da participação nos processos decisórios. Os utilizadores são
notificados sobre as alterações dos sistemas tarifários e podem sempre apelar para o regulador.
2.7.5
DESEMPENHO
Os SAS nos EUA são prestados com qualidade elevada e a um custo muito reduzido. A
maioria dos estados é dotada de entidades re145
guladoras independentes dedicadas, com vastos poderes e ferramentas de actuação, e que
garantem a defesa dos interesses dos vários
stakeholders. O seu âmbito de actuação é,
no entanto, limitado, incidindo, geralmente,
apenas sobre as entidades gestoras de natureza privada.
Normalmente, na regulação económica, as
PUC/PSC baseiam-se também na metodologia
146
da regulação por taxa de remuneração, não
incentivando, desta forma, o desempenho do
sector. Os EUA requerem grandes investimentos, dado que globalmente as infra-estruturas
apresentam um défice de qualidade acentuado. A grande complexidade relativa à subsidiação e à escassa repercussão dos custos
do serviço sobre os utilizadores, associada a
enormes consumos per capita, constituem os
principais desafios do sector.
França
2.8
FRANÇA
2.8.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A França (République Française) é uma república
democrática semipresidencialista, cujo presidente (président de la république) é eleito por sufrágio directo e universal. É o presidente quem
nomeia o primeiro-ministro (premier-ministre)
e preside ao conselho de ministros. Ao primeiro-ministro cabe a coordenação do governo.
O Parlamento francês é bicameral, representado pelo Senado (sénat), eleito indirectamente,
e pela Assembleia Nacional (assemblée nationale), eleita por meio do voto popular.
Administrativamente, a França encontra-se
estruturada em regiões que, por sua vez, se
dividem em departamentos (départements),
sendo que estes ainda se dividem em distritos
(arrondissements). A França, com uma área
aproximada de 547 mil km2 e uma população
de cerca de 64,4 milhões de habitantes, subdivide-se em 26 regiões, desagregadas em 22
regiões metropolitanas, onde se insere a Córsega, e mais 4 regiões ultramarinas, designadamente, Guadalupe, Martinica, Guiana Francesa
e Reunião. Os departamentos dividem-se em
96 metropolitanos e 4 ultramarinos (départements d’outre-mer). Cada departamento constitui tanto uma divisão administrativa como um
Estado e uma colectividade territorial (collectivité territoriale). Os distritos (arrondissements)
dividem-se em cantões (canton) e estes em
municípios (commune). Actualmente, existem
36 782 municípios.
Os SAS em França caracterizam-se pela sua universalidade e boa qualidade. A participação do
sector privado em larga escala através de concessões e contratos de arrendamento (gestion
déléguée) e a existência de agências de bacias
(agences de l’eau), que cobram taxas e que visam o financiamento dos investimentos ambien-
tais, são alguns factores de relevância face a outros países desenvolvidos.
Tal como acontece na maioria dos países da UE,
o quadro institucional relativo à gestão dos SAS
foi reformulado no início dos anos 90, sendo
estabelecido mediante um vasto número de diplomas legais.
Os principais documentos normativos dizem
respeito às Leis da Água de 1964 e 1992 e a
toda a legislação derivada destas. Entre os princípios básicos desta legislação destaca-se o facto de os recursos hídricos não serem sujeitos
a qualquer tipo de apropriação, quer pública
quer privada. Do ponto de vista legal, os recursos hídricos têm um estatuto res nullius, contudo, o mesmo não acontece com a utilização de
água a nível individual, onde cada proprietário
pode utilizar os recursos hídricos disponíveis na
sua propriedade.
A nível administrativo, a Lei da Água de 1964
introduziu o conceito de gestão global do ciclo da água, desenvolvendo a política de controlo da qualidade da água e estabelecendo o
enquadramento legal para implementação das
seis agências de água, com o objectivo de monitorizar, promover e financiar a gestão da água.
No domínio financeiro, a lei definiu regras de
natureza financeira aplicáveis a todas as bacias,
fundadas, já nessa altura, na implementação dos
princípios do utilizador-pagador e do poluidorpagador, instituindo taxas sobre a poluição e
sobre o consumo de água. No âmbito político, a
lei estabeleceu as seis agências com o objectivo
de envolver todos os stakeholders no processo
de tomada de decisão, na gestão dos recursos
hídricos à escala da bacia hidrográfica.
Nesta conjuntura, a Lei da Água de 1992 reforça
essa estrutura com a obrigação da realização de
planos de gestão de recursos hídricos à escala
da bacia hidrográfica (SDAGE) e de âmbito local
(SAGE), colocando em vigor alguns princípios
essenciais referentes à tarifação da água, à con147
cessão de licenças para a utilização da água e
à participação pública, entre outras medidas.
Além disso, esta lei também reforçou as penalizações perante as infracções ambientais e,
por último, mas não menos importante, reconheceu os recursos hídricos como património
nacional (“patrimoine commun de la nation”),
assumindo explicitamente o valor económico
da água.
Nos anos 90, diversas leis foram produzidas,
tendo como objectivo o aumento do controlo
dos operadores dos SAS. A “ Sapin law” de
1993 teve um grande impacto sobre a gestão dos operadores. Embora não se refira directamente ao sector da água, incide sobre a
prevenção da corrupção e transparência nas
actividades económicas e procedimentos governamentais. Na verdade, define com precisão
o enquadramento jurídico aplicável à delegação aos operadores privados que fornecem os
serviços públicos locais (água, resíduos, etc.),
incluindo regras relativas aos procedimentos
concursais.
Também a Lei de Barnier de 1995, limitando a
duração dos contratos a 20 anos e proibindo
um pagamento à cabeça pelo delegatário, veio
possibilitar uma maior competitividade e, desta
forma, uma consequente redução das tarifas
dos SAS, ao mesmo tempo que tornou compulsória a publicação de um relatório anual de
actividades com informação sobre a qualidade
e os preços dos serviços prestados pelo município, explanando bem a preocupação do governo sobre as questões ambientais e de defesa
do utilizador.
Finalmente, a Lei de Mazeaud de 1995, relativa
à contratação pública e à delegação de serviços
públicos, veio impor a publicação pelo concedente, de um relatório anual de contas, que
incluísse também os efeitos na qualidade do
serviço e a possibilidade de as mesmas serem
auditadas por entidade competente e independente.
No âmbito da qualidade ambiental, as águas
residuais começaram a ser tratadas nos anos
60. Tendo em consideração o crescimento dos
problemas ambientais, o governo federal criou
o Ministério do Ambiente em 1971, sendo um
dos primeiros países a fazê-lo na Europa. Relativamente ao tratamento das águas residuais,
assim como à qualidade da água para consumo
humano, a regulamentação tem sido bastante
influenciada pelas imposições da UE, através da
transcrição e adaptação das diferentes directivas europeias.
A Lei n.º 1772, de 2006, definiu as orientações para os planos de cinco anos das agências
de água (entre 2007 e 2012). Este documen148
to normativo repercute a Directiva-Quadro da
Água no território nacional francês, incluindo
todas as questões que interferem com a gestão
da água à escala da bacia hidrográfica, como o
apoio às acções de tratamento de águas residuais, o tratamento e destino das lamas, as descargas industriais, a solidariedade em relação
a investimentos em zonas rurais, a protecção
das captações de água, o controlo de perdas,
a prevenção de inundações, a gestão do ambiente aquático, bem como a cooperação internacional.
2.8.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.8.2.1
Responsabilidades
São vários os organismos públicos com responsabilidade no sector da água. Os principais são
o Ministério da Saúde, o Ministério das Obras
Públicas, o Ministério da Economia, o Ministério do Ambiente e, em particular, as suas Agências de Água, a Agência Nacional da Água e
dos Meios Aquáticos (Office National de l’Eau
et des Milieux Aquatiques – ONEMA) e o Instituto Francês do Ambiente (Institut Français de
l’Environnement - IFEN), os municípios, a Federação Nacional dos Concedentes e das Régies
(Fédération Nationale des Collectivités Concédantes et Régies - FNCCR), o Tribunal de Contas
(Cour des Comptes), a Associação Francesa de
Normalização (Association Française de Normalisation - AFNOR), a Associação dos Operadores
(Fédération Professionnelle des Entreprises de
l’Eau - FP2E) e as Associações dos Utilizadores
(Association de la Consommation éco-citoyenne
– CLCV e a Coordination Nationale des Associations de Consommateurs d’Eau - CACE).
O Ministério da Saúde, através do seu Departamento dos Assuntos Sociais e Sanitários (Direction Départementale des Affaires Sanitaires
et Sociales – DDASS), possui inúmeras valências relativamente ao serviço de água como o
licenciamento das captações e a supervisão da
qualidade da água. Por sua vez, o Ministério
da Agricultura, por intermédio do seu Departamento da Agricultura e das Florestas (Direction Départementale de l’Agriculture et de la
Forêt – DDAF), tem competências ao nível do
tratamento de águas residuais e controlo da
qualidade dos recursos hídricos. O Ministério
das Obras Públicas, através do Departamento
do Equipamento (Direction Départementale de
l’Equipement – DDE), encontra-se responsá-
França
vel pela assistência aos municípios na gestão
dos SAS, na construção de infra-estruturas
e na gestão do domínio hídrico público. Por
último, o Ministério da Economia, através do
Departamento do Consumo, Concorrência
e Fraudes (Direction Départementale de la
Consommation, de la Concurrence et de la
Répression des Fraudes - DDCCRF), tem competências no âmbito da contratação pública e,
em particular, na delegação dos serviços aos
operadores privados, e das Direcções Regionais (Directions Régionales de l’Industrie, de
la Recherche et de l’Environnement – DRIRE)
que fiscalizam as contas e actividades das entidades delegadas.
Uma das principais responsabilidades do Ministério do Ambiente é o desenvolvimento
da regulamentação ambiental. As normas
de descargas de águas residuais e relativas à
qualidade de água para consumo humano e
o enquadramento para a gestão dos recursos
hídricos são definidos pela UE através de várias directivas.
As seis agências de água do país desempenham
um papel importante ao nível da bacia hidrográfica, congregando todos os stakeholders
numa espécie de “Parlamento de Água”, com
atribuições de natureza essencialmente financeira, quer na obtenção de receitas (por ex., taxas relativas à captação de água e às descargas
de águas residuais), quer no seu uso adequado
(financiamento de infra-estruturas). São também responsáveis pela elaboração dos planos
de desenvolvimento, que visam sobretudo seis
áreas prioritárias, nomeadamente, a descontaminação e purificação das comunidades locais,
as acções contra a poluição industrial, o controlo da poluição oriunda do sector agrícola, a
melhoria da protecção dos recursos hídricos, o
rência no conhecimento e na monitorização
do estado da água e no funcionamento ecológico de ambientes aquáticos. Nas suas atribuições consta, sobretudo, a disseminação
do conhecimento sobre os SAS. Encontra-se
envolvida em programas de investigação, na
informatização da informação sobre a gestão
dos recursos hídricos, abastecendo o Sistema
Nacional de Informação da Água (Système
dÍnformation sur lÉau). Intervém também
no controlo das utilizações de água, supervisionando as práticas instaladas. Por último, a
ONEMA tem inúmeras atribuições ao nível do
terreno propriamente dito, colocando todo o
conhecimento e especialização técnica da sua
equipa no diagnóstico do estado ambiental e
dos recursos hídricos nacionais.
O IFEN tem por missão produzir e divulgar informação sobre o ambiente em França. Para
tal, este instituto organiza, colecta e processa
os dados recolhidos sobre os riscos naturais e
tecnológicos, em conexão com a rede dos principais produtores e utilizadores de informações
ambientais. Além disso, o instituto desenvolve
e harmoniza os métodos relativos ao processamento de informação, constrói estatísticas, promove sinergias entre as estatísticas obtidas e as
informações geográficas recolhidas, elabora e
produz indicadores ambientais e de desenvolvimento sustentável nas áreas de incumbência do
Ministério do Ambiente. Inerente às suas funções está uma colaboração estreita com o Instituto Nacional de Informação Estatística (Conseil
National de lÍnformation Statistique).
Em França, os municípios, isoladamente ou
através das suas associações (syndicat intercommunal), são responsáveis pelos SAS, com
a proporção representada no Quadro 44 (IFEN,
2005). Em particular, o Presidente da Câmara
Quadro 44
Etapas da fileira produtiva
dos SAS
Actividades
Municipal (%)
Intermunicipal (%)
Produção de água
28
72
Distribuição de água
32
68
Recolha de águas residuais
70
30
Tratamento de águas residuais
61
39
abastecimento de água para consumo humano
e a conservação dos meios naturais aquáticos.
As agências francesas da água consagram, em
certa medida, os princípios do modelo de gestão da bacia hidrográfica.
(Maire) responde por todos os assuntos relacionados com os SAS. Os municípios podem
operar os SAS directamente ou contratar um
operador privado para a sua exploração conjunta ou separada.
A ONEMA, tutelada pelo Ministério do Ambiente, constitui um corpo técnico de refe-
A FNCCR é uma organização colectiva fundada
em 1934 e é formada pelos operadores dos ser149
viços públicos locais franceses, sejam públicos
ou privados, que defende, a nível nacional e Europeu, os interesses dos seus membros. Como
representante das colectividades associadas, o
poder da FNCCR é muito relevante, em especial,
perante os legisladores.
Por último, a CLCV, fundada em 1952, e a
CACE, criada em 2001, que congrega várias associações de âmbito regional, são das mais importantes associações de utilizadores, que possuem como valências a protecção e a defesa dos
seus interesses.
A FP2E (anteriormente denominada Syndicat
Professionnel des Entreprises de Service d’Eau
et d’Assainissement – SPDE) congrega como
A Figura 39 apresenta o enquadramento institucional do sector da água em França (Marques, 2005).
membros a quase totalidade das empresas privadas que gerem os SAS em França. Os seus
membros, dos quais se salientam a Alteau, a
Lyonnaise des Eaux, a Saede, a Saur, a Société des Eaux de Fin d’Oise, a Sogedo e a Veolia
Water, empregam 32 000 trabalhadores, fornecendo estes serviços a cerca de 46 milhões de
habitantes. Nesta conjuntura, a FP2E constitui
a “voz” dos operadores privados na defesa dos
seus interesses.
2.8.2.2
Regulação
Figura 39
Enquadramento
água em França
O Tribunal de Contas tem como atribuições o
controlo da gestão de todos os organismos públicos ou delegados. O Tribunal, entre muitas
das suas actividades, supervisiona a eficiência,
eficácia e qualidade das entidades mencionadas. Assume um papel de auditor não só das
contas, mas também do desempenho evidenciado e da sua conformidade com os objectivos políticos. Neste contexto, o papel do Tribunal não se cinge à apresentação de críticas,
mas denota um trabalho mais exaustivo com
a sugestão de recomendações. O Tribunal faz
conhecer as suas conclusões, contactando directamente todos os stakeholders, tornando
público, posteriormente, todos os seus comentários. No sector da água, a sua actuação tem
sido muito relevante.
A AFNOR tem diversas atribuições, como a normalização, a edição e difusão de produtos de
informação, a formação e a certificação.
150
Em França, em consonância com a conjuntura
vivida na maioria dos países da UE, não existe
uma entidade reguladora nacional dedicada
aos SAS com funções de estabelecimento e
aprovação de tarifas e definição de normas e
controlo da qualidade do serviço. Neste campo, o número elevado de sistemas e a sua reduzida dimensão tem inviabilizado também
a hipótese de implementação de regulação
económica ou, pelo menos, de regulação da
qualidade do serviço que minimize os efeitos
do monopólio natural, das especificidades
dos activos que caracterizam os SAS e da existência de contratos forçosamente incompletos entre os municípios e os operadores. Além
disso, tem prevalecido o argumento de que,
na regulação contratual, os direitos e obrigações estão definidos e a concorrência no acesso ao mercado elimina as falhas existentes no
mercado da água.
No passado, a tutela do sector estabeleceu a
criação de um organismo regulador dedicado
(Le Haut Conseil des Services Publics dÉau et
dÁssainissement) que, devido à dificuldade de
executar a regulação económica com a actual
configuração dos sectores, funcionasse como
um observatório (Observatoire de lÉau) e desenvolvesse a regulação sunshine através da publici-
França
tação do desempenho dos operadores dos SAS.
Este projecto, que foi, e continua a ser, muito
controverso em França, tem sido adiado ano
após ano.
Noutra perspectiva, os utilizadores encontramse relativamente protegidos segundo a legislação e jurisprudência francesa, pela natureza de
serviço público dos SAS através da Direction
Générale de la Concurrence et de la Répression des Fraudes. Além disso, em França, os
Tribunais Administrativos, bem como toda a
regulamentação, são eficazes. As Direcções
Regionais do Tesouro encontram-se também
envolvidas na regulação económica, tendo
o direito de auditar os balanços das régies,
e mais importante, os operadores delegados.
Além disso, estas entidades também desempenham um papel central na clarificação da
noção de “renovação” e das provisões que
foram alocadas para o efeito na relação de
delegação estabelecida. O Tribunal de Contas
é outra entidade que regulamenta e supervisiona o sector e que é considerada supragovernamental, o que lhe confere um estatuto
de maior obediência.
Por último, é de referir que, na ausência de
uma entidade reguladora, as associações do
sector da água, nomeadamente a FP2E, têm
um papel de relevo na sua auto-regulação,
promovendo o desenvolvimento do sector.
Neste âmbito, em 2005, a FP2E implementou
um conjunto de indicadores que abordavam
aspectos relativos à qualidade da água. Em
2007, a FP2E alargou o seu conjunto de indicadores, englobando o desempenho do sector da água propriamente dito, revelando-se
uma ferramenta de grande utilidade no desenvolvimento da qualidade geral do sector. A
França, como país “exportador” de tecnologia e de operadores dos SAS (onde pertencem
os maiores grupos privados do mundo), tem
uma responsabilidade acrescida na promoção
da qualidade do serviço.
2.8.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.8.3.1
serviços
Em França, a prestação das actividades de abastecimento de água às populações e de recolha,
drenagem e tratamento das águas residuais é
da competência dos municípios (communes).
Caso estes decidam, numa base voluntária,
juntar os seus esforços, estas actividades são
delegadas a syndicats intercommunaux e realizadas por uma comissão delegada por todos os
municípios envolvidos.
A maioria da população encontra-se abastecida através de operadores privados, que possuem responsabilidades neste domínio desde
o século XVIII. Como referido, os municípios e
os sindicatos são livres de escolher, entre várias modalidades, a gestão e exploração dos
SAS. As alternativas oscilam entre a gestão
directa (régie) e a gestão delegada (gestion
déléguée), onde se distinguem os contratos
de arrendamento (affermage) e de concessão.
As entidades constituídas podem ter capitais
mistos (públicos e privados), no entanto, a
propriedade é sempre pública.
2.8.3.2
Players do sector
Dos 36 569 municípios existentes em França,
aproximadamente 60% possuem populações
inferiores a 500 habitantes. Dentro deste número, aproximadamente 29 300 encontramse organizados em 2.000 sistemas intermunicipais, que fornecem os SAS a cerca de 66%
da população francesa. Os restantes operadores dizem respeito aos municípios, englobando mais de 17 300 operadores. A França
compreende cerca de 14 900 operadores do
serviço de água e 14 400 relativos ao serviço
de águas residuais.
Em França, os modelos de gestão dos SAS variam entre a gestão directa, denominada régie, e a gestão delegada sob a forma de concessão. Existe ainda a régie interessada (régie
intéressée), em que a entidade delegada, que
apenas gere o sistema, recebe um pagamento
em função do volume facturado, e a gestão
delegada na modalidade de arrendamento,
que constitui a forma organizacional mais
frequente em França. Neste modelo organizacional, a entidade privada gere e cobra as
tarifas aos utilizadores, mas não é responsável pelo investimento, transferindo antes uma
renda para os municípios como contrapartida
da amortização dos activos. Normalmente, estes contratos têm uma duração entre 10 e 15
anos. Mais de um terço dos operadores optou
por delegar os seus serviços, fornecendo os
serviços de água a cerca de 71% da população francesa e cerca de 54% no domínio dos
serviços de águas residuais. De acordo com o
Cour des Comptes (2003), os contratos de arrendamento representam cerca de 85% dos
contratos de gestão delegada. A concessão
compreende durações mais longas do que o
arrendamento. De qualquer forma, em ambos
os casos o município ou o sistema intermunicipal estabelece o sistema tarifário sobre os
151
Quadro 45
SAS em França
SAS e permanece como proprietário da infraestrutura. No Quadro 45 apresentam-se as
formas organizacionais dos SAS franceses.
a Suez ou Lyonnaise des Eaux abastece cerca
de 22%, aproximadamente 14 milhões de habitantes, e a SAUR, com cerca de 13% da quo-
Serviço de água (%)
Serviço de águas residuais (%)
Operadores públicos
27
45
Empresas mistas
1
<1
Empresas privadas:
62
55
Veolia
39
28
Suez
19
18
SAUR
11
8
Outras delegações
3
<1
Quadro 46
Estatísticas dos três
principais operadores do
serviço de água em França
As maiores empresas francesas a operarem no
sector da água são a Ondeo (Lyonnaise des Eaux
ou Suez) e a Veolia Water (Compagnie Générale
des Eaux ou Vivendi). A Veolia Water fornece os
serviços de água a cerca de 39% da população,
ou seja, 24,5 milhões de habitantes, enquanto
Volume de negócio (milhões de €)
Empresa
Total
Suez Environment
(excl. energia)
ta de mercado, fornece cerca de 6,4 milhões de
habitantes. Os restantes operadores privados representam menos de 3% do serviço de água fornecido à população francesa. No Quadro 46 estão patentes as características dos três principais
operadores dos SAS em França (Barraqué e Bris,
Utilizadores
(milhões)
Implantação
Funcionários
(n.º)
80 de água; 50 de
águas residuais
70 países
72 130
14 de água; 9 de
águas residuais
2.600 municípios
8.332
108 de água e de
águas residuais
57 países (água)
271 153
24,5 de água; 16
de águas residuais
8.000 municípios
28 000
8 países
12 400
6.700 municípios
6.800
Água
11 100
5.900
Lyonnaise des Eaux
França
1.700
Veolia Environment
(excl. energia)
25 240
Veolia Water
França
4.400
SAUR group
1.400
8.800
1.100
SAUR França
152
896
5,5 de água e de
água residuais
França
2007). No Quadro 47 é representada a evolução
do sector privado no fornecimento do serviço de
água em França (adaptado de Reynaud, 2007).
Ano
Quadro 47
Evolução da participação do
sector privado em França
serviços públicos, como o abastecimento de
água, o saneamento de águas residuais, a distribuição e produção de energia, a gestão dos
1938
1964
1975
1979
2001
Público
83%
56%
50%
47%
30%
Privado
17%
44%
50%
53%
70%
Veolia
42,3%
35,6%
51,1%
Suez
26,9%
24,6%
24,3%
SAUR
5,8%
10,4%
13,1%
Outro
19,2%
16,4%
9,9%
SODEBA
5,8%
6,8%
-
SDEI
-
6,5%
-
Independente
-
-
1,9%
52
53
60
População servida (milhões)
A cidade de Paris revela-se um caso particular,
mesmo em termos internacionais, dado que
existem dois operadores diferentes dentro da
mesma cidade. Uma parte do serviço é delegada ao grupo de Suez (“Paris rive gauche”) e o
sistema remanescente encontra-se ao encargo
da Veolia (“Paris rive droite”). A circunstância
actual que corresponde, desde 1985, a dois
contratos de concessão evoluiu de um regime
anterior de contrato de arrendamento.
2.8.3.3
Em França, os operadores, sobretudo os públicos, evidenciam uma reduzida integração
horizontal e uma elevada integração vertical.
Já os principais operadores privados são caracterizados por integrarem de modo vertical
e horizontal os SAS, ou seja, em certos municípios estes operadores compreendem todos
os serviços relativos ao ciclo da água. Além
disso, sendo conglomerados e especializados
na provisão de serviços públicos, os mesmos
integram sobre si o fornecimento de vários
42
serviços de resíduos sólidos e ainda os transportes públicos.
Os serviços de águas residuais são, por vezes,
fornecidos pela entidade responsável pelos
serviços de água, mas, em alguns casos, são
prestados directamente pelo município, mesmo
tratando-se de uma empresa intermunicipal de
serviço público no âmbito do serviço de água.
2.8.3.4
Números do sector
Em 2006, a captação total de água em França
totalizou 33,5 mil milhões de m3. Destes, cerca
de 6 mil milhões são utilizados para consumo
humano. A principal origem de água é a subterrânea, com um valor próximo de 60% (FP2E,
2008). Os serviços de água evidenciam cerca de
26% de perdas de água.
Em França, estima-se que o sector da água
empregue de forma directa, aproximadamente, 60 000 funcionários (FP2E, 2008).
Neste país, quase toda a população se encontra conectada às redes de distribuição
153
de água, isto é, mais de 99% dos franceses.
Relativamente às águas residuais, e devido à
existência de soluções próprias locais, o nível
de atendimento do serviço de águas residuais
é próximo dos 80%.
Em 2004, o preço da água foi, em média, de 3
€/m3 de água consumida em 2004 (IFEN, 2007).
Dado que o consumo médio por habitante e por
dia é de cerca de 165 litros, resulta numa factura
média anual de 177 euros por utilizador.
Quadro 48
Encargos em França com os
SAS para o ano de 2003
Em 2004, as Agências de Água tiveram um orçamento de 1,4 mil milhões de euros, vocacionados maioritariamente para o financiamento das
infra-estruturas dos SAS. O Quadro 48 apre-
Em França, os SAS carecem também de investimentos avultados. Os principais activos da
maioria dos sistemas são anteriores a 1960.
O património dos SAS inclui mais de 850 000
km de condutas de água e aproximadamente
250 000 km de colectores de águas residuais. Enquanto os sistemas de abastecimento
de água se encontram avaliados em 130 mil
milhões de euros, os sistemas de águas residuais representam aproximadamente 75 mil
milhões de euros. Neste sentido, os custos
de renovação destes sistemas são estimados
em 1,5 mil milhões de euros e cerca de 800
milhões, por ano, respectivamente. Presentemente, a percentagem de renovação da rede
oscila entre 0,6% e 1% por ano.
Abastecimento de
água (106 €)
Águas residuais
(106 €)
Saneamento onsite (106 €)
Efluentes industriais
(106 €)
Operação e
manutenção
5.850
5.299
165
1.095
Investimento:
1.611
3.511
670
416
1.200
2.325
-
-
411
1.186
-
-
Encargos
Rede
Outros activos
senta os custos em França com as actividades de
abastecimento de água e drenagem e tratamento
de águas residuais (CNE, 2006). Na Figura 40,
apresenta-se a análise dos fluxos financeiros para
o ano de 2006 para o serviço de água em milhões
de euros (FP2E, 2007).
Segundo a FP2E, o sector privado, que actua nos
SAS, facturou em 2004 um volume de negócios
de 5,1 mil milhões de euros.
Figura 40
Financiamento dos serviços
de água em 2006 (106 €)
154
2.8.4
REGRAS DO JOGO
2.8.4.1
Os preços relativos aos SAS variam em função
do modo organizacional ou operacional e po-
França
dem ser explicados principalmente pela complexidade técnica das grandes redes interligadas, que
são preferencialmente organizadas a nível intermunicipal e delegadas a um operador. No caso
das régies, os preços são aprovados anualmente
pelas autoridades administrativas (municípios),
enquanto na gestão delegada os preços variam
de acordo com fórmulas contratuais de indexação. O Quadro 49 mostra a variação do preço
gador (captações) e do poluidor-pagador
(descargas), e directamente do Estado (por
ex., Ministério da Agricultura). O restante
é proveniente dos utilizadores através do
sistema tarifário. Este é, em geral, constituído por uma parcela fixa e por uma outra
variável que cresce com o consumo. A água
para consumo humano é sempre medida. A
tarifa é definida por ano pelo município ou
Quadro 49
Variação da tarifa de água
em função da forma
organizacional
Organização
Função
organizacional
Municipal (€/m3)
Intermunicipal (€/m3)
Mista (€/m3)
Média (€/m3)
Régie
2,19
2,85
2,48
2,54
Delegada
2,93
3,44
3,25
3,28
Mista
2,60
3,04
2,97
2,97
Média
2,59
3,19
2,99
3,01
médio da água em função do modo de operação
e da sua organização (Barraqué e Bris, 2007).
Parte significativa dos investimentos nos
pelos termos acordados em contrato com
o operador, mas sempre aprovada pelo
município. O Quadro 50 apresenta os en-
Quadro 50
Custos dos utilizadores
domésticos em quatro
cidades francesas (€)
Saneamento de
águas residuais*
Outras taxas
Parcela fixa
Parcela variável*
Bordéus
43,75
154,33
195,69
61,56
Lille
23,02
156,07
178,27
85,03
Lyon
45,66
186,56
108,57
60,35
Paris
14,14
146,09
122,30
88,29
SAS, cerca de dois terços, depende dos
fundos recolhidos pelas Agências de Água,
com base nos princípios do utilizador-pa-
cargos anuais dos utilizadores domésticos
de quatro cidades francesas para o ano de
2005 (IWA, 2006).
* Baseado em 200 m3/ano
(€/200 m3)
155
Posteriormente, sobre estes custos é ainda aplicado
o IVA, que em França é de 5,5%. No Quadro 51 é
possível observar o sistema de tarifário dos SAS de
cinco cidades francesas (Veolia, 2005).
Quadro 51
Sistema tarifário de cinco
cidades francesas (€/m3)
anual em França é cerca de 175 euros por habitante, repartida entre 85 euros para o serviço de água e 90 euros para o serviço de águas
residuais.
Parcela fixa
Parcela
variável*
Tratamento
de águas
residuais
Outras taxas
IVA e/ou
outras taxas
Tarifa total
Paris
0.08
0.85
0.73
0.55
0.12
2.33
Syndicat d'Ile
de France
0.11
1.28
0.98
0.56
0.16
3.09
Bordéus (Syndicat)
0.26
0.91
1.17
0.37
0.15
2.86
Lille (communauté urbaine)
0.14
0.92
1.14
0.54
0.15
2.88
Lyon (communauté urbaine)
0.26
1.19
0.67
0.40
0.14
2.66
* Baseada e dividida por 200 m3/ano
Em França, a parcela fixa do sistema tarifário representa cerca de 17% do custo total
da factura e a parcela variável em função
do consumo corresponde a, aproximadamente, 83% do custo total. Neste âmbito,
cerca 90% dos municípios implementam o
sistema tarifário bipartido para o serviço
de água e cerca de 38% para o serviço de
águas residuais.
De acordo com o estudo desenvolvido pela consultora NUS (Janeiro de 2008), em 2006, a tarifa
média da água e de saneamento em França foi
de 2,92 €/m3. Com base no mesmo estudo, foi
possível aferir que a mesma tarifa, excluindo o
saneamento de águas residuais, representa 1,48
€/m3. Além disso, a factura média da água
Quadro 52
Estrutura da factura da
água
156
No ano de 2005, os encargos com a factura
de água para os utilizadores domésticos repartiam-se em 46% para o abastecimento de
água, em 37% para o saneamento de águas
residuais e, por último, os restantes 17% eram
relativos às taxas e impostos. As taxas referidas têm como destinos as Agências da Água
respectivas, o Fonds National pour le Developpement des Adductions d’Eau (FNDAE) e o
Estado central no que concerne ao IVA. O FNDAE, criado em 1954 e gerido pelo Ministério
da Agricultura, destina-se, especificamente, à
construção de infra-estruturas de água e de
águas residuais em municípios rurais e de reduzidas dimensões. No Quadro 52 é possível
observar a estrutura da factura da água em
França para o ano 2000.
Parcelas
Percentagem (%)
Produção e distribuição de água
42
Recolha e tratamento de águas residuais
31
Taxas das agências de água
20
Taxa FNDAE
1
Taxa para a navegabilidade (taxe VNF)
0,5
IVA
5,5
França
É de realçar que o custo médio dos SAS quase duplicou entre 1990 e 2004. Este facto tem origem
em diversas causas, mas uma das principais relaciona-se com o aumento substancial das taxas e
impostos praticados. A Figura 41 ilustra o referido
sumo humano apresenta boa qualidade, cumprindo a regulamentação comunitária. Todavia,
de acordo com um inquérito desenvolvido pelo
Centro de Informação sobre a Água (Centre
d’Information sur l’Eau – CIEAU), em 2004,
(Barraqué and Bris, 2007). Na Figura 42 observamse os encargos com os vários serviços públicos no
orçamento dos utilizadores domésticos franceses.
apenas 71% dos inquiridos consideraram a
água da torneira como sendo de boa qualidade. Tal como nos outros países da UE, a monitorização da qualidade da água é levada a
cabo em dois níveis, primeiro pelo prestador do
serviço de forma permanente e, em segundo
lugar, pelas autoridades competentes com base
em amostragem.
2.8.4.2
Os SAS pautam-se, na generalidade, por uma
qualidade do serviço elevada. A água para con-
Figura 41
Evolução e decomposição
da factura dos SAS em
França
A qualidade dos serviços públicos essenciais
Figura 42
Evolução anual dos encargos dos serviços públicos
essenciais em França
157
(preço versus qualidade do serviço) é bastante debatida na sociedade francesa. Se, por um
lado, as regras existentes asseguram um nível
de serviço mínimo, como, por exemplo, o fornecimento contínuo de água e a informação
obrigatória sobre a sua qualidade prestada
anualmente a todos os utilizadores, por outro
lado, não existem regras claras quanto aos direitos básicos dos utilizadores. Tendo em consideração o seu carácter monopolista, em que
a competição por comparação assume uma
importância de relevo, não existe nenhuma exigência legal quanto à utilização de benchmarking. No entanto, diferentes exercícios voluntários têm sido testados ou encontram-se em
desenvolvimento, quer pelos operadores privados e públicos quer pelas diversas associações
e entidades governamentais. Os organismos de
investigação e/ou universidades têm também
tido um papel de relevo neste domínio. Geralmente, os operadores privados utilizam os seus
próprios conjuntos de indicadores como uma
ferramenta de avaliação interna.
Quadro 53
Indicadores de desempenho desenvolvidos
pelo FP2E
No sentido do desenvolvimento do sector da
água e consequente promoção da qualidade do serviço, a FP2E, em consonância com a
BIPE (uma consultora) desenvolve um relatório
anual relativo a todas as actividades levadas a
cabo pelos SAS em França. Além de detalhar
todos os parâmetros e elementos que caracterizam o sector da água, a partir de 2008 passou
a desenvolver um conjunto de indicadores de
desempenho desagregados em água, águas residuais e comuns, como se apresenta, de seguida, no Quadro 53, ainda que os mesmos digam
respeito ao sector como um todo e não a cada
operador individualmente (FP2E, 2008).
Com o objectivo de melhorar a qualidade do
serviço e, por conseguinte, prestar um melhor
serviço aos utilizadores, é relativamente comum
os operadores desenvolverem cartas de compromisso (charte de service), onde se comprometem
a respeitar um conjunto de obrigações mínimas.
No Quadro 54 apresenta-se a carta de compromisso do operador da cidade de Nantes (Nantes
Metrópole).
2.8.4.3
público
No âmbito das obrigações de serviço público,
todos os resultados monitorizados, relativos à
qualidade da água, são publicados na Câmara
Municipal e são disponibilizados aos utilizadores
por 3 anos.
Uma vez por ano, uma síntese dos resultados das
análises da água tem de ser enviada para cada
utilizador. Este documento explica o significado
dos principais parâmetros de qualidade e fornece indicações sobre a qualidade da água fornecida pelo serviço durante os últimos 12 meses. Em
caso de emergência, relativa a inconformidades
ou a poluição anormal, os utilizadores têm de
ser informados, em qualquer altura, e do modo
mais eficiente de acordo com as circunstâncias,
usando para esse efeito a rádio, o jornal local, os
anúncios em ruas ou outros meios considerados
adequados.
O presidente do município tem a obrigação legal
de publicar, todos os anos, um relatório sobre o
Interrupções dos serviços não programadas
< 3% (93,18% da população servida)
Conformidade das análises bacteriológicas
99,69%
Conformidade das análises físico-químicas
98,60%
Política patrimonial
59,08%
Índice de evolução da protecção de recursos hídricos
59,85%
Águas residuais
Conformidade da descarga das águas residuais
82,31%
Índice de conformidade com a lei da descarga de águas residuais
1,35
Grau de tratamento das lamas
> 95%
Comuns
Taxa de reclamações
< 1%
Cobranças em dívida
< 0,7%
Existência de Comissão Consultiva dos serviços locais
7 comissões por 10 serviços delegados
158
França
preço e a qualidade do serviço (Code Général
des Collectivités Territoriales, article L.2224-5).
O relatório deve fornecer tanto informação de
natureza técnica como de origem financeira,
como, por exemplo, inter alia, descrição dos activos, cumprimento das especificações, preços
da água e tendências de evolução e empréstimos por liquidar. Todavia, os municípios nem
sempre publicam este documento, verificandose que apenas 85% dos municípios cumpriram
Não existe uma tarifa social nacional para os
serviços de água. Todavia, pode existir apoio
social por parte das respectivas autoridades
competentes e de alguns municípios, podendo subsidiar uma parte da factura às famílias
carenciadas, com o objectivo de evitar desligamentos do serviço. A ajuda social é financiada,
em parte, por um imposto retido nas receitas
dos operadores, de cerca 0,1% da factura da
água, criado pela convenção nacional de soli-
Carta de compromisso
Controlo permanente da qualidade da água
Quadro 54
Carta de compromisso dos
SAS de Nantes Metropole
Simplificação dos modos de pagamento
Atendimento telefónico 24 horas por dia, 7 dias por semana
Resposta sistemática ao correio
Intervenção domiciliária em 2 horas
Tolerância máxima de 2 horas para os encontros agendados
Subscrição tratada em 24 horas
Ligação ao serviço realizada em 4 semanas
Instalação de um contador em 48 horas
Aviso prévio de 24 horas em caso de interrupção de serviço
Informação facilitada para uma interrupção de água não programada
Aviso em caso de consumo anormal (excessivo)
com esta obrigação (2000), tal como também,
muitos deles, não enviam a informação da qualidade da água, isto é, apenas 62% respeitaram
este requisito. Em algumas situações (42% dos
casos) também se verificava que os relatórios
eram, de facto, preparados pelo operador, ao
invés do presidente ou de um membro do conselho municipal.
Com o objectivo de melhorar a transparência
no sector da água, o Governo francês promoveu o acesso ao contrato de delegação, ainda
que sem a sua disponibilização ou publicação,
fornecendo, por exemplo, informações sobre
preços (cálculo e variação) e as funções do
operador.
Os municípios com mais de 10 000 habitantes
têm a obrigação legal de criar comissões locais
para informarem os utilizadores sobre os serviços públicos locais, entre os quais se incluem
os SAS. Desde 2002, de acordo com a lei sobre
a democracia local, o presidente tem a obrigação de pedir um parecer ao seu Commission
Consultative des Services Publics Locaux (CCSPL) antes de tomar qualquer decisão sobre a
gestão dos serviços, independentemente de o
operador ser público ou privado. A maioria dos
membros do CCSPL é representante dos diferentes grupos de interesse.
dariedade em assuntos relativos à água (charte
nationale “solidarité eau”).
A universalidade dos serviços é um princípio que
se encontra em fase de estudo, nomeadamente, a
nova Lei da Água de 2006 estipula no seu primeiro
artigo que todos “têm direito ao acesso a água
para consumo humano , a preços que sejam aceitáveis para todos.” Algumas cidades, como Bobigny, no subúrbio parisiense, tomaram medidas, em
Março de 2007, para proibir desligamentos dos
serviços de água, de águas residuais e de electricidade, argumentando com base numa Carta do
Ambiente e no novo direito de habitação.
Os operadores que fornecem os SAS fundaram
o CIEAU com o intuito de prestar um melhor
serviço informativo às dúvidas e perguntas do
público. Esta estrutura foi criada como uma
organização sem fins lucrativos, governada
pela lei de 1901. O CIEAU recolhe informação
que, posteriormente, disponibiliza de modo a
torná-la acessível a todos os stakeholders. A
sua principal função compreende a disseminação da maior informação possível, que é depois
publicada, contendo elementos relativos ao estabelecimento de preços dos SAS, qualidade do
serviço, regulamentos e normas, tratamento de
água para consumo humano e águas residuais e
conselhos práticos, entre outras matérias.
159
2.8.5
DESEMPENHO
O modelo francês para o sector da água baseia-se na propriedade pública dos SAS e na concorrência no acesso ao mercado e na sua regulação
por via contratual. As várias modalidades de
gestão, à mercê das administrações locais, competem entre si. Os principais problemas existentes estão sobretudo relacionados com a existência de um oligopólio, condicionando o acesso
concorrencial ao mercado, a sua fragmentação,
ainda que os grupos privados usufruam de economias de escala significativas e da falta de
transparência, apesar dos progressos ocorridos
na última década. De qualquer forma, em rela-
160
ção a esta última matéria, embora os princípios
das boas práticas constem da lei francesa, os
mesmos não são respeitados nem se torna expedita a penalização dos seus infractores. Por último, é de referir que o sector da água em França
não é ainda auto-sustentável, sendo financiado
por diversas entidades, e o custo com os serviços
é significativo.
Em contraponto, a qualidade do serviço e ambiental é elevada e a França situa-se na vanguarda dos SAS em termos mundiais, tanto no que
concerne aos aspectos e tecnologias ambientais,
como nos aspectos operacionais e de gestão. A
indústria da água francesa tem uma importância estratégica e histórica para o país, tendo um
peso relevante na economia.
Países Baixos
2.9
Países Baixos
2.9.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
Os Países Baixos (Nederland), oficialmente Reino
dos Países Baixos (Koninkrijk der Nederlanden), é
uma monarquia constitucional, cujo parlamento
(Staten Gerenaal) é constituído por duas câmaras
(Câmara Alta ou Senado e Câmara Baixa). O país,
com uma área de 41 526 km2 e uma população a
rondar os 16,5 milhões de habitantes, encontra-se
organizado em doze províncias (Provincies), cada
uma administrada pelo seu governador (Commissaris van de Koningin), as quais, por sua vez, se dividem em 443 municípios (Gemeenten). Os Países
Baixos são presentemente descritos como um Estado unitário descentralizado e caracterizado pela
grande e afamada participação dos holandeses
no processo de tomada de decisões e abordagem
consensual, conhecida como “Polder model”. Esta
democracia participativa é também evidenciada
no sector da água, onde existem os “Conselhos
de Água” (waterschappen), que são unidades
governamentais eleitas democraticamente e com
atribuições na gestão da água. Os Conselhos de
Água são muitas vezes descritos como a forma democrática mais antiga de governo nos Países Baixos. Apesar de serem fundados numa tradição de
governação local, cooperativa e participativa, são
caracterizados por um princípio básico segundo o
qual as pessoas com o maior interesse nas funções
do Conselho de Água são as que mais o influenciam. Além disso, devido à dimensão do seu território e à sua relação com o mar, os Países Baixos
prestaram, desde sempre, a devida atenção aos
assuntos relacionados com a água.
Ao longo dos anos, os SAS têm enfrentado inúmeros desenvolvimentos, quer a nível legislativo
quer a nível organizacional. No entanto, ainda se
observam alguns reflexos dos primórdios institucionais do sector, nomeadamente, ao nível do tratamento das águas residuais onde os Conselhos
de Água, desde a sua primeira implementação na
Idade Média (algures entre os séculos XII e XIV),
permanecem como responsáveis pela gestão da
água e do serviço de tratamento de águas residuais e coexistem sob a mesma forma administrativa, apesar de mais agrupados e com maiores
eficiências de escala do que outrora.
Entre a referida evolução organizacional e institucional, salienta-se a extrema preocupação e dedicação
do poder central em conferir escala aos respectivos operadores dos SAS. O número significativo de
empresas de água (229 em 1938), de municípios e
de conselhos de água no início do século XX levou
o governo a desenvolver um enquadramento legal
específico, nomeadamente, a Lei do Abastecimento de Água de 1957, posteriormente alterada em
1975 e 2000, promovendo a fusão entre os organismos, com o intuito de conceder às respectivas
autoridades o poder de induzir mudanças na sua
organização e consequentes ganhos de escala.
Nos Países Baixos, os serviços de água são prestados sempre por entidades públicas (PLC), ainda
que sejam regidas por direito privado e funcionem,
de facto, como entidades privadas. Na realidade,
as public limited company (PLC) holandesas caracterizam-se por um serviço de qualidade excepcional, correspondendo a uma satisfação elevada dos
utilizadores, o que, entre outros factores, tem evitado a participação do sector privado nestes serviços e a sua regulação por entidades reguladoras
independentes. Além disso, o país caracteriza-se
por um governo central bastante presente e dedicado às questões da água e do ambiente, desenvolvendo uma conjuntura legal consideravelmente robusta, a qual, em muitas situações, serve
de modelo para as próprias directivas europeias.
A legislação vigente relativa ao sector da água é
diversa. Salientam-se, entre outros documentos
normativos, a Lei do Abastecimento de Água de
1957 (alterada no ano de 1975 e de 2000), a Lei
dos Serviços de Água de 1992 e a Lei da Propriedade dos Serviços de Água de 2004.
A estrutura administrativa e financeira dos Conselhos de Água baseia-se na Lei dos Serviços de
161
Água (Waterschapswet), que entrou em vigor em
1992, estabelecendo regras gerais para a composição dos seus órgãos directivos. Latifundiários
e outros proprietários elegem os representantes
directamente, enquanto os representantes da
indústria são escolhidos pela Câmara do Comércio. A proporção de lugares disponíveis para cada
grupo de interesse é determinada pela respectiva província. A responsabilidade local e regional
pertence aos Conselhos de Água, que são posteriormente supervisionados pelas províncias. Os
assuntos relativos à gestão da água a nível nacional são governados por um órgão executivo
do Ministério dos Transportes, Obras Públicas e
Gestão de Recursos Hídricos, a saber, a DirecçãoGeral de Obras Públicas e Gestão dos Recursos
Hídricos (Rijkswaterstaat).
Em Setembro de 2000, o Ministro do Ambiente neerlandês, Jan Pronk, anunciou a intenção de produzir
legislação que impedisse a privatização das PLC na
Países Baixos. As PLC manteriam os direitos exclusivos sobre os serviços de produção e distribuição de
água para consumo humano nas suas jurisdições,
no que concerne aos utilizadores domésticos, e
permitiriam a concorrência visando os utilizadores
industriais, possivelmente servidos por empresas privadas. Em 2001, estava a ser redigida uma lei nesse
sentido, todavia, na sequência da demissão do Governo holandês em 2002, o assunto foi arquivado
pelo governo seguinte. Posteriormente, o governo
voltou a abordar esta matéria e criou a nova lei da
Figura 43
Ciclo da água e
protagonistas relevantes
162
água (Waterleidingwet), que acabou por ser aprovada no Parlamento neerlandês, com o apoio dos
principais partidos, em Dezembro de 2003, proibindo a participação do sector privado na propriedade,
gestão e exploração do sector da água.
No âmbito da prevenção e do controlo da poluição
dos recursos hídricos, o Governo neerlandês produziu um conjunto de documentos normativos,
designadamente, a Lei da Poluição da Água de
Superfície em 1969 (Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren), que introduziu o princípio do poluidor-pagador (wie het water deert die het water
keert). Ao abrigo desta lei, torna-se indispensável
o licenciamento dos agentes que produzem poluição equivalente a 100 habitantes. Esta lei conferiu ao governo provincial a responsabilidade de
implementação destas políticas, no entanto, na
maioria dos casos, esta atribuição foi delegada aos
Conselhos de Água que operam nas suas áreas.
Como resultado, a gestão da qualidade da água
tornou-se a mais importante actividade destes órgãos, ultrapassando a prioridade tradicional referente à gestão da quantidade de água.
A Lei das Águas Subterrâneas de 1981 (Grondwaterwet) regulamentou a gestão das águas
subterrâneas. Outras leis relacionadas, como a Lei
de Protecção dos Solos de 1986 (Wet Bodenbescherming) e a Lei da Gestão da Água de 1989
(Wet op de Waterhuishouding), foram também
marcos legislativos importantes. Em 1995, o Go-
Países Baixos
verno holandês introduziu um imposto sobre a
captação de águas subterrâneas, integrando a
vos do consumo excessivo.
2.9.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.9.2.1
Responsabilidades
Nos Países Baixos, de forma bastante particular
entre os países da UE, o sector caracteriza-se
pela existência de diversos protagonistas, que
devidamente descentralizados são responsáveis
pelas diferentes fases do ciclo da água. As PLC
são responsáveis pelo serviço de água, nomeadamente, pelas actividades relativas à captação,
tratamento e distribuição de água. Os municípios
são os principais intervenientes ao nível da gestão dos serviços de recolha e drenagem de águas
residuais e, por fim, no culminar do ciclo, os
Conselhos de Água detêm valências no âmbito
do tratamento das águas residuais. A Figura 43
ilustra a integração destes protagonistas no ciclo
da água (Marques, 2005).
Como consequência da referida divisão de tarefas dentro do ciclo da água, a coordenação de
actividades, no âmbito do sector da água, é essencial para o que é fundamental, a existência
de uma forte ligação entre os protagonistas.
Neste âmbito, é possível identificar dois grupos
distintos que intervêm no sistema de gestão
de água nos Países Baixos. O primeiro grupo
prende-se com os protagonistas directamente
envolvidos na gestão de água, quer ao nível
do desenvolvimento político, quer pelo próprio
fornecimento do serviço, nomeadamente, o
Estado, as províncias, os municípios, as PLC e
os Conselhos de Água. O outro grupo inclui
os intervenientes remanescentes que, apesar
de não possuírem um papel directo no sector,
têm uma elevada preponderância em diferentes aspectos da sua regulação, gestão e financiamento: a Associação das Empresas de Água
dos Países Baixos (Vereniging van waterbedrijven in Nederland – VEWIN), a Associação dos
Conselhos de Água (Unie Van Waterschappen) e
os bancos, nomeadamente o Banco dos Conselhos da Água (Nederlandse Waterschapsbank), e
o Banco dos Municípios. A Figura 44 apresenta
a organização dos principais intervenientes no
sector da água dos Países Baixos (adaptado de
Figura 44
Principais intervenientes no
sector da água dos
Países Baixos
163
Watertime, 2004).
A nível nacional, o Ministério dos Transportes,
Obras Públicas e dos Recursos Hídricos (Ministerie van Verkeer en Waterstaat – V&W) e
o Ministério da Habitação e Ordenamento
do Território e do Ambiente (Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – VROM) são os dois mais importantes ministérios envolvidos directamente no sector da água. O V&W encontra-se responsável
pelos domínios relacionados com os serviços
de tratamento de águas residuais e de qualidade das águas superficiais, enquanto o VROM
tem a seu cargo o abastecimento de água para
consumo humano e a salvaguarda da respectiva
qualidade. Os inspectores da VROM fiscalizam
a qualidade da água para consumo humano
fornecida aos utilizadores. O V&W e o Instituto
para a Gestão da Água e para o Tratamento de
Águas Residuais (Rijksinstituut voor Integraal
Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling RIZA) são os organismos que preparam as novas legislações/regulamentações. O RIZA é um
instituto de investigação e de aconselhamento
visando as atribuições do Rijkswaterstaat. Este
organismo recolhe os dados e conduz a investigação no âmbito da qualidade e quantidade
dos recursos hídricos. Na base destes dados, o
RIZA desenvolve recomendações no que concerne à gestão dos recursos hídricos.
As províncias são, primordialmente, responsáveis pela gestão da água subterrânea e também pela supervisão do desempenho e das
actividades e contas dos Conselhos de Água,
incluindo o poder de os criar ou suprimir, determinar as suas atribuições de gestão, a área
de operação e a respectiva estrutura governativa. Adicionalmente, as províncias também
apresentam vários poderes ao abrigo da Lei do
Abastecimento de Água, nomeadamente, na
promoção da eficiência no sector, onde se inclui a capacidade de incentivar fusões entre as
empresas de água. Em suma, as províncias recebem as orientações do governo federal que,
posteriormente, transferem para os municípios
e para os Conselhos de Água, apesar de se regerem pelas respectivas políticas. Consequentemente, cabe às províncias representarem os
municípios e os Conselhos de Água perante o
governo nacional.
Os municípios são responsáveis pelas redes de
drenagem dentro da sua jurisdição, incluindo
as águas residuais domésticas e pluviais, mas,
como referido, excluindo o tratamento de águas
residuais, através dos seus departamentos. Os
municípios são representados pela Associação
de Municípios dos Países Baixos (Vereniging van
Nederlandse Gemeenten – VNG), cuja principal
função consiste no aconselhamento dos seus
membros nos vários domínios, sempre que so164
licitado. Além disso, os municípios são também
accionistas das PLC e exercem um certo controlo
neste âmbito. Finalmente, o Banco dos Conselhos da Água (Nederlandse Waterschapsbank)
dedica-se ao financiamento do sector da água.
A VEWIN foi fundada em 1952 a partir da
precedente VWN. A VWN, originalmente formada em 1899, pretendia fomentar a cooperação entre as empresas de água e foi fundada com o principal objectivo de aumentar
o conhecimento entre os seus membros. A
VEWIN é uma associação representativa das
empresas de água, cuja missão principal é a
“promoção do desenvolvimento saudável do
fornecimento do abastecimento de água nos
Países Baixos”. A associação procura promover os interesses das empresas de água, desde
que os mesmos não sejam incompatíveis com
a sua missão primordial.
A VEWIN é responsável por diversas actividades, como a disseminação de boas práticas e a
produção de publicações sobre diversos aspectos do sector da água. Por exemplo, a VEWIN
elabora planos de desenvolvimento dos serviços
de água de médio prazo (dez anos). Supletivamente, a VEWIN é responsável pelo sistema de
benchmarking, que contempla quatro aspectos:
qualidade da água, qualidade do serviço, qualidade ambiental e desempenho económicofinanceiro. Este sistema de benchmarking, que
tem sido exercido de forma voluntária, tornouse obrigatório recentemente.
A Associação dos Conselhos de Água protege
os interesses dos Conselhos de Água a nível
nacional, em particular perante o parlamento.
Todos os Conselhos de Água são membros desta associação. Esta associação procura sobretudo, entre os seus membros, encontrar soluções
para problemas comuns.
O Rijkswaterstaat, criado em 1798 e posteriormente reformado em 1971, é uma organização
governamental nacional, tutelada pela V&W,
incumbida da supervisão do sector da água e
da sua política estratégica. O governo nacional
é também responsável pela formulação dos planos de desenvolvimento a longo prazo (trinta
anos), que definem a política geral sobre o futuro do sector, bem como as necessidades futuras
ao nível das infra-estruturas. Estes documentos
complementam os planos de 10 anos, que são
produzidos e revistos pela VEWIN a cada cinco
anos.
A fundação RIONED é um centro de investigação
dedicado ao saneamento de águas residuais nos
Países Baixos, reunindo municípios, conselhos de
água, províncias, ministérios, operadores, consultores e construtores. A RIONED interessa-se
por todos os assuntos relacionados com a gestão
Países Baixos
e exploração das redes de água residuais, contribuindo para a inovação e melhoria da eficiência
das diferentes actividades desenvolvidas neste
domínio. A informação e o conhecimento resultante encontram-se disponíveis e são partilhados
entre os municípios, entidades governamentais
e outras que apoiam e constituem a fundação
(RIONED, 2006).
Note-se também que outra mais-valia, e importante contributo para o desempenho do sector
da água neerlandês, reside na comunidade
científica aí existente (por ex., universidades)
que tem estado, desde sempre, na vanguarda
da investigação dos assuntos relacionados com
a água.
Por último, é de referir um outro organismo
que, embora não integrado neste esquema,
desempenha um papel importante no sector
da água. Trata-se de uma ONG de defesa dos
utilizadores (Consumentenbond), que representa 600 000 membros e possui a função de
publicitação de informação estatística sobre o
sector da água neerlandês. Por exemplo, desde
o início da década de 90, publica o rácio preço/
qualidade de todas as empresas holandesas de
abastecimento de água.
2.9.2.2
Regulação
Embora periodicamente o assunto da privatização e, por conseguinte, da regulação dos
SAS seja discutido nos Países Baixos, neste país
não existe regulação explícita destes serviços.
O Ministro da Economia e dos Assuntos Internos (Ministerie van Economische Zaken) tem
promovido este debate e desenvolvido esforços no sentido da instituição de um regulador dedicado, sobretudo motivado pelo papel
positivo da entidade reguladora dos serviços
energéticos (DTe) na melhoria da eficiência
económica deste sector. Com efeito, está previsto, independentemente de a propriedade
das PLC continuar pública, a criação de uma
entidade reguladora para o sector da água nos
Países Baixos, ainda que a mesma tarde a entrar em funções. O adiamento da entrada em
vigor desta entidade, que está conjecturada
desde 1997, prende-se com o papel muito positivo da VEWIN na auto-regulação do sector.
De facto, a VEWIN tem vindo a comportar-se,
strictu sensus, como um regulador, incentivando a melhoria do desempenho dos operadores, tanto da qualidade do serviço como
dos principais indicadores de cariz económicofinanceiro. A VEWIN, com um papel de relevo
e pró-activo, e usando o benchmarking como
a sua principal ferramenta, tem adiado não só
a regulação económica explícita deste sector,
como também a própria privatização, dado
que tem conseguido manter as empresas de
água no topo da excelência a nível mundial, levando a que os ganhos potenciais de eficiência
(com a privatização) sejam limitados.
No subsector das águas residuais, os Conselhos de Água, a RIONED e a VNG têm igualmente funções de auto-regulação, incentivando o uso de benchmarking e a melhoria do
desempenho nos serviços de águas residuais.
Os seus resultados são, no entanto, menos
pronunciados.
A Associação de Utilizadores (Consumentenbond) tem também funções relevantes de regulação, designadamente de protecção de
interesses dos utilizadores, em tudo o que se
relaciona com os SAS, mas sobretudo no que
respeita à qualidade do serviço.
2.9.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.9.3.1
serviços
Os SAS caracterizam-se, principalmente, pela
forte participação do sector público ao nível da
sua propriedade, gestão e exploração, manifestando um dos melhores níveis de desempenho
do mundo, nas suas diferentes vertentes. Apesar de, no passado, o sector privado ter sido
relevante no sector, sobretudo nos anos 80, a
necessidade de fortes investimentos e a pressão
de vários grupos de interesse (por ex., organizações ambientais) reduziu a sua importância
na década subsequente. A Lei dos Serviços de
Água de 2004 viria a proibir a participação do
sector privado na prestação dos serviços de
água para consumo humano. No entanto, outros usos (por ex., industriais) podem ser fornecidos por entidades privadas.
Já relativamente ao tratamento de águas residuais o cenário é distinto. Desde 2002, a Delfland Water Board estabeleceu um contrato de
concessão para a construção de uma ETAR em
Haia. Esta estação passou a ser uma das maiores da Europa, tratando os efluentes correspondentes a cerca de 1,7 milhões de habitantes.
O respectivo concurso público foi ganho por
um consórcio, no qual se incluíam a empresa
de água de Roterdão e a multinacional Vivendi,
actualmente Veolia Water. O contrato da PPP,
em regime de BOT, representa cerca de 177 milhões de euros em custos de construção e tem
uma duração de 30 anos.
165
2.9.3.2
Players do sector
O sector da água, excluindo a reduzida participação do sector privado, compreende, como referido, três tipos de entidades gestoras públicas,
em função da respectiva actividade relativa ao
ciclo de água.
Conforme referido, o serviço de água é efectuado pelas PLC. A configuração e o modo de
funcionamento destas entidades constituem
algumas das principais razões do sucesso dos
serviços de água dos Países Baixos, permitindo,
por um lado, a eficiência e a eficácia do sector
privado e, por outro lado, a responsabilização, a
legitimação e a transparência exigida ao poder
público, reforçado periodicamente aquando da
realização de eleições. A dimensão das PLC tem
crescido de ano para ano. Desde 1970, o governo central tem estimulado a fusão dos serviços
de água, de modo a possuírem uma dimensão
económica mínima de 100 000 ramais. No final de 2007, existiam apenas 10 operadores:
WBGR, Brabant Water, WMD, Vitens, Waternet,
WML, DZH, PWN, Evidese e Oasen.
No passado, por diversas vezes, procurou-se a criação de multiutilities, designadamente pelas empresas de energia, como a Nuon e a Delta. Algumas
destas empresas chegaram a ter participações no
sector da água nos Países Baixos e expandiram-se
internacionalmente neste mercado. A opção política por vedar este sector à iniciativa privada obrigou à sua retirada, pelo menos por enquanto, do
mercado dos Países Baixos, embora mantenham o
interesse neste sector no estrangeiro.
Os Conselhos de Água, actualmente em número de 25, são os responsáveis pela gestão e
operação das ETAR e pela gestão das bacias hidrográficas, além do ordenamento do território
relacionado com os recursos hídricos, conservação da natureza e protecção do ambiente. Os
Conselhos de Água, cujo número tem vindo a
decrescer ao longo do tempo, nomeadamente
mediante fusões, são organismos governamentais eleitos. Os seus rendimentos são provenientes de um imposto sobre a poluição e de uma
taxa de funcionamento.
Os serviços de recolha e drenagem de águas
residuais são levados a cabo pelos municípios.
Assim, existem, 443 operadores dos serviços de
águas residuais nos Países Baixos.
2.9.3.3
Os serviços de água nos Países Baixos são verticalmente integrados. As PLC fornecem todas
166
as etapas da fileira produtiva, desde a captação até à comercialização. As PLC têm, por
norma, uma dimensão muito significativa,
existindo, como mencionado, 10 operadores
para 16,5 milhões de habitantes. De qualquer
forma, embora nem sempre tenha sido assim,
as PLC prestam unicamente o serviço de água,
com excepção da Waternet, que é também
responsável pelo serviço de águas residuais e
outras actividades relacionadas com os recursos hídricos.
Já o saneamento de águas residuais é pautado
pela sua desverticalização, estando a “baixa”,
relativa à recolha e drenagem de águas residuais, separada da “alta” correspondente ao tratamento de águas residuais. O nível de integração
horizontal é também menor, sobretudo no que
respeita à recolha e drenagem de águas residuais domésticas.
2.9.3.4
Números do sector
Nos Países Baixos, o volume de água produzido
em 2006 foi de cerca de 1.300 milhões de m3,
dos quais 1.150 diziam respeito ao fornecimento de água para consumo humano. As perdas de
água nesse ano representavam próximo de 10%
do volume total de água captado.
O património dos SAS, em 2006, era constituído
por 116 000 km de condutas, que abasteciam
de água os neerlandeses, e por 101 000 km de
colectores de águas residuais.
A principal fonte de captação é a água subterrânea, com cerca de 60% do valor global. Os
neerlandeses têm um consumo médio diário per
capita de 123,8 litros.
O nível de atendimento do serviço de água é de
99% e o valor referente ao serviço de águas residuais é de 98%.
Os operadores do serviço de água empregam
nos Países Baixos cerca de 4.900 funcionários
de forma directa (VEWIN, 2005). No Quadro 55
apresenta-se a decomposição dos custos do
serviço de água nos Países Baixos, por entidade
gestora, para o ano 2006.
2.9.4
REGRAS DO JOGO
2.9.4.1
Os preços praticados pelos SAS, apontados, normalmente, como elevados, se se considerar o
princípio de recuperação de custos e a paridade
Países Baixos
Operador
Custos totais
Taxas
Custos de
capital
Amortização
Custos
operacionais
WBGR
1,06
0,18
0,07
0,13
0,68
Brabant water
1,10
0,21
0,21
0,16
0,51
WMD
1,23
0,19
0,21
0,21
0,63
Evides
1,26
0,06
0,50
0,27
0,44
Vitens
1,31
0,22
0,24
0,23
0,62
Waternet
1,48
0,04
0,15
0,34
0,96
WML
1,49
0,17
0,43
0,28
0,61
PWN
1,54
0,03
0,23
0,35
0,93
Oasen
1,68
0,19
0,22
0,46
0,81
DZH
1,72
0,15
0,40
0,40
0,77
Sector*
1,34
0,15
0,28
0,26
0,65
do poder de compra, ou seja, os encargos que
estes serviços acarretam para os utilizadores,
quando comparado com os de outros países da
Europa, evidenciam o cenário oposto. Mesmo
em termos reais, os valores médios não são muito significativos quando comparados com outros
países europeus.
os serviços fornecidos. Este sistema tarifário caracteriza-se pela implementação de uma parcela
fixa, denominada “encargos fixos dos Conselhos
da Água” e uma variável relativa à poluição produzida. Os valores em défice, pouco comuns,
são ressarcidos mediante subsídios oriundos do
governo central e local.
O sector da água nos Países Baixos congratula-se pela sua própria instituição financeira,
o Waterboards Bank (Nederlandse Waterschapsbank), criado em 1954 pelos Conselhos de Água. A instituição bancária, que
apresenta uma credibilidade muito elevada
(tem tido a classificação de triplo A), financia todo o sector da água, concedendo empréstimos a longo prazo aos Conselhos de
Água, aos municípios e a outras instituições
públicas, com funções de gestão dos SAS.
A instituição financia ainda estas actividades nos mercados internacionais. Dado a
estrutura jurídica e a exigência em manter
um orçamento equilibrado, os Conselhos
de Água têm uma classificação de risco de
crédito de 0, que proporciona, igualmente,
poupanças para o banco, nomeadamente,
dispensando os analistas de crédito ou avaliadores de projectos.
Os encargos relativos à poluição baseiam-se
numa unidade elementar de poluição (UEP)
(vervuilingseenheid), que representa o nível de
poluição das águas residuais depositadas. O utilizador doméstico e singular é, normalmente, taxado perante uma UEP e os que envolvam mais
do que um indivíduo são cobrados mediante três
UEP. Porém, em alguns casos, este imposto é implementado por via dos contadores. Em 2002,
o custo médio por UEP foi de 46,24 euros por
ano. Uma família que seja proprietária de uma
habitação paga, em média, cerca de 240 euros
por ano.
Como referido, o sector da água nos Países
Baixos caracteriza-se por entidades claramente
desagregadas e descentralizadas sobre os respectivos serviços. Neste âmbito, é de notar que
cada uma das entidades gestoras implementa o
respectivo sistema tarifário.
Os Conselhos de Água impõem dois tipos de
impostos, os quais financiam em mais de 95%
Quadro 55
Composição dos custos do
serviço de água por
operador nos Países Baixos
(€/m3)
Os Conselhos de Água gastaram cerca de 2,3
mil milhões de euros em 2004, dos quais 27%
se referem a investimentos e o restante é relativo a custos operacionais. Da tarifa de 46,24
euros por UEP, cerca de 75% representam os
custos de tratamento das águas residuais e o
remanescente compreende os custos associados às despesas relativas à gestão das bacias e
da qualidade da água.
A maioria dos municípios dos Países Baixos,
cerca de 90%, cobra uma tarifa para o serviço de águas residuais, de modo a financiar as
actividades desenvolvidas neste âmbito. Os
valores cobrados repercutem cerca de 85%
dos custos reais do serviço. Nos municípios
167
remanescentes, este financiamento é conseguido através dos impostos gerais colectados pelos municípios. A Figura 45 mostra a
(0,141 €/ m 3 sobre os primeiros 300 m 3 consumidos). Se se considerassem os utilizadores não domésticos, o custo médio por m 3
evolução da recuperação dos custos do serviço de recolha e drenagem de águas residuais ao longo do tempo nos Países Baixos
(RIONED, 2006).
de água, em 2006, nos Países Baixos diminuía para 1,51 €/ m 3 de água. Note-se que,
no seio das PLC, o sistema tarifário varia em
função do local servido.
No domínio do abastecimento de água, o
serviço prestado pelas PLC representava,
em 2006, um custo médio de 1,69 euros
por m 3 para os utilizadores domésticos, o
qual se desagregava em três parcelas. A primeira referia-se aos custos da prestação do
serviço pelas PLC (custos de O/M e custos
de capital), representando 76,5% do custo
total. A segunda estava relacionada com as
taxas de captação (subterrânea) que representavam 9,1%. Por último, a terceira dizia
respeito aos impostos estatais (14,4% do
custo total do serviço), englobando o IVA
(6%) e o imposto sobre água da torneira
As taxas relativas à captação de água abrangem
apenas as origens de água subterrânea. Este tributo começou a ser instituído em 1995, e engloba duas parcelas. A primeira é cobrada pelas
províncias, visando a contribuição dos operadores para a investigação no domínio das águas
subterrâneas e para o desenvolvimento de planos estratégicos. A segunda parcela é estabelecida pelo Ministério das Finanças e é cobrada
sem qualquer propósito específico. Em relação
ao imposto sobre a água da torneira, o mesmo
foi implementado em 2000, em detrimento de
uma subida do IVA, para alavancar as receitas do
sector da água. Nos Quadro 56 (VEWIN, 2006)
Figura 45
Custos e receitas no serviço
de águas residuais
Quadro 56
Tarifa média do serviço de
água na Países Baixos
168
€/m3
%
Pagamento à empresa de água
1,29
76,5
Taxa sobre a captação subterrânea
0,15
9,1
Impostos sobre a água e IVA (6%)
0,24
14,4
TOTAL
1,69
Estrutura tarifária
Países Baixos
e no Quadro 57 (IWA, 2006) apresenta-se a
composição do sistema tarifário para o abastecimento de água, quer em termos médios para
os Países Baixos quer para algumas das principais cidades, mostrando-se também, neste
caso, os elementos referentes ao saneamento
2.9.4.2
Desde 1997, a VEWIN iniciou um sistema de
benchmarking voluntário para os seus associados (PLC) que engloba praticamente todos
os serviços de água. A sua implementação
Água (€/200 m3)
Quadro 57
Síntese dos preços cobrados ao utilizador doméstico
para três cidades
Águas residuais (€/200 m3)
Cidade
Parcela Fixa
Parcela variável
Recolha
Tratamento
Amesterdão
31,31
206,13
88,57
140,90
Roterdão
50,63
161,19
105,48
140,90
Eindhoven
31,40
137,69
100,65
108,70
O serviço de água para as indústrias é prestado mediante a realização de contratos individuais. É de notar que, para indústrias, assim
como para outros utilizadores não domésticos, os preços são estabelecidos com base
na quantidade de água consumida, decrescendo a tarifa com o aumento do consumo
e o tipo de água consumida (Swami, 2004).
O Quadro 58 compara os encargos que os
utilizadores suportam com os vários serviços
públicos nos Países Baixos.
Serviço
pretendia alcançar três objectivos: o aumento de transparência, a prestação de contas e
a produção de informação para melhorar o
desempenho. Os exercícios de benchmarking
comparam o desempenho em quatro áreas já
referidas: qualidade da água, qualidade do
serviço, qualidade ambiental e, por último,
desempenho económico-financeiro. Neste
último domínio, o benchmarking é realizado
anualmente, enquanto nos remanescentes é
desenvolvido de três em três anos.
Quadro 58
Comparação entre os
encargos com os serviços
públicos
Ano
Doméstico singular
Doméstico família
Água para consumo
humano
2004
108
147a
Aquecimento e gás
2004
972b
972b
Electricidade
2004
519
711a
Resíduos sólidos
2005
202
253
Taxa de poluição
2005
52
156
Encargos com os
Conselhos de Água
2005
38
38
Taxa de saneamento
2005
116
125
Taxas municipaisc
2005
669
730
169
Estes exercícios de benchmarking têm sido implementados de forma voluntária, tendo já sido
anunciada a intenção de os tornar obrigatórios.
Este estudo é promovido, através do desenvolvimento de um conjunto de indicadores de desempenho, no âmbito das áreas referidas. Os indicadores são baseados em cerca de 3.300 dados
fornecidos pelas empresas. A VEWIN, procurando
auditar a informação recebida, inquere os utilizadores directamente com o objectivo de avaliar a
expectativa e a satisfação dos utilizadores com as
empresas de água (por ex., continuidade do serviço). Por exemplo, a Figura 46 apresenta os re-
sidratação. Estes factores são posteriormente
utilizados para a determinação de um índice
de impacte ambiental.
sultados para o indicador relativo às interrupções
do serviço de água.
rior. O Quadro 59 apresenta uma síntese da
evolução de alguns dos indicadores de desempenho calculados pela VEWIN (VEWIN, 2006).
A qualidade da água fornecida é obtida através de um índice agregado, designado por índice de qualidade da água, que evidencia o
grau de cumprimento da legislação. Um valor
de “0” constitui o melhor valor possível, enquanto o valor de “1” diz respeito ao mínimo
aceitável. Os operadores de água holandeses
apresentam pontuações muito positivas neste
domínio, conforme demonstra a figura ante-
Figura 46
Indicadores duração das
interrupções do serviço de
água e qualidade de água
Quadro 59
adoptados pela VEWIN
A vertente ambiental é contabilizada e analisada através do consumo de energia, da
produção de resíduos e de um índice de de-
Indicador
O instrumento de benchmarking é também aplicado sobre o serviço de águas residuais, quer
2000
2003
2006
0,06
0,05
0,03
Não cumprimento das normas
-
0,11
0,11
Qualidade da água (pelos utilizadores)
-
7,7
8,0
7,6
7,6
7,6
Chamadas atendidas dentro de 20 seg (%)
-
51
38
Interrupções (min)
-
-
14
0,47
0,48
0,47
Resíduos reciclados (%)
90
94
94
Custos de serviço (€/m3)
1,28
1,31
1,34
Qualidade de água (WQI médio)
Satisfação dos utilizadores
Consumo de energia (kWh/m3)
170
Países Baixos
na vertente do tratamento das águas residuais,
referente aos Conselhos de Água, quer no que
concerne à recolha e drenagem de águas residuais prestada pelos municípios. A RIONED, neste âmbito, tem desenvolvido várias iniciativas,
tendo o seu primeiro estudo sido realizado em
2004, englobando 39 municípios. Actualmente,
a fundação está a desenvolver um estudo similar
que conta com a participação de 42 municípios.
Os exercícios de benchmarking, levados a cabo
pela RIONED, têm incidido não só sobre o tratamento de águas residuais, mas também sobre
as actividades de recolha e drenagem de águas
residuais domésticas.
2.9.4.3
De acordo com a Lei do Abastecimento de Água,
as empresas de água são obrigadas a informar
os seus utilizadores sobre o seu desempenho e
qualidade de água fornecida. As empresas de
água estão também vinculadas a recolher e tratar a informação solicitada pelos inspectores do
VROM, que controlam o serviço fornecido e que
o publicitam.
As principais obrigações de serviço público como a
universalidade e a continuidade estão contempladas na lei. Não estão previstos, no entanto, Níveis
de Qualidade do Serviço para os utilizadores.
Os municípios, segundo a lei em vigor, a Lei de
Gestão Ambiental, são obrigados a desenvolver planos ambientais e de saneamento anuais,
cujo draft tem de ser publicamente avaliado e os
Conselhos de Água possuem a capacidade de os
alterar através de uma petição.
Relativamente à qualidade da água, o governo
tem desenvolvido normas legais (em muitos casos
mais exigentes do que as normas europeias) que
pretendem garantir uma qualidade excepcional de
fornecimento de água para consumo humano.
2.9.5
DESEMPENHO
Em geral, a experiência dos Países Baixos é
apontada como um caso de excelência na indústria da água, tornando-se num benchmark
para todos os países do mundo. Várias razões
concorrem para o sucesso do modelo neerlandês de organização e regulatório dos serviços
de água, entre as quais se destacam o modelo
de gestão privada efectuada por entes públicos, a representatividade e responsabilização de
todos os stakeholders e a auto-regulação das
entidades gestoras, desenvolvida pela VEWIN.
A prática de benchmarking, instituída por esta
entidade, tem vindo a revelar-se muito eficaz,
melhorando substancialmente a qualidade do
serviço e conduzindo a uma redução de custos.
A redução do número de players foi outro aspecto que contribuiu para este cenário de excelência ao permitir realizar economias de escala
significativas.
Também no que concerne ao serviço de drenagem e tratamento de águas residuais, os Países
Baixos evidencia um bom desempenho, ainda
que menos notável do que no abastecimento
de água.
Nos Países Baixos praticamente não existem
aspectos menos conseguidos. De qualquer
forma, as questões que podem levar a alguma contestação prendem-se com a importância e a eventual captura do sector pela
VEWIN, com o facto de o sucesso ser devido
à dimensão dos operadores e à sua eficiência
de escala, e não ao modelo regulatório vigente, e ainda devido aos serviços de águas
residuais, em particular da recolha e da drenagem, poderem estar a funcionar a uma
escala não óptima. Além disso, parte das receitas obtidas com os impostos no sector da
água, que atingem valores muito elevados,
não é reaplicada no sector.
171
Indonésia
2.10
INDONÉSIA
2.10.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Indonésia rege-se por um sistema presidencial, em que o presidente, que desempenha
simultaneamente as funções de chefe de Estado e de governo, é eleito em conjunto com
o seu vice-presidente. O principal corpo legislativo do país é a Assembleia Consultiva Popular (Majelis Permusyawaratan Rakyat), que
consiste no Conselho Representativo do Povo
(Dewan Perwakilan Rakyat) e no Conselho dos
Representantes Regionais (Dewan Perwakilan
Daerah).
O país, com cerca de 235 milhões de habitantes e uma área aproximada de 1,9 milhões de
km2, encontra-se administrativamente organizado em 33 províncias, geridas pelo respectivo
governador, das quais três são territórios de
regime especial e um é o território da cidade
capital de Jacarta. Além disso, o país encontrase subdividido, a nível local, em mais de 450
distritos e municípios, governados pelo regente ou presidente de câmara.
A crise que se instalou na Ásia em 1997, com
repercussões sobre a Indonésia em 1998, teve
sérias consequências, inclusive no seu sector da
água, particularmente em Jacarta. Neste sentido, o serviço de água na Indonésia foi sujeito a
várias transformações, sobretudo, a partir dos
anos 90, com a entrada de operadores privados na gestão dos serviços e das consequentes
reformas institucionais que daí advieram.
Este cenário, vivido no final dos anos 90, levou
à reforma política do sector da água, pautada
por uma maior preocupação com o aumento
do nível de acesso aos serviços, com a sustentabilidade do serviço fornecido e com a pro-
moção de novos investimentos nos sistemas
de abastecimento de água. Neste âmbito, em
1999, o governo criou a Lei n.º 22, que ambicionava a Autonomia Regional, transferindo
os investimentos para o domínio dos governos
locais e das empresas regionais (Perusahaan
Daerah Air Minum – PDAM). O objectivo era
elevar a sua eficácia.
Os SAS encontram-se regulamentados pela Lei
n.º 7, de 2004, relativa aos Recursos Hídricos,
pela Lei n.º 8, de 1999, sobre a Protecção dos
Utilizadores, pela Lei n.º 23, de 1997, sobre a
Gestão Ambiental e, por último, pela Lei n.º 23,
de 1992, que contempla a Saúde Pública.
A Lei n.º 7, de 2004, regulamenta a provisão
do serviço de água para consumo humano,
impondo a necessidade de supervisão e de
controlo da qualidade da água para consumo
humano e do seu fornecimento a um preço
acessível. Este documento normativo promove
o equilíbrio entre os esforços despendidos por
utilizadores e operadores e incentiva a melhoria da eficiência e da expansão do serviço de
água. Além disso, esta lei estipula os diferentes protagonistas dependentes do Ministério
das Obras Públicas, com responsabilidades
relacionadas com os recursos hídricos e suas
atribuições, possibilitando ainda a participação
de empresas privadas e organizações comunitárias, como operadores dos serviços de água
no mercado da água indonésio.
A Lei n.º 8, de 1999, através do seu art. n.º 3,
estabelece o enquadramento legislativo de defesa dos interesses dos utilizadores, tendo como
objectivo paralelo o aumento da consciência
cívica neste domínio.
Ao nível da legislação ambiental, a Lei de Gestão Ambiental n.º 23, de 1997, promove o seu
enquadramento legal, nomeadamente através
173
da regulamentação da qualidade ambiental,
inclusive das normas de descarga das águas
residuais.
Por último, a qualidade da água encontra-se
regulamentada pela Lei da Saúde n.º 23, de
1992, que, entre as demais atribuições, define
os requisitos mínimos para o fornecimento de
água para consumo humano.
Além da conjuntura legal apresentada de âmbito nacional, em Jacarta, com o objectivo de
incutir maior desenvolvimento ao sector da
água, o governo provincial optou por concessionar os SAS, que até então eram providenciados pela PAM Jaya (antigo operador público
provincial), a duas empresas. O primeiro passo
tomado nesse sentido partiu do estabelecimento de um Acordo de Cooperação (Cooperation
Agreement – CA), em Junho de 1997, que envolveu todas as partes interessadas, designadamente a PAM Jaya e as duas concessionárias.
Todavia, devido à referida crise financeira asiática em meados de 1997, afectando os critérios definidos no CA, o contrato revelou-se
injusto e relativamente “pesado” para os utilizadores. Tendo em conta as recomendações
do Conselho Regional, a renegociação do CA
tornou-se incontornável, iniciando-se no ano
2000.
Através de um longo processo de negociação,
que terminou em Outubro de 2001, foi assinada a alteração do CA (Restated Cooperation
Agreement – RCA). Com o intuito principal ao
nível da protecção dos interesses dos utilizadores, e também das restantes partes envolvidas no RCA (PAM Jaya e duas concessionárias), foi estabelecida uma agência regulatória,
a Entidade Reguladora do Sector da Água de
Jacarta (Jakarta Water Supply Regulatory Body
– JWSRB).
2.10.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.10.2.1
Responsabilidades
Na Indonésia, a responsabilidade sobre os SAS
encontra-se repartida em diversos organismos,
tanto a nível central como regional, denotando uma grande descentralização do sector.
174
A nível central, as principais entidades dizem
respeito ao Ministério da Saúde (Departemen
Kesehatan), ao Ministério das Obras Públicas
(Departemen Pekerjaan Umum), ao Ministério
da Habitação (Departemen Dalam Negeri), ao
Ministério do Ambiente (Badan Pengendalian
Dampak Lingkungan) e a nível regional, aos
governos regionais. A Agência de Desenvolvimento de Planeamento Nacional (Badan
Perencanaan dan Pembangunan Nasional
- BAPPENAS), a Associação dos Operadores
(Persatuan Perusahaan Air Minum di Seluruh
Indonesia - PERPAMSI) e o JWSRB são também
organismos com importantes atribuições sobre o sector.
O Ministério da Saúde (MS) possui a responsabilidade de estabelecer orientações e promover a saúde pública e a monitorização das
normas de qualidade da água fornecida para
consumo humano. Estabelece directrizes e
linhas de orientação para os governos regionais relativas ao desenvolvimento do serviço
de águas residuais e para a implementação de
programas de consciencialização sanitária e
ambiental. O MS detém como alvo principal
as áreas rurais.
O Ministério das Obras Públicas é responsável por todas as obras de âmbito nacional, de modo a garantir o cumprimento
das normas técnicas dos serviços públicos
regionais. Este ministério tem a atribuição
de prestar a devida assistência ao sector
da água. Dentro deste ministério, a Direcção-Geral das Instalações Humanas (Cipta
Karya) promove a assistência e orientação
técnica adequadas aos governos regionais
na concepção e implementação das instalações sanitárias. A Direcção-Geral dos Recursos Hídricos é responsável pela gestão da
alocação e protecção dos recursos hídricos
superficiais e, tendo em conta que a Indonésia é praticamente abastecida por águas
superficiais, desempenha um papel de relevo. Esta agência é também responsável pela
implementação de projectos no sector da
água, como o Programa Integrado de Desenvolvimento de Infra-estruturas (IUIDP),
instituído em 1990.
O Ministério da Habitação (MH) supervisiona a
descentralização e a monitorização de aspectos não técnicos relativos ao desempenho dos
governos regionais, incluindo as PDAM. Este
ministério tem incumbências de promoção de
directrizes para o estabelecimento de tarifas e
para a avaliação e monitorização do desempenho financeiro e operacional das PDAM. O
âmbito de actuação do MH incide, sobretudo,
sobre as áreas urbanas.
Indonésia
O Ministério do Ambiente possui como principais atribuições o desenvolvimento legal e
regulamentar relativo aos aspectos da protecção ambiental, onde se incluem os recursos
hídricos.
A BAPPENAS é responsável pelo planeamento
e pela coordenação das infra-estruturas urbanas e rurais do processo de reforma nacional.
Além disso, a agência desempenha um papel
fundamental na formulação de políticas sobre
o abastecimento de água, sobre o saneamento
de águas residuais, sobre a gestão de resíduos
e sobre os transportes.
Os governos regionais, sob autonomia regional,
encontram-se directamente responsáveis pelos
serviços de águas e de águas residuais. Estes
governos são ainda proprietários e responsáveis pela regulação dos PDAM, salvaguardando
o cumprimento da lei pelos SAS bem como a
sua operação e manutenção.
A PERPAMSI, fundada em 1972, constitui a associação dos operadores dos SAS na Indonésia. Actualmente, esta associação tem como
membros próprios cerca de 300 empresas da
água, para além de 60 membros extraordinários, que desempenham funções no sector da
água (fornecedores, fabricantes, contratantes,
etc.). Neste domínio, esta associação evidencia
como principais competências a disseminação
das boas práticas nos diferentes campos dos
SAS e a formação dos seus funcionários.
Por último, apesar do âmbito regulatório reduzido, face à grandeza do país, o JWSRB,
estabelecido pelo Decreto Governamental da
Província de Jacarta de 2001, desempenha um
papel bastante importante no sector da água,
comportando-se como um órgão independente, imparcial e profissional.
2.10.2.2
Regulação
Como referido anteriormente, a Indonésia
compreende um regulador dedicado ao SAS,
o JWSRB. No entanto, de modo atípico ao que
sucede, comummente, fora das suas fronteiras, esta entidade tem natureza local, detendo
apenas atribuições sobre a jurisdição da cidade
de Jacarta.
Uma das funções do JWSRB consiste em assegurar o equilíbrio de interesses entre os utilizadores e os SAS, concentrando-se na protecção dos direitos dos utilizadores em obter
os SAS a um preço razoável e com uma boa
qualidade. O JWRSB é também importante
para a credibilidade do sector e, desta forma,
para a promoção da participação do sector
privado nos SAS. Para desempenhar as suas
atribuições, foram estabelecidos comités dentro do JWSRB, nomeadamente o Comité da
Tarifas, o Comité da Opinião Pública (KPPM)
que, entre outras funções, efectua um inquérito à qualidade do serviço, e os Comités de
Especialidade.
No desenrolar das suas funções de protecção
dos interesses dos utilizadores, o JWSRB possui
competências de monitorização dos níveis de
qualidade do serviço, designadamente do fornecimento de água com quantidade, qualidade,
continuidade e pressão adequadas, e com sistemas tarifários comportáveis e ajustados (protecção dos utilizadores contra monopólios), da
melhoria da transparência do sector da água e
de promoção do estabelecimento das organizações de água comunitárias, quer sejam operadores ou não. Além disso, o JWSRB incentiva e
ajuda a formação de associações de utilizadores
de água e promove também o estabelecimento
de um fórum de água.
As organizações de utilizadores de água são
entidades que têm como objectivo a defesa
dos interesses dos utilizadores. Estas organizações podem ser associações de moradores
ou entidades registadas, quer como sociedade
quer junto dos governos locais. Em Jacarta, a
organização denominada Comité do Utilizador
do Serviço de Água (KPAM) destaca-se pela sua
relevância na prestação do serviço de água em
toda esta província. Os seus membros directivos carecem de aprovação ou nomeação pelo
JWSRB.
O JWSRB promove o desenvolvimento de um
fórum anual entre os diversos stakeholders
(operadores, utilizadores, agências governamentais, associações profissionais, universidades, líderes comunitários e ONG). A função
principal do fórum prende-se com a discussão
de assuntos e de interesses dos utilizadores
relativamente aos SAS. O fórum é usualmente denominado FKPM (Public and Consumer
Communication Fórum).
Em 2006, o JWSRB teve custos de exploração
de cerca de 257 mil euros. O seu orçamento é garantido na íntegra pelo pagamento
efectuado pelos utilizadores, correspondente
a 0,22% da factura de água. Actualmente, a
entidade reguladora compreende 30 funcionários, os quais se dividem em 5 membros
com funções directivas, 15 relativos ao departamento técnico e 10 ao departamento admi175
nistrativo. Na Figura 47 é possível observar
a estrutura organizacional da JWRSB. Uma
vez mais, é de referir que nas outras províncias não existe entidade reguladora, sendo as
funções regulatórias desempenhadas directamente por outras autoridades governativas.
com base no Decreto Governamental n.º 2459
de 2004, foi implementado o ajuste de tarifário
automático, seguido de um sistema de rebate
na tarifa, que tem em consideração o desempenho das concessionárias no estabelecimento
da tarifa média.
Figura 47
Enquadramento regulatório
dos SAS em Jacarta
IM – Gestão de Informação; CSS – Pesquisa de Satisfação dos Utilizadores
O RCA determina que a concessionária seja remunerada através de uma renda, em função do
volume de água vendido em cada semestre e
pago pelo concedente, enquanto os utilizadores pagam a tarifa de água, aprovada pelo governador, ao concedente. A renda representa
a remuneração das concessionárias pelos seus
serviços e investimentos, através do volume de
água vendido. É calculada com base em projecções financeiras das concessionárias até uma
taxa predefinida de 22% por ano e é indexada
em cada semestre ao IPC e aplicada equitativamente a todas as categorias de utilizadores.
Desta forma, parte do risco do negócio é tranferida para o concedente.
A tarifa da água, que representa o preço pago
pelos utilizadores por m3 de água consumida e
que varia consoante a sua natureza, é fundada
nos princípios associados à capacidade de pagar o serviço e de subsidiação cruzada. Baseado
no art. n.º 26 do RCA, a autoridade que estabelece as tarifas encontra-se sob a responsabilidade do governo local e do Conselho Regional da
província de Jacarta. Desde o estabelecimento
da entidade reguladora, a proposta das tarifas
é por esta submetida a aprovação do governador. No âmbito da viabilidade das duas PPP e de
modo a proteger o interesse dos utilizadores e
176
Por último, é de referir que a associação do sector, a PERPAMSI, ao nível das suas atribuições,
desempenha também um importante papel de
auto-regulação do sector da água, especialmente na disseminação de boas práticas entre
os seus membros. Além disso, esta associação
possui um peso determinante junto dos organismos governamentais, influenciando a tomada
de decisões.
2.10.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.10.3.1
serviços
Os SAS, tal como sucede na grande maioria dos
países, encontram-se principalmente providos
pelo sector público. As razões culturais e a estrutura institucional vigente na Indonésia convergem nesta situação.
Apesar de todos os esforços governamentais
em desenvolver a participação do sector priva-
Indonésia
do nestes serviços, a mesma apenas se começou
a fazer sentir ao longo da década de 90, com
o intuito de aumentar a disponibilidade de recursos financeiros e de melhorar a eficiência e o
desempenho dos SAS, procurando o seu autofinanciamento.
Um número significativo de iniciativas de promoção da participação do sector privado tem
sido desencadeado mas, em geral, sem sucesso. Como consequência, o sector privado tem
demonstrado pouco interesse na operação e
manutenção de serviços de água em cidades
secundárias, motivado pela falta de um quadro
regulamentar adequado e devido à resistência
dos operadores existentes, do PDAM e do público em geral.
De qualquer forma, a modalidade de privatização adoptada na Indonésia apenas inclui
a gestão e exploração dos SAS e nunca a sua
propriedade.
2.10.3.2
Players do sector
Na Indonésia, o abastecimento de água à maioria da população é efectuado através de empresas regionais de água, usualmente conhecidas como PDAM. Até 1968, apenas algumas
cidades tinham sistemas de abastecimento
de água públicos (PDAM), que cresceram em
consonância com o desenvolvimento do país.
Em 1995, o total de PDAM existentes era de
306. No entanto, com a crise geral asiática,
observou-se um decréscimo na sua evolução,
embora actualmente o seu crescimento tenha
sido novamente retomado. Presentemente, o
serviço de água é garantido por 319 PDAM em
toda a Indonésia.
Cerca de 245 PDAM, ou seja, 77% da totalidade dos operadores, prestam o serviço de água a
menos de 25 000 utilizadores. Este factor, associado à conjuntura socioeconómica das populações, em geral, indicia uma debilidade clara dos
operadores ao nível da auto-sustentabilidade do
serviço de água.
Actualmente, a presença do sector privado na
prestação do serviço de água deve-se, fundamentalmente, à participação das duas concessões na cidade de Jacarta (PAM Lyonnaise Jaya/
Palyja e PAM Jaya/TPJ de Tamisa) e ao operador
privado de Batam, a Adhya Tirta Batam (ATB),
que abastece cerca de 700 000 utilizadores e a
uma empresa mista em Bali.
Em 1998, o governo da província de Jacarta
convidou duas empresas multinacionais, a Lyonnaise des Eaux (PAM Lyonnaise Jaya/Palyja) e a
Thames Water International (PAM Jaya/TPJ de
Tamisa), a oferecerem propostas para a gestão
dos serviços de água. Estas duas empresas foram
convidadas a tornarem-se sócias da PAM Jaya no
fornecimento dos SAS em Jacarta, ficando cada
uma delas responsável pela gestão do serviço de
uma parte da cidade. O objectivo principal deste
projecto era a procura do autofinanciamento do
SAS através do sistema tarifário, ainda que o seu
estabelecimento devesse perseguir princípios
sociais. Esta ideia da divisão da cidade deveu-se, sobretudo, a uma tentativa de instituição
de competição entre os operadores, permitindo,
pelo menos teoricamente, uma melhoria mais
acentuada da qualidade do serviço.
A Palyja fornece o serviço da água à parte ocidental de Jacarta, servindo cerca de 56% dos
5,5 milhões de habitantes que nessa zona habitam, e a TPJ fornece o serviço à parte leste de
Jacarta, abastecendo cerca de 67% dos habitantes aí residentes. As duas áreas da cooperação são delimitadas pelo rio Ciliwung. A PALYJA
encontra-se sob o domínio da Suez, que detém
51% da PALYJA, sendo a parte remanescente
repartida entre a Astratel e o Citigroup. A TPJ,
originalmente propriedade da Thames Water
do Reino Unido, é hoje propriedade da Acuatico, uma firma baseada em Singapura, mas de
capitais indonésios.
Antes da participação do sector privado, o serviço de água em Jacarta era gerido e operado
pela PDAM DKI Jaya (PAM Jaya), que pertencia ao governo da província de Jacarta (PEMDA
DKI). Como entidade pública, a PAM Jaya tem
operado o serviço de água em Jacarta desde
1922.
Nas áreas rurais, a maioria das famílias possui
captações próprias, normalmente subterrâneas,
de reduzida profundidade ou através da retenção de águas pluviais ou de águas de superfície
existentes nas proximidades de rios e de nascentes. Os Sistemas Comunitários e/ou Cooperativos disponibilizam água a cerca de 30% da
população rural.
Por outro lado, o serviço de águas residuais é
prestado apenas em dez cidades, através de
sete PDAM, uma empresa municipal e dois sistemas geridos directamente pelo governo local
(Dinas), sendo o maior operador deste serviço o referente à cidade de Jacarta, através da
empresa municipal PD PALJAYA. Os serviços de
água residuais servem apenas 3% da população da Indonésia.
Para a Indonésia, a ajuda externa no fornecimento do serviço de água, nomeadamente através
de instituições financeiras internacionais, como
o Banco Mundial e o Banco de Desenvolvimento
Asiático, de países com um objectivo bilateral,
177
como os Estados Unidos da América, o Canadá,
o Japão, a Austrália e a Países Baixos, e, por último, de organismos internacionais, como a UNICEF, revela-se da maior importância.
A Indonésia necessita de aumentar os investimentos no sector da água em, pelo menos, 1%
do PIB, ou seja, 2,6 mil milhões de euros anuais,
para atingir os Objectivos do Milénio.
2.10.3.3
Os SAS são, na sua maioria, promovidos por entidades multissectoriais, que fornecem os serviços de água, de águas residuais e de resíduos
urbanos, as já referidas PDAM.
Quadro 60
Investimentos e despesas
dos diferentes níveis
administrativos
cerca de 10,5 milhões de m3 de águas residuais.
Os serviços de água caracterizam-se por possuírem perdas de água consideravelmente elevadas,
variando entre 30% e 50%, mediante a região.
O serviço de águas residuais em Jacarta, como
referido, é fornecido apenas por uma entidade.
O mesmo sucede com a existência de um ope-
Em 2005, a Indonésia despendeu cerca de 3,8
mil milhões de euros em infra-estruturas. Estas
despesas foram financiadas, principalmente, pelos governos locais (42%) e pelo governo central (42%), seguido do governo provincial, com
16% da despesa total. Neste âmbito, estima-se
que a despesa com o serviço de água tenha representado cerca de 10% da despesa total dos
governos com infra-estruturas. No Quadro 60
Central
Provincial
Distrital
Total
Infra-estruturas (milhões €)
1.600
600
1600
3.800
Total
24 800
2.600
9.800
37 200
% nas infra-estruturas
6,4%
23,7%
16,3%
10,3%
rador do serviço em “alta” em Jacarta, o Perum
Jasa Tirta II (PJT II), ao qual a PAM Jaya compra
a água. Além disso, a PAM Jaya também compra água tratada à Cisadane WTP, propriedade da PDAM Tangerang. De qualquer forma,
em geral, os SAS encontram-se verticalmente
integrados.
2.10.3.4
Números do sector
Na Indonésia são captados anualmente cerca de
83 mil milhões de m3 de água, dos quais apenas
8% se destinam ao consumo humano, sendo a
agricultura o maior utilizador com 91% do total.
O remanescente 1% destina-se à indústria.
Cerca de 90% da população reside na área de
jurisdição de uma das 316 PDAM, mas apenas
39% dos residentes urbanos (18% da população
da Indonésia) têm acesso ao serviço de água.
No serviço de águas residuais, estas debilidades
são ainda mais visíveis, onde apenas 3% da população urbana tem acesso ao serviço e desta
percentagem somente 2,25% recebe algum tipo
de tratamento. Neste âmbito, os operadores do
serviço de águas residuais recolhem, anualmente,
178
apresenta-se a distribuição e a representatividade dos custos e investimentos dos diferentes níveis administrativos (Banco Mundial, 2005).
2.10.4
REGRAS DO JOGO
2.10.4.1
Na Indonésia, tal como sucede na maioria dos
países em desenvolvimento, apesar dos enormes esforços das autoridades do sector, as tarifas dos serviços de água não cobrem sequer os
seus custos de operação e manutenção. Além
disso, o país padece de uma percentagem elevada de não pagamento das facturas.
O sistema tarifário praticado no sector da
água na Indonésia, sobretudo pelos PDAM,
segundo a orientação emitida pelo Ministro da
Habitação, consiste na aplicação de tarifas volumétricas, com ou sem escalões. Os escalões,
quando existem, são normalmente crescentes.
A estrutura de tarifa é projectada para permi-
Indonésia
tir a subsidiação cruzada dos utilizadores com
rendimentos mais baixos. O valor das tarifas é
estabelecido pelo governo local com a aprovação do Conselho de Cidade (Assembleia Municipal), com base na capacidade que os utilizadores têm de pagar o serviço e na sua situação
socioeconómica. Naturalmente, a capacidade
de pagar está também associada ao custo de
produção da água. Os encargos médios que
os utilizadores domésticos têm de suportar
oscilam entre 1% e 2% dos rendimentos das
famílias, embora em algumas situações o peso
seja muito superior para o acesso ao serviço
de água.
Em Jacarta, em particular, existem dois tipos de
tributos: a renda e as tarifas de água. A renda,
relativa ao pagamento das concessionárias, é
ajustada em cada semestre, usando uma fórmula de indexação, que inclui vários factores
prego (Golden Handshake), não se conhecendo,
no entanto, o real fim destas verbas.
Apesar de não existir diferença no sistema tarifário entre os dois concessionários, as receitas
do serviço de água são divergentes. As receitas são obtidas junto dos utilizadores, baseadas num sistema tarifário, que é estruturado
em função de uma parcela variável crescente,
de acordo com o consumo de água. A tarifa é
calculada, revista e proposta pelo regulador ao
governador da província de Jacarta, para a homologação por parte do respectivo Conselho
Regional. Com o objectivo específico de estabelecer tarifas, foi criado um Comité de Tarifas
dentro do regulador. O RCA, definido entre o
concedente e os concessionários, estipula que
o nível das tarifas terá de ser ajustado à capacidade financeira dos utilizadores da província de Jacarta. No Quadro 61, apresenta-se
Categoria
I
II
IIIA
Estaleiros navais, serviço de incêndio, instalações de caridade social e orfanatos;
Hospitais públicos, alojamentos muito pobres, estações de lavagens, camiões
cisterna e apartamentos muito simples;
Alojamentos simples e apartamentos simples;
Quadro 61
SAS em Jacarta para
o ano de 2005
0-10 m3
11-20 m3
>20 m3
0,039
0,039
0,039
0,039
0,039
0,071
0,174
0,238
0,284
0,248
0,312
0,397
0,362
0,440
0,532
0,692
0,692
0,692
0,816
0,816
0,816
Alojamentos moderados, apartamentos moderados, quiosques, pequenos esta-
IIIB
belecimentos de reparação, pequenos estabelecimentos comerciais e instituições
privadas não comerciais;
Alojamentos luxuosos, embaixadas/consulados, escritórios governamentais, edifícios
de entidades internacionais, edifícios comerciais, alfaiates, edifícios militares, esta-
IVA
belecimentos comerciais de média dimensão, lojas, restaurantes, hospitais privados,
clínicas de saúde/laboratórios, escritórios de advogados, industriais de pequena
dimensão, apartamentos luxuosos e consultórios médicos;
Hotéis luxuosos (1-5 estrelas)/motéis, saunas/salões de beleza, night clubs/cafés,
IVB
bancos, grandes estabelecimentos de reparação, empresas, arranha-céus/condomínios, empresas de refrigeração, indústrias têxteis, armazéns/outras indústrias,
barcos e PT Jaya Ancol.
V
BPP Tanjung Priok (Porto)
como os índices cambiais, o IPC, a variação dos
custos de trabalho, dos produtos químicos, da
electricidade, dos metais e dos preços de água
em “alta”. A renda é reformulada a cada 5 anos.
Por outro lado, as tarifas de água encontram-se
directamente relacionadas com o serviço fornecido pelo operador e pretendem recuperar os
custos, não desfazendo os princípios sociais já
salientados.
Uma parte das receitas do sistema tarifário é
ainda retida pelo governo provincial para fins
sociais, designadamente de combate ao desem-
o sistema tarifário implementado pelas duas
concessionárias em Jacarta.
Em relação ao serviço de águas residuais, o sistema tarifário em vigor tem, por norma, como
referência as características das habitações, mas
também existem operadores, como a PDAM Bandung e a PDAM Banjarmasin, que determinam os
preços do serviço de águas residuais em função
do sistema tarifário do serviço de água.
A PALJAYA estabelece o sistema tarifário do serviço de águas residuais segundo uma taxa fixa, em
179
função da área do fogo, que para os utilizadores
domésticos representa, em média, cerca de 0,60
euros mensais.
2.10.4.2
O sector da água na Indonésia, conforme evidenciado, apresenta diversas debilidades. No entanto, embora em algumas áreas o serviço de água
padeça de pouca pressão e seja prestado intermitentemente, na generalidade, o mesmo prima
pela sua continuidade.
No âmbito da qualidade da água para consumo humano fornecida, cerca de 30% da água distribuída
pelas empresas de água encontra-se contaminada.
No sentido de monitorizar o desempenho do
operador e a satisfação dos utilizadores, o
JWSRB desenvolveu um conjunto de indicadores
de desempenho, abordando aspectos técnicos,
como a quantidade, qualidade, continuidade,
pressão, água medida, perdas de água e novas
ligações, e aspectos não técnicos, como a facturação, a interrupção do serviço, as reclamações
e o sistema tarifário.
Os indicadores de desempenho constituem uma
ferramenta importante para a avaliação da performance do operador, sendo também utilizados na determinação da Pesquisa da Satisfação
dos Utilizadores (CSS). Esta tarefa é desenvol-
Quadro 62
Número
180
Descrição
vida para determinar o grau de satisfação dos
utilizadores relativamente ao serviço de água. A
implementação da CSS foi estabelecida em conformidade com a Lei n.º 8, de 1999, relativa à
protecção dos utilizadores. A CSS constitui um
dos instrumentos de controlo dos serviços de
água e é utilizada como base da futura política
regulatória tarifária. Especificamente, a CSS
é um instrumento que ajuda a culminar os
objectivos definidos de curto prazo, como a
identificação de áreas que apresentem problemas de desenvolvimento e de expansão, constituindo uma ferramenta de apoio à decisão.
No Quadro 62 observam-se os indicadores de
desempenho desenvolvidos pelo JWSRB e calculados para a província de Jacarta.
Posteriormente, estes indicadores são publicados num relatório desenvolvido anualmente pelo
JWSRB e publicitados através dos media (regulação sunshine). Todavia, a imposição deste sistema
para o fornecimento de um serviço de água eficiente e eficaz, aliado à forte pressão dos organismos governativos, obriga a um forte investimento no sector, que também incorre em aumentos
substanciais na tarifa da água. Este fundamento
é sustentado pelo princípio da total recuperação
de custos. Dado que o serviço de água para consumo humano é visto também como uma das necessidades humanas básicas, o estabelecimento
de tarifas deve, por conseguinte, ter em conta a
disponibilidade financeira dos utilizadores fornecidos. Neste aspecto, verifica-se alguma controvérsia no sector da água da Indonésia.
1
Continuidade
Disponibilidade 24 horas por dia
Menos de 3 interrupções do serviço por semana
2
Pressão
Alcance de segundos andares
3
Quantidade
Adaptabilidade às necessidades diárias
4
Qualidade
Cumprimento das normas de qualidade e observações físicas (turvação,
cor e odor)
5
Leitura do contador
Leitura mensal (sempre ao mesmo dia) e precisão da leitura
6
Factura da água
Factura mensal
7
Resposta e reclamações
Serviço do operador com capacidade para a recepção de reclamações e pedidos
24 horas por dia
8
Reposição e calibração do
contador
Substituição de contador reposto a cada 4 anos ou, pelo menos, recalibrado
9
Comunicação com o
operador
O operador tem de disponibilizar serviços de comunicação (pelo menos um
número de telefone 24 horas por dia)
Indonésia
Neste contexto, os três pilares (FKPM, FPAM e a
Gestão de Informação) já referidos formam o Sistema de “Voz da Água” (Water Voice System).
A “Voz da Água” é uma entidade independente, que não faz parte do operador, e que dá voz
aos interesses dos utilizadores, quer em relação
ao sistema tarifário quer à qualidade do serviço
prestado.
uma lei que garanta explicitamente a universalidade do serviço. No entanto, a acessibilidade ao
serviço de água, através da recente Lei da Água
de 2004, é contemplada, garantindo, simultaneamente, a protecção dos utilizadores.
2.10.4.3
público
Os operadores têm, normalmente, call centers
e gabinetes de apoio aos utilizadores, designadamente para tratamento das reclamações. Por
exemplo, a PAM Jaya agrupa as reclamações em
8 categorias: interrupção do serviço/baixa pressão, roturas, anomalias com o contador, qualidade do serviço precária, obras, facturação imprópria, falta de leitura e outros.
Tendo em conta a conjuntura socioeconómica
em que se insere a maioria da população, as condições geográficas e a densidade populacional
que caracterizam o país, não existe na Indonésia
Em Jacarta, no RCA determina-se que as concessionárias atinjam objectivos técnicos e de
qualidade mínima, como aqueles sublinhados
no Quadro 63. Entre os parâmetros e indicaQuadro 63
Pressão nos utilizadores
Manutenção dos níveis de pressão em 7,5 atm
Relação com os utilizadores
Todas as chamadas devem ser recebidas em 30 segundos
Resposta às reclamações relativas à conduta principal em 2 horas
Resposta às reclamações relativas à interrupção do serviço em 4 horas
Resposta às reclamações relativas à qualidade da água em 6 horas
Nova ligação
A nova ligação deve ser estabelecida dentro do período de um dia útil, após todos os
pagamentos e burocracias necessários
Reparação de interrupções no serviço de distribuição
A reparação será efectuada de acordo com os seguintes pressupostos:
Condutas terciárias até 100 mm sob condições normais em 6 horas, sob
condições difíceis em 24 horas
Condutas secundárias entre 150 mm e 250 mm sob condições normais em 12
horas, sob condições difíceis em 24 horas
Condutas primárias entre 300 mm e 450 mm sob condições normais em 24
horas, sob condições difíceis em 48 horas
Condutas primárias acima de 450 mm em 72 horas
181
dores estipulados, encontram-se os relativos ao
volume da água facturado, o volume de água
não facturado, o número de conexões, o nível
de atendimento do serviço, a qualidade da água
fornecida aos utilizadores, a pressão do serviço,
a relação com o cliente, as interrupções de serviço de água e as novas ligações.
2.10.5
DESEMPENHO
Actualmente, na Indonésia os SAS caracterizam-se pela existência de diversos problemas. A gestão inadequada, força e vontade
política insuficientes, os escassos recursos do
governo e a parca regulação são alguns dos
factores que carecem de revisão urgente. Os
quatro principais domínios de intervenção
relacionam-se com a sustentabilidade financeira das infra-estruturas dos serviços, a necessidade de equilibrar os interesses públicos
e privados através da alocação de riscos entre
os stakeholders, a promoção da competição
182
e da regulação adequada e a necessidade de
reestruturação para melhorar e incentivar a
transparência do sector.
Outras prioridades prendem-se com a autosustentabilidade das PDAM, nomeadamente
através dos sistemas tarifários cobrados, permitindo a recuperação dos custos e a gestão do
serviço sem interferência política. Em virtude da
dimensão reduzida que caracteriza os PDMA,
podem ser incentivadas algumas fusões, conferindo-lhes ganhos de escala. Associado a estes
factores, o aspecto do não pagamento do serviço de água também se reveste de importância
considerável, carecendo de intervenção.
No entanto, apesar das dificuldades encontradas,
as autoridades têm implementado inúmeras medidas que visam atenuar, ou até mesmo eliminar,
algumas destas fragilidades. Neste âmbito, a instituição de uma entidade reguladora em Jacarta,
bem como toda a estrutura de defesa dos interesses dos utilizadores associada, constitui um
grande passo no sentido do desenvolvimento da
qualidade do serviço de água prestado.
Itália
2.11
ITÁLIA
2.11.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Itália (Italia) é uma república democrática.
A Constituição italiana de 1948 estabeleceu
um parlamento bicameral, que consiste numa
Câmara de Deputados (Camera dei Deputati) e
num Senado (Senato della Repubblica), e um
sistema executivo composto por um Conselho
de Ministros (Consiglio dei ministri), liderado
pelo primeiro-ministro (Presidente del consiglio
dei ministri). O presidente da República (Presidente della Repubblica) é eleito pelo parlamento para mandatos de sete anos de duração,
juntamente com um certo número de delegados regionais. O presidente escolhe o primeiroministro, e este propõe os seus ministros, que
são aprovados pelo presidente.
Em 2007, o país tinha uma população próxima
de 59 milhões de habitantes, distribuída por
301 333 km2. A sua administração processa-se
a três níveis organizacionais: 20 regiões (regioni), cerca de 100 províncias (province) e mais
de 8.000 municípios (comuni). Todavia, cinco
das vinte regiões referidas possuem um estatuto especial (Friuli-Venezia Giulia, Sardenha,
Sicília, Trentino-Alto Ádige e Vale de Aosta),
que lhes garante maior autonomia para legislar sobre diversas matérias que não sejam de
monopólio estatal. Esta especificidade deve-se
a razões culturais, linguísticas e geográficas.
Historicamente, os municípios, como sucede
na maioria dos países europeus, são os principais responsáveis pela prestação dos SAS. No
entanto, o Governo italiano, com o intuito de
conferir maior auto-sustentabilidade ao sector
da água e, por conseguinte, maior robustez,
iniciou um processo de reorganização relativo
ao nível da responsabilidade local do sector.
Esta reforma teve início na publicação da Lei
n.º 36, de 1994, usualmente denominada de
Lei de Galli (nome do primeiro membro do Parlamento italiano que assinou a proposta de lei),
assente nos seguintes pilares: a) a criação dos
serviços de água integrados, englobando os
serviços de captação, tratamento e distribuição
da água para consumo humano e de recolha,
drenagem e tratamento de águas residuais,
excluindo as redes de águas pluviais; b) a definição das Áreas Territoriais Óptimas (Ambito
Territoriale Ottimale - ATO), baseada em critérios hidrográficos e político-administrativos; c)
a identificação da forma de cooperação entre
as autoridades locais, de modo a formarem o
órgão da Autoridade das Áreas Territoriais Óptimas (Autorità di Ambito Territoriale Ottimale
- AATO) e da respectiva forma organizacional
de gestão; d) o planeamento e controlo da gestão dos serviços de uma forma integrada; e) a
introdução de um sistema tarifário que repercutisse sobre os utilizadores a totalidade dos
custos de operação e manutenção e de capital
e que incentivasse o desempenho, e também,
a definição de uma tarifa única para cada ATO
e, por último, f) a criação de um órgão governamental que supervisionasse a referida reforma e a sua implementação, o COVIRI (Comitato di vigilanza sull’uso delle risorse idriche),
estabelecido dentro do Ministério do Ambiente (Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare). Todavia, volvidos mais
de treze anos desde a publicação da Lei de
Galli, a reforma ainda não está concluída,
verificando-se que, num número relevante de
ATO, os processos de delegação da sua gestão
estão por finalizar.
Em Itália, a primeira lei desenvolvida no âmbito
do sector da água foi proclamada em meados
do século XIX, pretendendo ordenar os usos da
água (Lei n.º 2248, de 1865). Esta lei definia
o processo de autorização dos usos da água,
procurando proteger as terras e a população
da água, através de obras hidráulicas.
Posteriormente, a Lei n.º 129, de 1963 foi considerada a primeira tentativa de regulamentar
183
o planeamento dos recursos hídricos em Itália,
definindo um plano nacional da água e dividindo o país em diferentes distritos de água, em
função dos níveis administrativos e de factores históricos, antecipando-se nessa altura que
correspondessem à escala futura dos serviços
de água.
A segunda tentativa começou com a reforma
do Estado e a transferência de funções para
as regiões, abrindo o caminho do reforço dos
níveis locais e da primeira política de protecção dos recursos hídricos. Os municípios permanecem como os principais responsáveis pela
organização do serviço, observando-se, no entanto, uma maior participação das regiões ao
nível legislativo nacional e de gestão da água a
nível local. Este processo teve início em 1972,
mas foi realmente implementado mais tarde, permanecendo em evolução (Lei n.º 112,
de 1999). As obras hidráulicas de menor dimensão e a autorização de concessões foram
transferidas para as competências das regiões
e, em 1977, através da Lei n.º 616, a gestão
da água.
Esta transferência de competências foi também perceptível na tarifação. O regime de preços em Itália encontrava-se sob o controlo de
uma única autoridade, desde 1944, com a criação do Comitato Interministeriale Prezzi (CIP).
Em 1974, o papel da CIP foi transferido para
o nível provincial para o Comitato Provinciale
Prezzi (CPP). Este organismo tinha como objectivo aproximar os preços aos custos reais do
serviço associados a cada região. Porém, em
1984, o aumento das tarifas foi limitado como
medida de contenção da inflação. Entre 1987
e 1990, a Lei das Finanças autorizou o desrespeito pela regra referida, a fim de recuperar,
pelo menos, 60% dos custos com o sistema
tarifário. Todavia, os operadores dos SAS não
poderiam usufruir de lucros e as regras de tarifação não eram simples nem transparentes.
O comité provincial desapareceu em 1994 e a
medida transitória tornou-se oficial, antes da
implementação da reforma, que teve início
nesse ano.
No que diz respeito à protecção dos recursos
hídricos, o ano de 1976 foi um ano de mudanças relevantes na política da água em Itália. Anteriormente, a água era considerada um
bem passível de ser explorado, mas a partir
dessa data tornou-se num bem protegido. A
Lei de Merli (Lei n.º 319, de 1976) foi a primeira lei importante no âmbito da poluição
de água, introduzindo normas para a descarga de águas residuais e um planeamento para
o uso e protecção dos recursos hídricos. A lei
foi também concebida para introduzir critérios
gerais, visando a gestão dos usos da água, por
parte dos SAS, e o estabelecimento de indica184
dores relativos à quantidade e qualidade dos
recursos hídricos. Nesta conjuntura, as regiões
e os municípios são responsáveis pelo controlo,
planeamento e organização das actividades relativas ao sector da água a nível local.
A Lei n.º 183, de 1989, aprofundou o enquadramento regulatório da água, definindo a
bacia hidrográfica como a unidade adequada
para a gestão integrada da água, liderada pelas Autoridades da Água, onde Estado e regiões participam, e introduziu o plano de bacia
hidrográfica que deverá regulamentar, entre
outras actividades, as captações. O território
italiano encontra-se dividido em onze bacias
hidrográficas nacionais, geridas por seis Autoridades das bacias nacionais, por 18 bacias
inter-regionais (envolvendo regiões e a administração estatal) e por diversas bacias
regionais, cuja gestão se encontra delegada às regiões. Esta lei introduz o Piano di
Bacino, um instrumento legal que define à
escala da bacia, orientações de valorização,
protecção e gestão equilibrada da água, de
âmbito territorial.
A Lei n.º 142, de 1990, estabeleceu que os municípios (e províncias) seriam dotados com atribuições relativas à gestão dos serviços públicos
locais. Desde 1994, existe uma consequente
reorganização dos SAS e um reforço das políticas da água. Em 1994, a reorganização global
destes serviços iniciou-se com a referida Lei de
Galli. Esta lei introduziu um novo nível de gestão dos SAS, que se designa por perímetro ou
área de gestão óptima (ATO). Dentro da ATO,
um operador gere simultaneamente os SAS e
todas as suas fileiras produtivas (Servizio idrico
intergrato – SII).
Finalmente, no âmbito da delegação dos SAS,
introduzida pela Lei de Galli, o Decreto-Lei n.º
280, de 2001, estabelece as modalidades de
gestão possíveis. Em particular, define que o
procedimento das AATO na delegação da gestão do operador integrado a uma entidade
privada deve ser efectuado por meio de concurso público, cuja adjudicação será efectuada
à proposta economicamente mais vantajosa.
No entanto, a Lei n.º 448, de 2001, (Legge finanziaria 2002) introduziu a obrigatoriedade
de concursos públicos para os serviços públicos locais, mas também definiu o denominado
“período de salvaguarda”, onde os mesmos
podem não ser efectuados.
A Lei n.º 326, de 2003, (Legge Finanziaria
2004) modificou a Lei n.º 448, de 2001, autorizando as seguintes formas organizacionais
para a gestão dos SAS: delegação a entidades
privadas, delegação a empresas públicas de capitais mistos ou delegação a empresas públicas
de capitais dos municípios associados nos ATO
Itália
(empresa in-house). Nos dois primeiros casos,
existirá recurso à contratação pública e no terceiro caso a empresa tem de prestar o serviço
em exclusividade, não podendo participar na
gestão de outros serviços. É de referir que, no
passado, se verificaram algumas adjudicações
sem concurso público, o que levou a UE a acusar a Itália de não respeitar as directivas sobre
contratação pública.
A recente legislação desenvolvida pelo governo, respectivamente, o Decreto Legislativo n.º
152, de 2006, tem como objectivo primordial
a promoção do nível de qualidade de vida humana, a ser implementado através da preservação e desenvolvimento das condições e da
utilização prudente e racional dos recursos naturais. Para este fim, este decreto reorganiza
a coordenação e integração das matérias referidas, de acordo com os critérios e princípios
da legislação em vigor, e com o ordenamento
comunitário, as atribuições das regiões e das
autoridades locais. As normas referidas deste
decreto actuam sobre o domínio dos recursos
humanos, instrumentais e financeiros previstos na legislação existente e sem alterar ou
acrescentar maiores cargas sobre as finanças
públicas. Este documento normativo altera
formalmente a Lei de Galli e introduz mudanças ao nível das atribuições do COVIRI, alargando-lhe as atribuições aos resíduos sólidos
urbanos.
No domínio ambiental, produziu-se regulamentação diversa. Um dos documentos normativos mais relevantes, o Decreto-Lei n.º
152, de 1999, integra diferentes políticas de
natureza ambiental, da saúde e da economia,
visando a protecção dos recursos hídricos. Este
documento normativo constitui o quadro legal para a protecção das águas superficiais e
subterrâneas, descrevendo os objectivos ambientais gerais para prevenção e redução da
poluição e colocando em prática a reorganização dos organismos com funções de controlo
da poluição, procurando alcançar a melhoria
do estado das águas e adaptar as protecções
desses destinos a usos especiais, alcançar o uso
sustentável e durável dos recursos de água,
com prioridade para o uso de consumo humano, e manter a capacidade natural de limpeza
dos organismos de água, a fim de proteger a
fauna e a flora. Para cumprir estes objectivos,
o decreto declarou que as regiões devem implementar um conjunto de medidas, para ser
estabelecido no Piano di Tutela.
Além desta legislação do foro federal, cada região também desenvolveu as suas respectivas
leis, nos mais variados domínios. Por fim, é de
referir que, nas últimas duas décadas, a regulamentação em Itália tem sido, neste domínio,
determinada pela legislação comunitária.
2.11.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.11.2.1
Responsabilidades
As responsabilidades no sector da água encontram-se repartidas entre o Ministério do Ambiente (Ministero dell’Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare), o Ministério da Saúde
(Ministero della Salute), o Ministério das Infraestruturas (Ministero delle Infrastrutture), as regiões, a Associação dos Operadores de Energia
e Água (Federazione delle imprese energetiche
e idriche – Federutility), a Agência Nacional de
Protecção Ambiental (Agenzia Nazionale por la
Protezione dell’Ambiente - ANPA), dependente do Ministério do Ambiente, que define, por
exemplo, as regras, normas e níveis de serviço
para o subsector das águas residuais, a Associação Nacional de ATO (Associazione Nazionale
Autorità e Enti di Ambito – ANEA) e o COVIRI,
entidade com funções regulatórias relevantes a
nível nacional e cujo papel será detalhado no
ponto seguinte, entre outros organismos.
O Ministério do Ambiente é responsável pelos
SAS, fornecendo um enquadramento geral para
o nível de serviço (por ex., continuidade) e regras
de tarifação (método normalizado de cálculo). O
Ministério das Infra-estruturas tem um papel importante na gestão das obras hidráulicas e administra os fundos comunitários que beneficiam o
sector. O Ministério da Saúde é responsável pelo
controlo da qualidade da água.
Desde os anos 70 que as regiões têm uma preponderância política elevada em Itália. Além da
intervenção efectuada na implementação da Lei
de Galli, ao nível da concepção das ATO (que devem respeitar as fronteiras das bacias hidrográficas ou administrativas) e do modo de cooperação
entre os municípios, fornecem e determinam o
enquadramento institucional dos contratos entre as AATO e os operadores. As regiões também
possuem numerosas competências no sector da
água, uma vez que são responsáveis pelas bacias
hidrográficas regionais (controlo da qualidade e
da quantidade de água disponível) e aprovam
e licenciam os respectivos usos de água, recolhendo taxas pela sua captação (por ex., águas
subterrâneas).
A nível regional, na sequência da criação da
ANPA, em 1994, cada região de Itália foi dotada
com o seu próprio ramo desta agência (Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente –
ARPA), substituindo as então unidades sanitárias
185
locais (Unità Sanitaria Locale – USL) nos assuntos
relativos às questões ambientais. A ARPA acompanha o operador no controlo da poluição pelos
vários intervenientes no sector da água, como,
por exemplo, as descargas de água das indústrias e de outros impactos ambientais que estas
originam.
As regiões são responsáveis pela implementação
da Lei Galli, concebendo as fronteiras das ATO e
o enquadramento para a cooperação intermunicipal, criando a estrutura e a área de jurisdição,
cuja operação dos SAS será contratualizada. Na
maioria dos casos, as fronteiras das ATO coincidem com as das províncias, passando estas a
ser as coordenadoras dos municípios envolvidos.
Em alguns casos, apenas foi concebido um ATO
dentro da região (por ex., Puglia, Basilicata, Vale
de Aosta e Sardegna). As principais formas de
cooperação entre as autarquias são o “convenzione”, uma convenção entre os municípios, frequentemente sob coordenação de um grande
município ou da província, e o “consorzio”, a
criação de uma nova autoridade local dedicada
aos SAS. As regiões são responsáveis por elaborar planos regionais (Piani stralcio) para a protecção dos recursos hídricos e, a partir destes,
estabelecerem os limites para as descargas de
águas residuais.
Uma vez concluída esta etapa do enquadramento regional, a reforma pode ser implementada
à escala local. A AATO é a autoridade local que
organiza os SAS dentro da ATO. A AATO tem de
desenvolver um plano técnico, financeiro e económico (“Piano d’Ambito”), onde se inclui uma
SAS, ficando responsável pela monitorização e
supervisão do operador.
A ANEA é a associação nacional das AATO, sem
fins lucrativos, cujos objectivos se prendem com
o estudo e a discussão dos temas relativos à
promoção da uniformidade da regulamentação
dos SAS e pela promoção da coordenação das
actividades com o Ministério do Ambiente. Os
membros desta associação colaboram ao nível
da partilha de experiências e debatem os assuntos-chave relacionados com o seu desenvolvimento. O seu protagonismo tem vindo a crescer
progressivamente, à medida que aumenta o número de AATO no país e, por conseguinte, os
seus membros.
Como foi referido, o operador é escolhido pela
AATO para a área geográfica de ATO, passando a ser o responsável em exclusivo pelos SAS
nessa área (SII). Este operador é uma empresa
de direito privado, mas a sua propriedade pode
ser privada, pública ou mista. Com a pressão e
natureza obrigatória da reforma do sector da
água, muitos dos operadores são transformados em empresas de capitais privados. De facto, o capital dessas empresas encontra-se cada
vez mais no domínio dos operadores privados.
Além disso, a própria lei orçamental para o
ano de 2002 estipulava que a forma estrutural eleita para a gestão dos SAS, no futuro,
seria constituída pelas ditas empresas de capitais privados e que as restantes seriam a excepção. Na Figura 48 apresenta-se a organização do sector da água em Itália, resultante
da implementação da Lei de Galli.
Figura 48
análise do estado actual das infra-estruturas e
serviços e as exigências futuras, os novos níveis
de serviços pretendidos e os correspondentes
investimentos para os alcançar, os aumentos mínimos de produtividade, o sistema tarifário e o
método de ajuste em relação aos progressos obtidos no serviço. Após o seu desenvolvimento, a
AATO pode conceder a gestão e exploração dos
186
As relações entre a AATO e a entidade gestora
são reguladas por um contrato administrativo,
denominado “Convenzione di affidamento”,
cujo enquadramento de cada “Convenzione-tipo” é determinado por cada governo regional.
A Federutility é uma associação que congrega
os operadores de serviços públicos, incluindo os
Itália
relativos aos SAS. Concorre para a qualidade do
sector, partilhando informação e contribuindo
para o seu desenvolvimento.
No domínio da defesa dos utilizadores, a Feder
Consumatori, tem funções relevantes. Fundada
em 1988, é uma organização sem fins lucrativos,
cujo objectivo prioritário consiste na protecção
dos interesses dos utilizadores.
Por último, é de referir a Autoridade da Concorrência (Autorita Garante della Concorrenza
e del Mercato), que se tem pronunciado sobre
as concentrações no sector e sobre o eventual
abuso de posição dominante. Também no que
concerne ao respeito pelas regras da contratação pública, em particular na exigência de concurso público na escolha do parceiro privado nas
empresas mistas, a Autoridade da Concorrência
tem marcado a sua presença.
2.11.2.2
Regulação
Em 1994, a Lei de Galli criou um comité de vigilância do sector da água (Comitato per la Vigilanza sull’uso delle Risorse Idriche - COVIRI), um
órgão autónomo, mas com superintendência e
tutela do Ministério do Ambiente. O papel do
em preços máximos. O COVIRI foi reformulado,
recentemente pelo Decreto-Lei 152, de 2006,
alterando o nome para Autorità per la Vigilanza
sulle Risorse Idriche e sui Rifuiti, dado que integrou nas suas atribuições os resíduos sólidos que
eram da competência do Observatório dos Resíduos (Osservatorio Nazionalle sui Rifuiti), ainda
que o mesmo não tenha entrado em funções
efectivas.
A preocupação fundamental do COVIRI, em
conformidade com o estabelecido na Lei 34, de
1994, relaciona-se com o assegurar da eficiência, da eficácia e da auto-sustentabilidade dos
operadores dos SAS. O Comité pode propor acções contra os operadores se for violado algum
dos princípios referidos na Lei de Galli, ou mesmo contra os seus administradores na defesa
dos direitos e interesses dos utilizadores.
Em Itália, o processo regulatório do sector da
água compreende diferentes níveis: o Ministério
do Ambiente, através das propostas do COVIRI,
sobretudo relativo ao sistema tarifário nacional;
as regiões, que estabelecem uma minuta de
contrato e, finalmente, as AATO ao deterem a
competência de garantir, controlar e definir as
tarifas dentro da sua jurisdição, bem como de
controlar e supervisionar a qualidade do serviço
e os compromissos assumidos contratualmente.
A Figura 49 apresenta o esquema regulatório
Figura 49
Enquadramento regulatório
dos SAS em Itália
(A)
(B)
Definição das minutas dos contratos e das regras regulatórias;
Monitorização, isto é recolha e análise da informação sobre o desempenho;
COVIRI nunca foi claro desde o início e, por isso,
esteve sempre envolto em polémica. Além de
atribuições relativas à observação dos princípios
da lei sobre a reforma do sector da água, o comité deve regular a determinação e a adaptação
das tarifas e a protecção dos interesses dos utilizadores. A questão mais problemática tem sido
a fórmula de estabelecimento de tarifas baseada
(C)
(D)
(E)
Verificação do cumprimento das regras em vigor;
Interpretação e aplicação das regras;
Julgamento dos recursos contra as decisões tomadas em (D)
que é desenvolvido no sector da água em Itália.
No âmbito da regulação económica, as valências
do comité resumem-se à proposta dos critérios
de determinação de tarifas pela utilização do
método normalizado de limite de preços e o
governo, mais especificamente o Ministério do
Ambiente, aprova-o. Os operadores, desde que
187
em conformidade com a lei, decidem e aprovam
as tarifas nas diferentes áreas do país.
A Federutility, como associação do sector, possui
também atribuições na actividade regulatória,
ainda que de auto-regulação. A disseminação
das boas práticas entre os seus associados revela-se como actividade importante na proliferação das preocupações relativas à melhoria da
qualidade do serviço e da sustentabilidade económica e ambiental dos operadores dos SAS. A
ANEA tem também funções similares.
2.11.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.11.3.1
serviços
Os SAS em Itália eram, no passado, maioritariamente fornecidos por operadores públicos. Com
a implementação da Lei de Galli e com a constituição de 91 ATO, ocorreu uma proliferação e
uma tendência crescente para a presença do sector privado na prestação destes serviços. Apesar
dos contratos estabelecidos com os operadores
públicos, as infra-estruturas e instalações permanecem sempre sob propriedade pública. De 57
dos 91 ATO previstos em operacionalização em
2006, 13 são públicos (in house), 11 são privados e 33 eram empresas de capitais mistos, ainda que com capital maioritariamente público.
Não se sabe à data, com rigor, a participação
do sector privado em Itália, estimando-se que o
mesmo directamente envolverá um pouco mais
de 10%, mas que indirectamente (através de
empresas de capitais mistos) atingirá mais do
que 50%. No entanto, o sector privado em Itália
compreende a presença das maiores empresas
multinacionais, nomeadamente, a Veolia (nas
regiões de Sicília, Calábria, Latina, Piemonte,
Ligúria e Toscânia), o Grupo Suez (Toscânia), a
Aqualia do Grupo FCC (nas regiões de Sicília e
Calábria) e a Saur que, entretanto, vendeu a sua
posição à ACEA (Sicília e Campânia), bem como
as grandes empresas italianas, quer do sector da
água (ACEA) quer de outras utilities (IREDO e
HERA) ou empresas de outras áreas conexas ou
não (por ex., construção).
2.11.3.2
Players do sector
O sector da água compreendia, até à implementação das ATO, 3.704 operadores dos serviços
de água e 4.278 operadores do serviço de águas
188
residuais, sendo que a maior percentagem destes operadores era prestada por gestão directa
do município. É de notar que estes dados não
eram estritamente desagregados, uma vez que
se constatava a existência de operadores que
forneciam ambos os serviços. Todavia, com a
reorganização e quando forem realmente concretizadas, as reformas oriundas da Lei n.º 36,de
1994, e da Lei n.º 152, de 2006, os SAS passam
a ser geridos por 91 operadores, exactamente
o número de ATO que existe no país. A maioria destes operadores tem capitais mistos (com
maioria pública), enquanto os operadores totalmente públicos ou totalmente privados existem
em número relativamente equilibrado, mas em
número muito inferior às empresas de capitais
mistos.
Por exemplo, em Roma, à ACEA (Suez com
8,6% das acções, 51% na posse do município
de Roma e o restante disperso em bolsa) foi adjudicado um contrato de 30 anos. Globalmente,
a ACEA fornece os SAS a cerca de 7 milhões de
habitantes, ou seja 14% da população italiana,
representando o maior operador do sector da
água em Itália. As empresas do Grupo operam
directa e indirectamente a gestão integrada
dos SAS nas regiões de Ligúria, Toscânia e Lázio
(Roma e Frosinone).
Além da sua presença na estrutura accionista
da ACEA, a Suez detém capitais na Acque Spa,
na Acque Toscane em Fiesole, na Montecatini Terme e Ponte Buggianese, na Acquedotto
del Fiora, na Nuove Acque em Arezzo e, por
último, na Publiacqua, todas na região de Toscânia. No total, estas empresas representam o
fornecimento dos SAS a cerca de 2,7 milhões
de habitantes na região Toscânia, isto é, 75%
da população que habita a região.
Outras grandes multinacionais, como a Veolia
e a Aqualia (FCC), também têm uma presença
relevante no sector da água em Itália. A Veolia
possui capitais em empresas que se dividem
por 38 municípios da ATO Latina, fornecendo os serviços a cerca de 600 mil habitantes,
e também em regiões como Ligúria, Vêneto,
Piemonte, Emília-Romanha e Sicília, através
das empresas Acqualatina, Genova Acque,
SIBA e Siciliacque. Só a Siciliacque fornece os
SAS a 1,5 milhões de habitantes.
A Aqualia, por sua vez, está presente em empresas que operam os serviços na Sicília e na
Calábria, como o operador de Caltanisseta,
prestando os SAS a 700 mil habitantes.
Outro player importante é o Grupo HERA, com
actividades nos domínios da energia, da água e
dos resíduos sólidos, gerindo os SAS em cerca de
400 municípios na região de Emília-Romanha,
através de sete empresas territoriais (Hera Bo-
Itália
logna, Hera Ferrara, Hera Ravenna, Hera Rimini,
Hera Modena, Hera Forlì-Cesena e Hera ImolaFaenza). Neste âmbito, a empresa fornece os
SAS a cerca de 1 milhão de habitantes.
A operadora multiutility IRIDE, que recentemente adquiriu a empresa AMGA Génova, fornece
os SAS a cerca de 915 000 habitantes, através
das empresas Acque, AMTER e IDRO-TIGULLIO,
ambas na região de Ligúria.
Existem outros players do sector da água que
têm posições relevantes nos AATO que englobam entidades financeiras e empresas de construção e de outros serviços.
2.11.3.3
Como referido anteriormente, os SAS eram, no
passado, maioritariamente promovidos pelo sector público e, em particular, pelos municípios.
Com a reestruturação do sector da água, os
operadores passam a prestar o serviço de uma
forma integrada, quer vertical quer horizontalmente, na área de jurisdição do ATO, na qual
existe um único operador compreendendo todo
o ciclo da água.
Os operadores privados ou públicos presentes
no sector da água integram por vezes outros
serviços, como o da electricidade ou o do gás.
Um caso de particular destaque refere-se ao
operador da cidade de Roma, a ACEA, que é
responsável pelo abastecimento de água, pelo
saneamento de águas residuais, pelo serviço de
electricidade, iluminação pública e aquecimento. Outro exemplo diz respeito à AMGA Génova
que foi adquirida pelo Grupo IRIDE em 2006,
com valências nos sectores da água, da electricidade e do gás.
2.11.3.4
Números do sector
Em Itália, o sector da água caracteriza-se por uma
captação anual na ordem de 7,6 mil milhões de
m3 de água para fins de consumo público. A sua
fonte encontra-se igualmente repartida entre a
água subterrânea e a água superficial, sendo
que nesta última, 35% de água é proveniente
de nascentes. O consumo doméstico representa,
aproximadamente, 65% de toda a produção de
água para consumo público.
Estima-se que a capitação de água de abastecimento dos italianos corresponda a um valor de
cerca de 230 litros por habitante e por dia.
Estima-se que o volume de água não facturado
represente cerca de 40% do volume de água
produzido.
No ano de 2007, o nível de atendimento do serviço de água era cerca de 96%, enquanto para
o serviço de águas residuais era de, aproximadamente, 84%. Os sistemas de águas residuais são
tendencialmente separativos, existindo ainda uma
percentagem relevante de sistemas unitários. Em
2002, estimava-se que os sistemas unitários seriam ainda cerca de 70% do total. No entanto,
dentro das águas residuais recolhidas e drenadas,
somente 74,8% são tratadas por ETAR.
No ano de 2004, os operadores dos SAS obtiveram uma receita total de cerca de 4,2 mil
milhões de euros. Referente ao mesmo ano, o
sector da água recebeu investimentos de 1,5
mil milhões de euros. Na Figura 50 apresentase a tendência decrescente dos investimentos, ao
Figura 50
Investimentos nos SAS
em Itália
189
longo dos anos, por parte dos governos no sector
da água (Danesi et al., 2007).
Quadro 64
Sistemas tarifários dos SAS
de três cidades em Itália
Em 2001, o sector da água em Itália empregava cerca de 64 000 funcionários (Danesi et
al., 2007), tendo-se verificado um aumento de
8.000 funcionários nos últimos cinco anos. Um
estudo com elementos mais recentes (2005),
ainda que baseados numa amostra de 25%
da totalidade dos ATO, permite extrapolar
uma redução muito significativa do número de
funcionários com a reestruturação do sector
da água em Itália. Este estudo estimava uma
média de 378 funcionários por cada ATO (FraÁgua (€/200 m3)
Águas residuais (€/200 m3)
Parcela fixa
Parcela variável
Recolha e drenagem
Tratamento
Bolonha
6,2
128,3
17,8
50,3
Palermo
25,1
91,5
15,0
41,8
Roma
7,7
49,0
17,8
51,0
quelli, 2005), o que corresponderia a cerca de
35 000 funcionários para todo o sector da água
em Itália.
2.11.4
REGRAS DO JOGO
2.11.4.1
O sistema tarifário, usualmente praticado pelos
operadores, caracteriza-se pelo sistema bipartido para o serviço de água, baseado numa parcela fixa, em função do calibre do contador ou
da propriedade, cobrada a todos os utilizadores
e numa parcela variável, em função do consumo
Quadro 65
Sistema tarifário da
L’Acquedotto Pugliese para
o ano de 2008
Serviço
Sobre os sistemas tarifários, os utilizadores têm
ainda de pagar o IVA que, em Itália, tem um
valor de 10%. É de referir que são ainda cobradas outras parcelas por serviços prestados,
algumas delas em valores fixos anuais como a
manutenção das bocas-de-incêndio. A reutilização de água também é sujeita a uma tarifa
especial.
Os utilizadores, consoante a sua natureza, são
sujeitos a diferentes sistemas tarifários. Nos utilizadores domésticos existe, frequentemente, a separação entre utilizadores domésticos residentes
e não residentes. É de referir que, neste âmbito,
se observa subsidiação cruzada entre os utilizadores no sector da água em Itália, dado que, quase
sempre, são cobradas tarifas consideravelmente
superiores aos maiores utilizadores e consoante a
sua natureza. O Quadro 65 expõe o sistema tariTarifa (€/m3)
Água
Parcela fixa (em função do contador)
190
e dividida em escalões. Esta parcela variável é,
usualmente, crescente com o consumo. Existem,
normalmente, cinco escalões para os utilizadores
domésticos, a saber, um reduzido, outro básico e
mais três referentes a consumos mais elevados.
Por vezes, estes dependem ainda da dimensão do
agregado familiar. Em relação ao saneamento de
águas residuais, por norma, existe apenas uma
parcela variável para a drenagem e outra para o
tratamento. Com frequência, o tarifário para este
serviço compreende um escalão único. No Quadro 64 evidenciam-se os encargos com os SAS
para os utilizadores domésticos para três cidades
italianas (ano de 2005).
11,11 – 121,62 (€)
Tarifa reduzida (0-73 m3)
0,419
Tarifa base (73 – 101 m3)
0,499
1.º Escalão (101 – 146 m3)
0,873
2.º Escalão (146 – 256 m3)
1,346
3.º Escalão (>256 m3)
1,669
0,091
Tratamento de águas residuais
0,264
Itália
fário implementado pela L’Acquedotto Pugliese,
empresa que presta serviços à região de Bari.
o custo de exploração é limitado a um tecto máximo de 30%, salvo autorização da
Média
Mínimo
Máximo
Antes da reforma (2002)
1,01
0,58
1,52
Depois da reforma (2003)
1,23
0,85
1,83
Antes da reforma (2002)
202,59
115,84
304,66
Depois da reforma (2003)
245,51
169,27
365,52
Quadro 66
Tarifas e factura do serviço
de água em Itália
Tarifa (€/m3)
Factura da água (€/ano)
Segundo o COVIRI, os SAS representam, em
média, um custo de cerca de 250 euros anuais
sobre os utilizadores domésticos, correspondendo a uma tarifa média de 1,23 €/m3. No
Quadro 66, apresenta-se a variação das tarifas em Itália com a reforma dos SAS (Danesi
et al., 2007).
O recurso ao sistema tarifário é considerado
o principal instrumento para assegurar a viabilidade económica e financeira dos operadores dos SAS, o qual prevê a recuperação
integral dos preços, como é sustentado pelo
art. n.º 13, da Lei n.º 36, de 1994. Outro
objectivo associado à implementação da Lei
de Galli, simultaneamente relacionado com
a instituição das ATO, consiste na definição
dos critérios para o estabelecimento dos sistemas tarifários, segundo regras muito claras, cuja base é o plano de investimentos
em cada ATO. Os SAS têm sido, ao longo do
tempo, muito subsidiados pelos vários níveis
de governo. Até à Lei de Galli, os responsáveis dos municípios propunham as tarifas,
que eram aprovadas pelas Comissões de Preços Regionais e, posteriormente, pela Comissão Nacional de Preços (CNP). A preocupação
incidia em repor o efeito da inflação e não
na recuperação dos custos, os quais se foram tornando cada vez maiores, obrigando a
subsídios também mais elevados. Em 1991, a
CNP, influenciada pelo processo regulatório
da OFWAT, decidiu impor um regime de preços que desse outro tipo de incentivos aos
operadores, baseado na regulação por limite
de preços. A Lei de Galli permitiu essa reforma ao atribuir ao regulador, por si criado,
essa função. Em 1996, a COVIRI estabeleceu
(Decreto 1/8) um novo sistema de fixação de
tarifas, assente na expressão seguinte, baseada na Tarifa Real Média (TRM) determinada
pela regulação por limite de receitas. Nesta,
COVIRI, além do valor teórico obtido pela
fórmula:
Tn = (C + A + R)n-1 × (1 + ∏ + k)
onde:
T
é a tarifa do ano a determinar;
C corresponde ao custo de exploração do ano
anterior (obtido através de fórmulas de regressão estatística definidas em Decreto);
A representa as amortizações;
R diz respeito à remuneração do capital investido (valor regulamentado fixo de 7%);
∏ é a taxa de inflação esperada para o ano a
regular;
K é o limite dos preços.
A fórmula de cálculo de todos os parâmetros
está normalizada no Decreto. O limite de preço
K foi definido como um índice percentual, que
as autoridades locais possam utilizar na adaptação dos níveis de tarifa média de ano para
ano, em que K não pode exceder determinados valores, dependendo do nível tarifário do
ano operacional anterior. Neste método, estabelece-se a TRM, segundo a expressão TRM x
VE = T, onde o TRM será o valor da tarifa real
média, o VE é o volume de água abastecido e
o T corresponde às receitas totais obtidas pela
expressão. O sistema tarifário é revisto a cada
cinco anos. Em 2002, o COVIRI propôs a revisão
deste modelo regulatório ainda mantendo toda
a sua estrutura e metodologia processual (fórmula de limite de preços), sustentando alguns
problemas detectados com a sua aplicação,
como a não inclusão da renda na estrutura de
191
custos, a não actualização de alguns valores ao
ano corrente, a articulação tarifária e o mecanismo de revisão e controlo (Alpaos e Valbonesi, 2008).
2.11.4.2
No que diz respeito à qualidade da água, a situação
vivida no seio do país é variável, mas tem melhorado substancialmente nos últimos anos. Dado a es-
inserem-se num único grupo de indicadores
do foro económico-financeiro.
Outras entidades como a Federutility e as próprias regiões e operadores têm desenvolvido
actividades de benchmarking, sobretudo baseadas em indicadores de desempenho e benchmarking métrico. Na Figura 51 ilustra-se o
indicador perdas de água por região integrado
num exercício de benchmarking desenvolvido pelo operador HERA para o ano de 2004
(HERA, 2005).
Figura 51
Indicador perdas de água a
nível regional em Itália
trutura geográfica do país, há muitas áreas que são
mais vulneráveis à poluição (por ex., nutrientes), em
particular os grandes lagos e a parte superior do
mar Adriático, que abrangem a parte mais industrializada e com mais população do país.
No âmbito de uma maior eficácia no cumprimento do seu objectivo principal, a defesa do
utilizador, em 2006, o COVIRI propôs ao Ministério do Ambiente o início do desenvolvimento de benchmarking entre os operadores
dos SAS. Esta proposta englobava o desenvolvimento de um conjunto de 55 indicadores de
desempenho.
Estes indicadores do serviço de água encontram-se subdivididos em três grupos, 19 indicadores técnicos, 18 indicadores de gestão
e 18 indicadores económico-financeiros. Por
sua vez, o grupo dos indicadores técnicos
subdivide-se em indicadores relativos à cobertura dos serviços (3), às características dos
SAS (1), ao fornecimento de serviços e à sua
qualidade (10) e às características das infraestruturas (5). O grupo de indicadores de gestão subdivide-se em indicadores de natureza
administrativa (2), relativos à interacção com
o utilizador (4), de garantia de serviço (2) e
relacionados com o serviço de manutenção
(10). Por último, os restantes 18 indicadores
192
Um dos objectivos da reforma do sector da água
foi a melhoria da qualidade do serviço. Neste
domínio, cada AATO teria de definir uma carta de compromisso onde estabelecia, por um
lado, as obrigações de serviço público que serão analisadas de seguida e, por outro lado,
um compromisso relativamente aos níveis de
serviço a praticar. O próprio plano de investimentos deve considerar os níveis de serviço
projectados e pretendidos que devem ser incluídos no estudo económico e financeiro. Esta
imposição da Lei de Galli tem vindo a traduzir-se numa melhoria substancial da qualidade do
serviço em quase todos os indicadores, com
uma maior e melhor responsabilização e maior
transparência. O Quadro 67 apresenta a carta
de compromisso da empresa de ACEA, operador de Roma.
2.11.4.3
público
A legislação em vigor, nomeadamente a Lei
36/1994, institui aos operadores dos SAS
a garantia do fornecimento de um serviço
adequado às necessidades dos utilizadores
(adaptabilidade) e a custos razoáveis (acessibilidade), num contexto de acordo com os
Itália
Serviço de água
Leitura de contadores
Pelo menos uma vez por ano
Factura
Pelo menos duas vezes por ano
Piquete
24 horas
Recuperação do serviço em caso de manutenção programada
Em 24 horas
Aviso antecipado da intervenção no caso de manutenção programada
Em 24 horas
Falha do contador ou outro equipamento à superfície: Tempo da primeira intervenção
72 horas
Falha das infra-estruturas enterradas ou equipamento: Tempo da primeira intervenção
72 horas
Reposição do serviço: Tempo máximo de recepção da notificação
72 horas
Ligação do abastecimento ou mudança de contador onde já existe rede Activação
9 dias
Ligação do abastecimento ou mudança de contador onde não existe rede
Estimação
30 dias
Execução do trabalho
45 dias
Autorização ao utilizador
9 dias
Verificação do contador
20 dias
Reposição do contador irregular
20 dias
Verificação do contador em contraditório
30 dias
Verificação do nível de pressão
20 dias
Término do contrato pelo utilizador
15 dias
Situações de atraso de pagamento Restabelecimento após pagamento
No dia seguinte
Resolução da factura errada
30 dias
Tempo de espera
Tempo médio
30 minutos
Tempo máximo
90 minutos
Resposta a reclamações escritas
30 dias
Continuidade e regularidade do serviço
24 horas
Falha ou obstrução do colector subterrâneo ou canal - Tempo máximo
72 horas
Limpeza e varrimento como resultado de inundações - Tempo máximo
72 horas
requisitos de protecção ambiental nacionais
e comunitários. Além disso, a regulamentação também intenta introduzir o conceito de
serviceability entre os operadores, de modo a
incentivar os mesmos à não degradação das
suas infra-estruturas e a uma gestão de activos adequada.
A regulamentação vigente (D.P.C.M., de 4 de
Março de 1996) também define obrigações de
serviço público mais específicas, designadamente sobre o nível mínimo de fornecimento
do serviço (Livelli Minimi di Servizio). Estas imposições incorrem sobre as capitações e volumes fornecidos, qualidade de água para consu-
Quadro 67
Carta de compromissos da
empresa ACEA
193
mo humano fornecida, controlos de qualidade
e qualidade da organização do serviço. Estão
também previstas penalidades, quando alguns
dos compromissos dos operadores não são respeitados por sua responsabilidade.
O sector da água em Itália congratula-se com
uma grande preocupação social ao nível do estabelecimento de tarifas, onde para as famílias
numerosas, alguns operadores locais modificaram a estrutura tarifária crescente em função do
nível de consumo. Este pagamento é exercido
com a taxa básica ou reduzida. Outros operadores fixam as percentagens de redução das tarifas aplicadas aos utilizadores mais carenciados.
Estas famílias têm de se submeter a uma série
de provas para serem elegíveis e beneficiarem
destas vantagens. O atraso do não pagamento,
assim como o desligamento dos serviços, está
regulamentado.
Dentro do sistema regulatório, os operadores são obrigados a fornecer regularmente
informação à AATO, no âmbito do sistema
e processo de compilação de informação de
dados relativos ao sector da água.
Todos os operadores detêm cartas de serviços, onde são estipuladas as suas obrigações
para com os utilizadores [vide, por exemplo,
a Acque Toscane, no município de Montecatini Terme (região de Toscânia), ou a Publiacqua, também na região de Toscânia].
194
2.11.5
DESEMPENHO
O modelo de reestruturação do sector da água
em Itália, não obstante o atraso ocorrido e toda
a polémica gerada, tem produzido bons resultados.
Embora sejam muito criticados, principalmente pelos profissionais do sector da água, os resultados, tanto ao nível dos ganhos de escala
(passagem de uns milhares de operadores para
91 AATO) como da melhoria da qualidade do
serviço, têm provado o seu sucesso. As sustentabilidades económica e financeira, e mesmo ambiental, estão agora mais próximas de alcançar,
com uma das melhores relações preço versus
qualidade do sector da água da Europa.
Como aspectos menos conseguidos, para além
da duração da implementação da reforma que
ainda não está concluída, apontam-se a escolha
de operadores de natureza privada sem concurso público, a falta de sanções para o incumprimento das normas de qualidade do serviço assumidas, a subsidiação cruzada entre serviços e
utilizadores nos sistemas tarifários e a falta de independência e de instrumentos de actuação do
regulador nacional. A fórmula de regulação por
limite de preços não é perfeita, podendo causar
algumas injustiças e, por isso, pode ser melhorada, embora constitua, apesar de tudo, um passo
importante que deve ser valorizado.
Moçambique
2.12
MOÇAMBIQUE
2.12.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
últimos tenham sido recriados em 1986. Neste
âmbito, desde 1995, observou-se uma evolução
significativa com a criação de novos distritos e
municípios, para além da reintrodução dos postos administrativos, extintos em 1975.
Moçambique é uma república presidencialista,
onde o governo é indicado pelo partido político
com maioria parlamentar. Em termos administrativos, Moçambique encontra-se dividido em
províncias e estas em distritos que, por sua vez,
se decompõem em postos administrativos e estes, por fim, em localidades, o nível mais baixo
de representação do Estado central.
Numa conjuntura socioeconómica bastante precária, aliada à seca constante com que o país se
depara e as acções negativas de forças extrínsecas (por ex., inundações), o Governo moçambicano, desde 1986, tem vindo a empenhar-se num
programa de reestruturação do sector da água,
com vista ao seu financiamento, particularmente,
oriundo do Banco Mundial. Como consequência,
o processo de privatização passou a ser um dado
adquirido, tendo-se iniciado em 1989. Em 1999,
com a entrada da SAUR e da Águas de Portugal
(AdP) no mercado de água moçambicano, concretizou-se a opção pela privatização.
Moçambique, com uma área aproximada de
801,6 mil km2 e uma população de 21,4 milhões
de habitantes, encontra-se dividido em onze províncias, incluindo a cidade de Maputo, que tem
estatuto de província e governador provincial.
Contudo, é muito frequente, mesmo oficialmente, referir-se que Moçambique tem apenas dez
províncias, dado que não é efectuada a separação entre a cidade e a província de Maputo. As
províncias são administradas por governadores,
nomeados pelo presidente da República. A estas
divisões juntaram-se, desde 1998, 33 autarquias
locais, denominadas municípios [as 23 cidades
mais uma vila em cada província, excepto Maputo (cidade) que apenas tem uma unidade administrativa, o município e a cidade com o mesmo
nome]. Além disso, Moçambique encontra-se
também escalonado em 128 distritos.
Com a independência nacional, a divisão administrativa sofreu algumas alterações, tanto em
termos de nomenclatura dos níveis como das
unidades administrativas, regressando muitas
delas a nomes anteriores com origens locais e
tendo sido removidas as conotações coloniais.
Houve, porém, uma certa continuidade quanto à
divisão territorial propriamente dita, pois os distritos coloniais passaram a designar-se por províncias, os concelhos e circunscrições passaram a
denominar-se de distritos e os postos passaram
a designar-se por localidades, ainda que estes
Neste contexto, o governo, principalmente no
final do séc. XX, desenvolveu um conjunto de
leis que visam não só a protecção dos recursos
hídricos, mas também toda a gestão da água
e a sua utilização sustentável. Assim, a Lei da
Água n.º 16, de 1991, surge como instrumento
fundamental para a satisfação de interesses do
povo moçambicano. Esta lei determina que os
recursos hídricos pertencem ao domínio público, estabelece os princípios gerais da gestão da
água, a necessidade de inventariação de todos
os recursos hídricos existentes no país, o regime geral da sua utilização, as respectivas prioridades a ter em conta, os direitos gerais dos
utilizadores e as obrigações correspondentes,
entre outros.
Embora se tenham verificado bastantes progressos no sector da água desde a independência,
o nível de serviço e o nível de atendimento permaneciam aquém do desejável, nomeadamente,
mediante o estado deplorável das infra-estruturas, que fazia prever o seu fim de vida muito em
breve, a percentagem elevada de população que
não tinha acesso a um regular serviço de água
e a população urbana, com acesso a água ca195
nalizada, que dispunha de um serviço irregular e
de baixa qualidade. Nas áreas rurais, e nos casos
onde se encontravam instaladas bombas manuais, era ainda mais difícil manter a sua operacionalidade. Relativamente ao saneamento de águas
residuais, a situação era mesmo mais crítica.
Neste sentido, o Governo de Moçambique reformou o sector da água através da Política
Nacional de Águas de 1995, focalizada em diferentes condições e áreas de actuação, a saber,
o abastecimento urbano, periurbano e rural, a
gestão integrada de recursos hídricos e o saneamento de águas residuais, bem como os respectivos objectivos e correspondentes custos. A
Política Nacional da Água também estabeleceu
orientações para a privatização dos serviços de
água urbanos. Dois anos mais tarde, o Governo
de Moçambique e o Banco Mundial delinearam,
em conjunto, o primeiro Programa Nacional de
Desenvolvimento da Água (PNDA I), que incluiu, entre outros projectos, a preparação da
participação do sector privado no fornecimento
dos SAS. O governo estabeleceu um contrato
de exploração por 15 anos para Maputo e um
contrato por 5 anos para as cidades da Beira,
Quelimane, Nampula e Pemba. Com o desenrolar dos acontecimentos, houve necessidade de
implementar um novo plano, o que ocorreu em
1999, o PNDA II, orçado em 79 milhões de euros
e vocacionado para a realização de investimentos em infra-estruturas. O PNDA II foi especificamente concebido para implementar a participação do sector privado, através de contratos de
concessão, de arrendamento ou de gestão.
O Quadro da Gestão Delegada (QGD) foi estabelecido em 1998 através da aprovação do Decreto
n.º 72. Este diploma definiu o enquadramento
legal para a gestão delegada e criou novas entidades no sector, embora a sua implementação
apenas tenha ocorrido, efectivamente, cerca de
um ano mais tarde. A institucionalização do QGD
teve como objectivos garantir a eficiência da gestão dos SAS e responder às necessidades de planificação e de desenvolvimento do sector, assim
como a execução das políticas e a realização dos
objectivos e dos parâmetros definidos na Política
Nacional da Água.
O QGD promove a diferenciação de funções,
sendo que certas actividades são realizadas em
conformidade com critérios mais economicistas,
como são exemplos aquelas desenvolvidas pelo
FIPAG, e algumas decisões são mais técnicas,
imparciais e normalizadas, como as referentes às
atribuições do Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA). O QGD considera ainda um envolvimento crescente das autarquias e
que as articulações institucionais acomodem esta
transição gradual, em particular, na tomada de
decisões sobre o desenvolvimento de infra-estruturas e os investimentos públicos.
196
É de salientar que, embora seja uma autoridade
independente, o CRA não actua de forma isolada, mas em interacção com as entidades internas
e externas que constituem o QGD e que influenciam e determinam o sucesso das respectivas
actividades, contribuindo para o resultado final
pretendido, isto é, fazer cumprir os objectivos
definidos na institucionalização do QGD e da sua
integração como um todo.
A criação do CRA, pelo Decreto 74, de 23 de
Dezembro de 1998, suscitou paralelamente a
criação de um regulamento específico para o
fornecimento do abastecimento de água, nomeadamente o Regulamento de Qualidade de Água
para Consumo Humano em 2004, padronizando os níveis mínimos requeridos de qualidade de
água para consumo humano.
Por último, o desenvolvimento da Política das
Águas de 2007 teve como objectivo a promoção
da utilização adequada dos recursos hídricos, garantindo o seu aproveitamento sustentável. Além
disso, este marco promove a garantia de uma
boa qualidade do meio ambiente, incentivando
a prevenção da poluição dos recursos hídricos e
a procura de um equilíbrio para o conjunto dos
utilizadores, nos casos de usos múltiplos e conflituosos das águas de domínio público.
2.12.2
ENQUADRAMENTO
LEGAL E
INSTITUCIONAL
2.12.2.1
Responsabilidades
encontram-se delegadas em diversos intervenientes, nomeadamente, o Ministério das
Obras Públicas e Habitação (MOPH), por intermédio da Direcção Nacional da Água (DNA),
o CRA, o Fundo de Investimento e Património
do Abastecimento de Água (FIPAG), o Ministério da Saúde, através da Direcção Nacional de
Saúde (DNS) e as Administrações Regionais de
Águas (ARA).
As ARA são instituições públicas com personalidade jurídica, tuteladas pelo MOPH, através da
DNA. Neste âmbito, as ARA possuem a responsabilidade da gestão operacional dos recursos
hídricos, organizada na base de bacias hidrográficas. A DNA tem atribuições de definir políticas, planificar estrategicamente o sector da
água, promover o desenvolvimento geral do
abastecimento de água e de saneamento de
águas residuais, coordenar os diferentes actores do sector, regular e produzir normas técni-
Moçambique
cas e, por último, promover a descentralização
e a desconcentração.
O Ministério da Saúde, segundo a Lei da Água
n.º 16, de 1991, possui valências ao nível do
estabelecimento de parâmetros, através dos
quais se deverá reger o controlo da qualidade
da água, para que esta seja considerada água
própria para consumo humano. Neste domínio, a DNS, através do Diploma Ministerial n.º
180, de 2004, encontra-se designada por autoridade competente para garantir o controlo
de qualidade de água destinada para consumo humano, bem como para supervisionar a
aplicação das suas disposições. A inspecção
dos sistemas de abastecimento de água ficará
a cargo de um Inspector de Águas, nomeado pela DNS, ou do seu representante, possuindo este livre acesso a qualquer ponto do
abastecimento de água destinado a consumo
humano.
O CRA foi criado como uma corporação pública
nos termos do Decreto n. º 74, de 1998. Esta
instituição é composta por três personalidades
públicas propostas e nomeadas pelo MOPH. O
CRA tem a responsabilidade de regular o serviço
de água e os aspectos relacionados com as instruções relativas ao FIPAG e às Empresas Operadoras Privadas (Águas de Moçambique e Vitens),
em particular, no que se refere às tarifas implementadas sobre o utilizador, qualidade do serviço
e programas de expansão da rede. As novas tarifas propostas pelo FIPAG apenas são realmente
implementadas aquando da aprovação do CRA.
Além disso, o CRA também detém competências
ao nível da recolha de opiniões e das reclamações
dos utilizadores e dos municípios, bem como para
arbitragem, conciliação e mediação de conflitos
entre o FIPAG e o operador.
O organismo governamental que assinou o contrato com o consórcio que ganhou o concurso para a
gestão dos serviços de água em Moçambique foi o
FIPAG. Esta entidade é composta de dois órgãos: o
conselho de administração e a comissão executiva.
O conselho é presidido por um representante do
MOPH, que age como Presidente do Conselho de
Administração, onde se incluem também os outros
quatro membros. O Director Executivo inclui um
vice-presidente, coadjuvado por um grupo de gestores especializados em empresas de serviço público, programas de investimento ou gestão financeira. A autoridade e as responsabilidades do FIPAG
estão relacionadas com os investimentos e a sua
gestão orçamental, a maximização da eficiência e
da recuperação dos custos, a gestão dos contratos
e a monitorização e o reforço das obrigações contratuais do operador privado seleccionado (Banco
Mundial, 1999).
Em suma, o FIPAG compreende atribuições sobre
a implementação de programas de investimento, a sua gestão, a contratação de operadores
privados, a delegação a operadores, a gestão do
serviço de dívida e, por fim, assegura a sustentabilidade dos serviços em termos de cobertura
dos custos de operação e manutenção.
As ONG representam também um instrumento importante de apoio aos utilizadores. Na Figura 52
apresentam-se os diferentes intervenientes, com
responsabilidades relevantes no sector da água em
Moçambique (adaptado de Alvarinho, 2002).
2.12.2.2
Regulação
O sector da água em Moçambique congratula-se
pela existência de uma entidade reguladora deFigura 52
Enquadramento
água em Moçambique
197
dicada. O CRA é “um órgão que, pela independência e competência técnica, garante o equilíbrio dos interesses em presença na prestação do
serviço público”. Adicionalmente, o CRA possui
atribuições ao nível da defesa dos interesses dos
utilizadores, da regulação económica, da conciliação de interesses entre o concedente e o operador, da monitorização e assessoria aos processos
de gestão delegada, da identificação das necessidades dos utilizadores actuais e futuros e, por
fim, da promoção do funcionamento e melhoria
do QGD. Desta forma, o âmbito de actuação do
CRA localiza-se entre o governo, a montante, e a
autarquia, a jusante, como autoridade local, na
defesa do interesse público dos utilizadores.
O CRA é uma entidade de direito público, dotada
de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que se rege por disposições
do seu Estatuto e do seu regulamento interno,
por normas próprias dos serviços públicos dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira e demais legislação aplicável. A entidade reguladora é um órgão colegial
composto por três individualidades nomeadas
pelo Conselho de Ministros, sob proposta conjunta apresentada pelos MOPH e Ministérios das
Finanças e da Administração Estatal. No exercício das suas atribuições, o CRA assume direitos e
obrigações atribuídos ao Estado nas disposições
relativas à protecção das suas instalações e do seu
pessoal. Todavia, as suas actuações carecem de
prestação de contas ao Conselho de Ministros.
O CRA apenas regula os serviços prestados pelos
sistemas delegados, ou seja, 14 sistemas. Para
desenvolver a sua actividade, o CRA despendeu,
em 2007, cerca de 1,68 milhões de euros, onde
se inclui a remuneração dos seus 26 funcionários. Apesar da independência declarada, o CRA
ainda depende do orçamento de Estado, dado
que as taxas implementadas aos operadores não
lhe permitem conferir auto-sustentabilidade.
2.12.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.12.3.1
Propriedade e gestão de serviços
198
nominado “Águas de Moçambique”, em 1999,
liderado pela SAUR International. Volvidos dois
anos, a SAUR vendeu toda a sua participação no
consórcio à Águas de Portugal, a qual prevalece
em actividade até à data (início de 2008).
2.12.3.2
Players do sector
Em Setembro de 1999, foi assinado em Maputo o primeiro contrato de concessão com um
operador privado em Moçambique. Mais tarde,
foram assinados contratos com o sector privado
em mais quatro cidades. A Águas de Moçambique é a entidade responsável pela exploração do
serviço de água na cidade de Maputo, nos municípios de Matola e Boane, e nas cidades da Beira, Quelimane, Nampula e Pemba, abrangendo
uma população total de mais de 2 milhões de
pessoas. Rigorosamente, a PPP formada não
constitui um contrato de concessão, mas sim
de arrendamento, dado que o investimento
continua a cargo do FIPAG.
A duração do contrato de arrendamento em
Maputo corresponde a 15 anos. Em relação às
restantes cidades, a opção recaiu sobre contratos de gestão, válidos por cinco anos. Sob estes
contratos, o operador é responsável apenas pela
operação e manutenção das instalações do FIPAG. Os utilizadores estão sujeitos a uma relação
comercial com o FIPAG, e não com o operador
privado. A FIPAG paga ao operador privado um
valor periódico pelo serviço prestado, estando
parte ligada ao desempenho do operador privado no que respeita ao cumprimento dos objectivos estabelecidos.
Em 2005, um novo operador privado, a empresa holandesa Vitens, entrou no mercado do
abastecimento de água em Moçambique. Actualmente, esta empresa opera nas cidades de
Inhambane, Maxixe, Xai-Xai e Chókwè e em 11
vilas da periferia, fornecendo o serviço referido
a cerca de 550 mil habitantes. No entanto, apenas 30% da população é servida, de facto, pelo
abastecimento de água para consumo humano e apenas 2 cidades são fornecidas de forma
contínua (24 horas).
O sector da água em Moçambique encontra-se
maioritariamente dominado pelos operadores
privados, através das Águas de Moçambique e
da Vitens, fornecendo o serviço de água a 2,5
milhões de habitantes. A população remanescente é abastecida pelo sector público.
O subsector do abastecimento de água para
consumo humano compreende também sete
operadores públicos municipais, onze distritais
e cerca de 200 pequenos operadores privados.
No domínio do saneamento de águas residuais,
somente dois municípios estão providos deste
serviço (Maputo e Beira). Existem outros 22 municípios com sistemas de recolha de águas residuais, ainda que precários.
No decorrer do programa de privatização das
empresas públicas foi formado o primeiro grande
consórcio dedicado ao fornecimento de água, de-
Em suma, o serviço de água é disponibilizado
em 23 cidades e em 68 vilas. Dentro do grupo das cidades, 14 são fornecidas através de
Moçambique
sistemas de gestão delegada e 5 através de
empresas estatais. Os serviços remanescentes
correspondem a 70 sistemas de gestão local.
A Figura 53 evidencia o quadro institucional
passando pelo tratamento e pelo armazenamento de água.
Nas cidades moçambicanas onde existem serviços
Figura 53
Operadores dos SAS em
Moçambique
do sector da água em Moçambique em 2007
(adaptado DNA, 2007).
de águas residuais (com a excepção de Maputo)
estes são geridos pela mesma entidade responsável pelo serviço de água.
2.12.3.3
2.12.3.4
Números do sector
O sector da água, e em particular o serviço
de água, encontra-se verticalmente integrado em Moçambique, dado que compete
à mesma entidade (por ex., Águas de Moçambique) fornecer toda a fileira produtiva,
desde a captação à distribuição de água,
A informação existente sobre os volumes de água em
Moçambique é muito escassa. No entanto, os sistemas
delegados captam anualmente cerca de 85 milhões de
m3 de água. Em 2006, o sector da água compreendia
um nível de atendimento de serviço de 26% para o
abastecimento de água e de 4,6% para o saneamento
de águas residuais, como se observa no Quadro 68
Ano
Rural
Quadro 68
Evolução anual do nível de
atendimento dos SAS em
Moçambique
Urbana
Rural
Urbana
Variáveis
Cobertura
(%)
Pop. servida
(milhões)
Cobertura
(%)
Pop. servida
(milhões)
Cobertura
(%)
Pop. servida
(milhões)
Cobertura
(%)
Pop. servida
(milhões)
2002
35
4,7
33
1,2
27
3,6
42
2,0
2003
36,3
4,9
35
1,4
30
4,0
42
2,1
2004
40
5,5
36
1,5
33
4,5
46
2,9
2005
41,2
6,2
36,5
1,5
35
4,7
52
3,1
199
(DNA, 2007). Nos locais onde existem serviços de
água o mesmo não é prestado de forma contínua, tendo apresentado um valor médio de 15
horas por dia de disponibilização, em 2006.
Em Moçambique, mais de 50% do volume de
água captado não é facturado (estima-se em
51% do total). O governo definiu, em 2005,
como objectivos a atingir no quinquénio 20052009, aumentar o nível de atendimento do serviço de água para 60% no ano de 2009, servindo cerca de 4 milhões de habitantes, que vivem
nas zonas urbanas. Para o alcance das metas
dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio,
fixou para 2015 o alvo de 70% para o nível de
atendimento do serviço de água.
O programa de investimentos em implementação nos cinco sistemas referidos sob gestão
delegada envolveu cerca de 57 milhões de
euros em 2005, sendo este valor repartido
em 17,8 milhões para Maputo/Matola, 11,7
milhões para Beira/Dondo, 15,1 milhões para
Quelimane, 5,5 milhões para Nampula e 2,7
milhões para Pemba. Cerca de 23% do valor total investido é destinado a reabilitações
e a obras de emergência que, associadas às
obras de expansão dos sistemas, estão a contribuir para aumentar a quantidade de água
disponível aos utilizadores, tendo já triplicado
em Pemba e duplicado em Nampula. Prevê-se também que, relativamente à situação em
2003, o investimento duplique na Beira e em
Quelimane, e constitua um adicional de 14%
em Maputo.
Nas quatro cidades referidas projectou-se a
realização de um investimento de cerca de
18,5 milhões de euros nas obras de reabilitação e expansão, e na melhoria da gestão
e da capacitação institucional. Em relação à
capacidade disponível em 2004, as obras irão
triplicar a existente em Maxixe, duplicar em
Xai-Xai e aumentar em cerca de uma vez e
meia em Chókwè e Inhambane. Em termos de
indicadores de atendimento, espera-se que os
mesmos evoluam bastante, como é salientado
no Quadro 69 (DNA, 2007).
Quadro 69
Evolução do nível de atendimento de nove cidades
sob gestão delegada
2.12.4
REGRAS DO JOGO
2.12.4.1
A definição e estabelecimento dos sistemas tarifários nos serviços de água integrados no QGD
competem ao CRA, ao abrigo da Política Tarifária de Águas, de 1998, e em conformidade com
o Decreto n.º 74, de 1998. A Política Tarifária
define a água como sendo um bem económico
e as tarifas devem reflectir a necessidade de recuperar os custos. Os sistemas tarifários são propostos pelo FIPAG e aprovados pelo CRA.
A variação do sistema tarifário nas cidades de Maputo, Matola, Beira, Dondo, Quelimane, Nampula
e Pemba comporta-se como factor integrante de
uma política que procura a recuperação integral
dos custos do serviço, através dos pagamentos aos
utilizadores, tendendo para a auto-sustentabilidade
desejada entre os sistemas e sempre preservando a
sua viabilidade social. Os investimentos provocaram
impactos relevantes e visíveis num curto espaço de
tempo e, por conseguinte, traduziram-se numa
melhoria substancial da conjuntura actual do serviço de água.
As tarifas dos SAS das cidades de Xai-Xai,
Chókwé, Inhambane e Maxixe integradas recentemente no QGD continuam seguindo um
processo de maior ajustamento, dado que se
situam em níveis bastante inferiores aos das outras cidades, de forma a permitir que, até 2009,
se alcance um nível de preços que lhes confira
auto-sustentabilidade.
Ao analisar o sistema tarifário entre os serviços de água, constata-se que existe uma política regular neste domínio, ou seja, o CRA
coaduna com o objectivo de homogeneizar
a metodologia de implementação de preços
entre os referidos operadores. Actualmente,
os sistemas tarifários em vigor comportam
uma parcela fixa, referente ao aluguer e manutenção do contador e uma parcela variável
escalonada progressivamente em função do
9 Sistemas sob gestão delegada
Ano
Maputo
%
Beira
%
Quelimane
%
Nampula
%
Pemba
%
Xai-Xai
%
Chókwè
%
Inhambane
%
Maxixe
%
2002
38
24
13
19
52
-
-
-
-
2005
43
23
13
24
60
40
55
57
8
2009
200
Espera-se atingir uma cobertura global de pelo menos 60%
Moçambique
consumo mediante o utilizador final (doméstico ou industrial).
O sistema tarifário bipartido implementado,
aprovado pelo CRA e proposto pelo FIPAG,
apresenta-se no Quadro 70. Neste âmbito,
tem a responsabilidade de auditar e acompanhar o cumprimento das normas ao nível da
água para consumo humano. Nesse contexto,
o contrato pode obrigar à realização de testes
regulares para verificar se o operador está a fornecer um serviço com os níveis de qualidade de
Tarifa
(€/m3)
Escalões de consumo
Tarifa média
0,432
Fontanários públicos
0,257
Quadro 70
Sistema tarifário em Maputo e Matola para o ano
de 2007
Domésticos
Consumo mínimo de 10 m3 (mês)
3,429
Consumo entre 10 m3 e 20 m3
0,529
Consumo entre 20 m3 e 30 m3
0,537
Consumos superiores
0,543
Indústria, comércio e consumo público
Consumo até 25 m3/mês (comércio e consumo público)
13,214
Consumo até 50 m3/mês (indústria)
26,429
Consumo excedente (€/m3)
0,529
os rendimentos mínimos são garantidos pela
existência de um consumo mínimo de 10 m3
mensais e pela parcela fixa, referente ao aluguer do contador. A estes preços é adicionado
o IVA (17%) sobre 75% da factura da água
referente ao montante total, englobando a
parcela fixa e a variável.
Parte do preço cobrado ao utilizador serve para
pagar uma taxa ao FIPAG e uma outra ao CRA.
O sistema tarifário é fixado por cinco anos, sendo ajustado regularmente, de acordo com uma
fórmula contratual, isto é, um índice de custos
durante o período respectivo. Não existe sistema
tarifário para o serviço de águas residuais.
2.12.4.2
O contrato acordado atribui ao operador a
responsabilidade de monitorizar continuamente a qualidade da água, de acordo com
os requisitos estabelecidos. O concedente
água acordados. O controlo da qualidade, de
acordo com o contrato, deve ser realizado no
ponto de tratamento e em locais estratégicos
das redes de distribuição.
Um ganho importante a salientar constitui o
aumento da fiabilidade do serviço e da qualidade da água fornecida em todos os sistemas,
em face dos investimentos em curso. Estes
desenvolvimentos estão a permitir expandir
o serviço, invertendo a tendência decrescente ou de estagnação, verificada ao longo da
década de 90.
Mesmo com o progresso referido, o sector da
água continua a padecer de auto-sustentabilidade. A conjuntura em que o país se insere,
com cerca de 70% da população moçambicana
abaixo do limiar da pobreza (Water Aid, 2005),
e a necessidade de grandes investimentos face
à seca persistente que caracteriza o país, são
algumas das características que condicionam
uma melhoria mais acentuada da qualidade do
serviço prestada. No entanto, são de realçar os
esforços que têm sido promovidos pelas entida201
des directa e indirectamente responsáveis pela
melhoria do fornecimento do SAS.
2.12.4.3
público
Quadro 71
Princípios estabelecidos
contratualmente entre o
operador e utilizador
No âmbito do cumprimento de uma das suas
principais funções, ou seja, a defesa dos interesses dos utilizadores, o CRA desenvolveu
as “Condições Gerais do Contrato do Abastecimento de Água Potável”, onde regulamenta os principais direitos e obrigações dos
utilizadores dos serviços de água no QGD. O
Quadro 71 apresenta as principais cláusulas
contidas nesse documento.
Tendo em conta o contexto socioeconómico,
como pontos fortes salientam-se estabilidade
política e institucional, nomeadamente dos organismos associados ao sector da água, o número relevante de quadros técnicos no país e
um sector privado já com alguma experiência
(quase 10 anos).
Como aspectos negativos realçam-se a fragmentação da gestão da água em muitos sectores e
instituições, a dependência da administração
centralizada para desenvolver, operar e manter
os sistemas de água e de gestão de recursos hídricos, a dificuldade em considerar a água como
um bem de valor económico e a falta de ligação
da gestão de recursos hídricos com a qualidade
Princípios
• Abastecimento de água para consumo humano com
qualidade de acordo com o Regulamento dos Sistemas
Públicos de Distribuição e Drenagem de Águas;
• Facturar consumos médios no caso de a ligação não possuir
um contador;
• Avisar os utilizadores e tomar medidas imediatas para
• Manter e reparar as redes de distribuição;
remediar situações de interrupção de fornecimento não
programadas;
• Leituras mensais dos contadores;
• Dar informação aos utentes sobre as tarifas praticadas e
• Enviar avisos de débitos aos utilizadores antes do prazo de
executar a ligação de água;
pagamento dos mesmos;
• Verificando-se as condições de viabilidade da ligação e
• Inspeccionar as instalações dos utilizadores;
• Responder a pedidos e reclamações no prazo máximo de
quinze (15) dias, com excepção das reclamações sobre o
valor da factura, que deverão ser respondidas no prazo de
dez (10) dias;
efectuado o pagamento da taxa de ligação e demais custos,
se a ligação for realizada a uma distância não superior a 25
metros da conduta da rede, a empresa executa a ligação no
prazo máximo de vinte (20) dias.
2.12.5
DESEMPENHO
O sector da água em Moçambique tem vindo
a pautar-se por progressos relevantes nos últimos anos. Ainda que o seu desempenho esteja muito longe do aceitável e, muito menos,
do desejável, os problemas conjunturais que o
país apresenta, com um nível de pobreza extremo, inviabilizam um maior desenvolvimento do
sector da água.
202
da água, saúde, ambiente e desenvolvimento
económico. Embora os investimentos tenham
aumentado consideravelmente, a contribuição
dos utilizadores continua reduzida, os recursos
subsidiam ou beneficiam sobretudo a classe média e alta e existem poucos recursos, ou mesmo
nenhuns, para o saneamento de águas residuais. Tanto os SAS necessitam de investimentos
vultuosos para aumentar o nível de atendimento, como, simultaneamente, têm de ser criadas
políticas sociais que permitam a universalização
dos serviços.
Portugal
2.13
PORTUGAL
2.13.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
Portugal é constitucionalmente um regime semipresidencialista constituído por quatro órgãos
de soberania, designadamente o presidente da
República, desempenhando o papel de chefe de
Estado (poder regulador dos órgãos da democracia), a Assembleia da República (poder legislativo), o governo (poder executivo) e os tribunais
(poder judicial).
O país, com uma população aproximada de 10,3
milhões de habitantes (Censos 2001), dispersa por
cerca de 93,4 km2 de área, encontra-se organizado
administrativamente em distritos, em municípios,
que constituem a base da estrutura administrativa
do país, também denominados concelhos, geridos
pelas Câmaras Municipais, e em freguesias, administradas por Juntas de Freguesia. Presentemente,
Portugal é composto por 18 distritos, 308 municípios e 4.257 freguesias.
Os SAS em Portugal evidenciaram, sobretudo nas
últimas duas décadas, grandes desenvolvimentos
ao nível do acesso, da qualidade do serviço e da
própria estrutura do mercado. A reestruturação
do sector da água, iniciada em 1993 com a sua
desverticalização, separando a “alta” da “baixa”,
com a abertura a capitais privados e, mais tarde,
com a instituição de uma entidade reguladora dedicada, marcaram de forma inequívoca o progresso e a qualidade do sector da água em Portugal.
Em particular, o sucesso do modelo regulatório
tem sido um aspecto amplamente reconhecido,
tanto em termos nacionais como internacionais.
Em Portugal, os SAS encontram-se regulamentados por vários marcos legislativos, entre os quais
sobressaem o quadro legal de delimitação de sectores, estabelecido pela Lei n.º 46/77, posteriormente alterada pelo Decreto-Lei n.º 372/93 e pela
Lei n.º 88-A/97, a abertura ao capital privado e a
desverticalização do sector, através do Decreto-Lei
n.º 379/93 e as bases das concessões, quer multimunicipais, através do Decreto-Lei n.º 319/94 e
do Decreto-Lei n.º 162/96 para a água e para as
águas residuais, respectivamente, quer municipais,
através do Decreto-Lei n.º 147/95, que, por sua
vez, também cria o Observatório destes serviços.
Outro regime legal, da maior relevância, relacionase com a regulamentação da regulação do sector e do Instituto Regulador de Águas e Resíduos
(IRAR), designadamente através do Decreto-Lei
n.º 230/97, que o cria, do Decreto-Lei n.º 362/98,
que estabelece os seus estatutos, e do DecretoLei n.º 151/2002, que alarga as suas atribuições.
Não menos importantes, são de referir a regulamentação do sector empresarial local (SEL) e a
implementação das empresas municipais, através
da Lei n.º 58/98, posteriormente substituída pela
Lei n.º 53-F/2006, e também a legislação referente à defesa dos utilizadores dos serviços públicos
essenciais, designadamente a Lei n.º 23/96, recentemente alterada pela Lei n.º 12/2008. Por último,
na vertente ambiental, salienta-se a consagração
na legislação portuguesa de toda a regulamentação produzida na UE, em particular da DirectivaQuadro da Água, através da Lei n.º 58, de 2005,
bem como da titularidade dos recursos hídricos,
legislada pela Lei n.º 54/2005.
Em Portugal, até meados dos anos 90, os SAS
encontravam-se sob responsabilidade exclusiva
da administração local. Em 1993, através do
Decreto-Lei n.º 372 (revogado pela Lei n.º 88A/97), que alterou o art. n.º 4 do Decreto-Lei n.º
46/77, foi criada a possibilidade de os SAS serem
operados por empresas privadas e outras empresas da mesma natureza, através de contrato de
concessão. Este diploma legal também procedeu
à distinção entre sistemas multimunicipais, que
são aqueles que servem em “alta”, pelo menos,
dois municípios e que exigem um investimento
predominante a efectuar pelo Estado, em função
de razões de interesse nacional, e os sistemas
municipais, que são todos os restantes, ainda
que a sua gestão seja efectuada por associações
de municípios.
203
Uma vez alterada a lei de delimitação de sectores,
permitindo o acesso de capitais privados a algumas
actividades do sector da água, o Decreto-Lei n.º
379/93 consagrou o regime legal de exploração e
gestão dos sistemas multimunicipais e municipais
de captação, tratamento e distribuição de água
para consumo público e de recolha, tratamento
e rejeição de efluentes. Nos termos do n.º 1 do
art. n.º 3 do mesmo diploma legal, a exploração
e a gestão dos sistemas multimunicipais é exercida directamente pelo Estado, ou atribuída por
este, em regime de concessão, a entidades públicas de natureza empresarial ou à empresa que
resulte da associação de entidades públicas, em
posição obrigatoriamente maioritária no capital
social, com entidades privadas. Este documento
normativo sofreu um aditamento pelo Decreto-Lei
n.º 103/2003, que clarifica as missões de interesse
público dos sistemas multimunicipais.
O regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação e
tratamento de água para consumo público encontra-se regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 319/94,
alterado pelo Decreto-Lei n.º 222/2003, quando
atribuídos por concessão, e aprova as respectivas
bases. O regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes, quando
atribuídos por concessão, e as respectivas bases, é
regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 162/96. Por
outro lado, o regime jurídico da concessão dos sistemas municipais é conferido pelo Decreto-Lei n.º
147/95, sendo esta mesma norma que cria o Observatório Nacional dos Sistemas Multimunicipais
e Municipais. Este diploma viria, todavia, a ser parcialmente revogado pelo Decreto-Lei n.º 362/98,
que aprovou o Estatuto do IRAR.
Em 1997, a criação do IRAR, pelo art. n.º 21 do
Decreto-Lei n.º 230, revelou-se uma importante
medida de defesa dos direitos dos utilizadores,
bem como de salvaguarda da sustentabilidade económica dos sistemas. O Decreto-Lei n.º
362/98, alterado pelo Decreto-Lei n.º 151/2002,
como já referido, aprova o Estatuto do IRAR e
extingue o Observatório. A alteração do diploma
investiu o IRAR de poderes de autoridade competente, no tocante à fiscalização e ao controlo da
qualidade da água para consumo humano.
Em 1998, a Lei n.º 58 regulamentou a criação,
pelos municípios ou suas associações, das empresas municipais, intermunicipais e regionais, segundo três formatos: empresas públicas (aquelas
em que os municípios, associações de municípios
ou regiões administrativas detêm a totalidade do
capital), empresas de capitais públicos (aquelas
em que os municípios, associações de municípios
ou regiões administrativas detêm participação de
capital em associação com outras entidades públicas) e empresas de capitais maioritariamente
públicos (aquelas em que os municípios, asso204
ciações de municípios ou regiões administrativas
apresentem a maioria do capital em associação
com entidades privadas), constituindo estas últimas PPP. Posteriormente, no ano de 2006, foi
publicada a Lei n.º 53-F/2006, que estabelece o
novo regime jurídico do sector empresarial local
(SEL), revogando a Lei n.º 58/98. Entre as novidades deste documento normativo, destaca-se a
matéria contida no art. n.º 11, a qual refere que
as entidades do SEL que prossigam actividades no
âmbito de sectores regulados ficam sujeitas aos
poderes da respectiva entidade reguladora e que
a selecção do sócio privado nas PPP exige a instituição de concurso público.
No domínio das obrigações de serviço público é de salientar a aprovação recente da Lei n.º
12/2008, alterando a Lei n.º 23/96, que cria no
ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a proteger os utentes dos serviços públicos
essenciais. Este documento normativo constitui
um marco significativo destinado à salvaguarda
da protecção dos utilizadores de um conjunto
mínimo de serviços, considerados indispensáveis
para a qualidade de vida na sociedade actual,
onde se incluem os SAS.
Por último, é de referir a regulamentação ambiental e da água que é, naturalmente, muito vasta.
Sobressai a Lei n.º 58/2005, que aprova a Lei da
Água, e procede à transposição para a ordem jurídica nacional da Directiva-Quadro da Água, estabelecendo as bases e o quadro institucional para
a gestão sustentável das águas. No que concerne
à definição do enquadramento institucional, a Lei
da Água procede à sua harmonização com o princípio da região hidrográfica como unidade principal de planeamento e gestão, tal como imposto
pela Directiva, criando cinco Administrações de
Região Hidrográfica (ARH), cujas sedes coincidem
com as das actuais Comissões de Coordenação e
Desenvolvimento Regional (CCDR).
2.13.2
ENQUADRAMENTO
2.13.2.1
Responsabilidades
No sector da água coexistem numerosos e
diversificados tipos de intervenientes. Ao nível
da administração, são de referir os papéis desempenhados pela entidade reguladora (IRAR) e
pelos restantes órgãos da Administração Pública, nomeadamente o Ministério do Ambiente,
do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), o Instituto da Água
(INAG), a Agência Portuguesa do Ambiente
(APA), as CCDR, a Direcção-Geral do Consumi-
Portugal
dor (DGC), a Autoridade da Concorrência (AC),
a Associação Portuguesa de Distribuição e Drenagem de Águas (APDA), o Laboratório Nacional
de Engenharia Civil (LNEC) e os municípios. Por
fim, não só associado à operação dos SAS, a empresa Águas de Portugal (AdP) possui um papel
bastante relevante e estruturante no desenvolvimento do sector.
O IRAR é o regulador vertical dos SAS (e também dos resíduos urbanos). No âmbito das suas
atribuições, o IRAR supervisiona e regula os SAS
concessionados. Entre os seus objectivos consta
a salvaguarda da qualidade dos serviços prestados e supervisão e garantia do equilíbrio e da
sustentabilidade do sector, nos termos do seu
Estatuto e da lei. Tem também funções de autoridade competente, no que concerne à qualidade da água para consumo humano, englobando
aqui todos os SAS portugueses.
O MAOTDR é o responsável máximo pelas diversas políticas do sector do ambiente, onde se
inclui a da água, e que compreende os SAS.
A gestão dos recursos hídricos encontra-se sob
a responsabilidade do INAG, criado em 1993,
dotado de autonomia administrativa e património próprio, e tutelado pelo MAOTDR. O INAG
tem por missão propor, acompanhar e assegurar
a execução da política nacional no domínio dos
recursos hídricos, de forma a salvaguardar a sua
gestão sustentável, bem como garantir a efectiva aplicação da Lei da Água.
A APA, criada em 2007, através da fusão do Instituto do Ambiente e do Instituto dos Resíduos, visa
criar condições de maior eficácia na gestão das políticas do ambiente e do desenvolvimento sustentável. Esta agência tem ainda por missão propor,
desenvolver e acompanhar a execução das políticas nas áreas do combate às alterações climáticas
e emissão de poluentes atmosféricos, avaliação de
impacte ambiental, prevenção de riscos graves,
controlo integrado da poluição e educação ambiental, assegurando a participação e a informação
do público e das ONG do ambiente.
As CCDR são organismos descentralizados da
Administração Central (MAOTDR) com competências de regulação ambiental e com funções
de coordenação geral, planeamento, licenciamento e fiscalização, designadamente no caso
de captações de água e de descarga de águas
residuais. As CCDR constituem ainda as auto
ridades de gestão dos fundos comunitários dedicados a co-financiamento de investimentos
nas redes em “baixa” dos SAS. Todavia, a Lei da
Água estabeleceu a criação das ARH, as quais
abrangem parte das competências das CCDR.
A Lei n.º 58/2005 (Lei da Água) criou as ARH, no
sentido de prosseguirem as atribuições de ges-
tão da água, incluindo o respectivo planeamento, licenciamento e fiscalização. No continente,
foram criadas as ARH do Norte, do Centro, do
Tejo, do Alentejo e do Algarve.
A DGC é o instituto público destinado a promover a política de salvaguarda dos direitos dos
utilizadores, bem como a coordenar e executar
as medidas tendentes à sua protecção, informação e educação e de apoio às organizações de
utilizadores. Em cooperação com o IRAR, este
organismo desempenha um papel significativo
na defesa dos utilizadores dos SAS.
A AC, criada em 2003, apresenta poderes transversais sobre a economia portuguesa para aplicação das regras de concorrência, em correlação
com os órgãos de regulação sectorial. A AC tem
por missão assegurar a aplicação das regras de
concorrência em Portugal, no respeito pelo princípio da economia de mercado e da livre concorrência, tendo em vista o funcionamento eficiente
dos mercados, um elevado nível de progresso técnico e o prosseguimento do maior benefício para
os utilizadores. A AC articula-se com o IRAR em
tudo o que se relaciona com a concorrência no
mercado dos SAS.
A APDA, criada em 1986, é uma entidade que
representa e defende os interesses dos operadores dos SAS e de todos os demais intervenientes
neste domínio. Simultaneamente, esta associação estimula o tratamento, a investigação e o
desenvolvimento dos assuntos relacionados com
a quantidade e qualidade das águas de abastecimento, drenagem e destino final das águas
residuais, constituindo um fórum para profissionais de diversas formações com intervenção no
domínio da água.
O LNEC constitui um laboratório de investigação
de referência, a nível nacional e internacional,
no âmbito da engenharia civil, incluindo a área
da hidráulica e, em particular, a da engenharia
sanitária.
Os municípios possuem as atribuições da prestação dos SAS. Neste âmbito, podem concessionar
os seus serviços a entidades privadas ou delegálos a terceiros, nomeadamente a freguesias e
associações de utilizadores.
A AdP, pertencente ao sector empresarial do Estado, constitui o principal grupo empresarial do sector do Ambiente em Portugal, e tem por missão
contribuir para a resolução dos problemas nacionais nos domínios de abastecimento de água, de
saneamento de águas residuais e de tratamento
e valorização de resíduos, num quadro de sustentabilidade económica, financeira, técnica, social e
ambiental. Actualmente, esta empresa congrega
a sua actividade em mais de 50 empresas, incluindo algumas de âmbito internacional.
205
2.13.2.2
Regulação
Em Portugal, existe uma entidade reguladora
sectorial, o IRAR, que apresenta, de acordo com
o seu Estatuto, funções regulatórias relevantes
sobre os sistemas multimunicipais e municipais
concessionados dos SAS e dos resíduos urbanos,
procurando, sobretudo, a defesa dos direitos
dos utilizadores, bem como a salvaguarda da
sustentabilidade e viabilidade económica dos sistemas. O IRAR, na qualidade de autoridade competente, possui também a função de fiscalizar
e controlar a qualidade da água para consumo
humano, compreendendo aqui todos os SAS do
país, com excepção da Madeira, que possui uma
autoridade competente regional.
O IRAR é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património
próprio, sujeita à superintendência e à tutela do
MAOTDR, não tendo, desta forma, independência funcional. O IRAR também não tem independência orgânica, no entanto, possui independência financeira, sendo o seu financiamento
assegurado integralmente pelas concessionárias
dos sistemas multimunicipais e municipais, através do pagamento de taxas pela sua actividade.
Em 2003, iniciou-se um processo de consolidação do modelo regulatório, agora em pleno funcionamento, cuja estratégia se define por dois
grandes planos de intervenção: um primeiro ao
nível da regulação estrutural do sector da água e
um segundo ao nível da regulação dos comportamentos das entidades gestoras.
em mais do que uma das etapas sucessivas do
processo de produção, necessárias para a prestação do serviço.
Complementarmente, a estratégia do IRAR passa também por regular os comportamentos das
entidades gestoras, relativamente aos aspectos
económicos e de qualidade do serviço. A regulação económica constitui a mais importante
forma da regulação dos comportamentos permitidos às entidades gestoras, na medida em
que os preços de monopólio tendem a ser mais
altos do que os preços resultantes de mercados
concorrenciais. A obtenção dos preços mais
baixos que permitam, simultaneamente, a viabilidade económica e financeira das entidades
gestoras, correspondendo à situação mais justa
para os utilizadores, exige uma forte intervenção
da entidade reguladora. A regulação económica
inclui ainda a avaliação dos investimentos das
entidades gestoras.
A regulação da qualidade do serviço é uma forma de regulação dos comportamentos indissociável da regulação económica, condicionando
os comportamentos permitidos às entidades
gestoras, relativamente à qualidade do serviço
que pretam aos utilizadores. A competência do
IRAR, em matéria da qualidade da água para
consumo humano, constitui um caso particular
da qualidade do serviço, uma vez que ultrapassa as funções regulatórias tradicionais. Na
Figura 54 é apresentado o modelo regulatório
do IRAR (IRAR, 2003).
De acordo com a nova lei orgânica do MAOTDR
(Decreto-Lei n.º 207/2006), o IRAR permane-
Figura 54
Modelo regulatório
do IRAR
A regulação estrutural do sector da água na
vertente horizontal procura o nível adequado
de desagregação das entidades gestoras por
unidades geográficas e por tipos de serviços
(mercados), sem prejudicar a desejável e necessária obtenção de economias de escala e de
gama, criando melhores condições de competição e permitindo uma regulação mais eficaz.
Na sua vertente vertical, procura o nível adequado de agregação das entidades gestoras,
quando estas desenvolvem a sua actividade
206
cerá sob a administração indirecta do Estado
com o estatuto de Instituto Público, passando
a designar-se Entidade Reguladora dos Serviços
de Águas e Resíduos (ERSAR). Para além das
atribuições de regulador das áreas económica e
da qualidade dos serviços no sector da água e
dos resíduos, a nova lei orgânica prevê também,
como atribuições da ERSAR, a manutenção do
exercício das funções de autoridade competente relativamente à qualidade da água para consumo humano, compreendendo todos os SAS,
Portugal
bem como a garantia de uma regulação estrutural do sector e a promoção da comparação e
divulgação pública da actividade das entidades
gestoras.
Como referido, até à data, o modelo regulatório definido para o IRAR é algo limitado no âmbito das suas atribuições, sobretudo da regulação tarifária. No que diz respeito às concessões
municipais, o IRAR apenas dá parecer sobre o
processo de concurso das concessões dos sistemas municipais e das minutas dos contratos,
e não intervém no processo de fixação da tarifa, que constitui um elemento determinante
da escolha da concessionária, a não ser na situação de reequilíbrio económico-financeiro.
As tarifas ficam reguladas pelo contrato (assim
como as suas actualizações). Já no que se refere às concessões dos sistemas multimunicipais, o IRAR pronuncia-se sobre as tarifas que
são propostas anualmente ao concedente pela
concessionária.
No que concerne às modalidades de gestão de
sistemas municipais, que não a concessão, para
além das questões da qualidade da água, não
foi ainda prevista actividade regulatória do IRAR.
É de salientar, no entanto, que a reformulação
prevista e desejada do Estatuto do IRAR alargará
o seu âmbito de actuação às entidades da administração autárquica, nas questões da defesa dos
utilizadores. É ainda de referir que a Lei do SEL
prevê a intervenção do IRAR na sua regulação,
ainda que não estejam clarificados os moldes em
que a mesma irá ocorrer.
O IRAR adoptou, como principal método regulatório da qualidade do serviço, a regulação
sunshine, a qual se baseia na publicitação dos
resultados do desempenho das entidades reguladas. Para esse efeito, o IRAR reúne num relatório anual os resultados do desempenho, obtidos a partir de um conjunto de indicadores de
desempenho aplicados às entidades gestoras. A
elaboração desse documento, baseado em benchmarking, inclui uma avaliação conjunta do desempenho, onde são efectuadas comparações
entre as entidades gestoras, e uma avaliação individual do desempenho de cada operador, qualitativa e quantitativamente (Marques, 2006b).
Neste âmbito, a consciencialização da actuação
das entidades gestoras, pretendida pelo IRAR,
é obtida por pressão dos utilizadores e dos cidadãos em geral, através dos seus grupos de
defesa, dos media, da classe política (governo/
partidos) e das ONG.
O objectivo desta abordagem regulatória consiste em “embaraçar” as entidades gestoras
que apresentem um fraco desempenho e que,
por conseguinte, terão propensão para corrigir
os desvios manifestados (name and shame policy). Embora este método não fixe tarifas e o
seu poder coercivo seja limitado, a exposição e
a discussão pública do comportamento do regulado desencadeia efeitos bastantes positivos,
induzindo a competição entre as entidades reguladas e conduzindo a um aumento progressivo da performance no respectivo mercado
(Marques, 2005).
O IRAR, no desempenho das suas funções, apresentou, em 2007, um valor aproximado de 5 milhões de euros relativo aos custos de funcionamento, que é autofinanciado através de taxas de
regulação e das taxas de qualidade da água. No
final de 2007, o IRAR empregava directamente
62 funcionários.
2.13.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.13.3.1
serviços
A propriedade e a gestão dos SAS têm estado
associadas maioritariamente ao sector público.
Embora, no passado, as maiores empresas em
operação fossem privadas (por ex., CAL em
Lisboa), os activos pertenciam ainda ao Estado
ou aos municípios. De 1974 a 1993 não existiu
gestão privada no sector da água em Portugal.
A partir de 1993 verificou-se uma proliferação
do sector privado, atingindo em 2007 quase
20% do total da população. Além disso, a privatização jurídico-formal (entidade públicas de
direito privado) tem ocorrido de forma muito
acentuada.
2.13.3.2
Players do sector
A atribuição dos SAS pertence aos municípios.
Estes podem prestar aquelas actividades de
uma forma directa, através de serviços municipais (os que são directamente geridos pelos
órgãos municipais, não dispondo de autonomia
administrativa ou financeira) ou através de serviços municipalizados, que possuem autonomia administrativa e financeira e são geridos
por um Conselho de Administração próprio,
embora não tenham personalidade jurídica. Os
municípios podem ainda delegar a sua competência às freguesias ou a empresas municipais
procurando, neste último caso, uma maior empresarialização e uma fuga clara para o direito
privado. A sua delegação pode ser atribuída a
entidades privadas, através da figura de concessão. Se se contabilizarem os operadores re207
lativos às freguesias, que atingem um número
significativo, actualmente, em Portugal, os SAS
são fornecidos, respectivamente, por 405 e 315
operadores.
Em Portugal, muitos municípios não disponibilizam o fornecimento do serviço de água
em “alta”, sendo este prestado pelos sistemas multimunicipais controlados pelo grupo
AdP, ainda que participem nas empresas como
sócios minoritários. Em 2006, a AdP fornecia
os serviços de água em “alta” a 200 municípios, embora apenas parcialmente em muitos
destes, através de 14 empresas (incluindo a
EPAL), enquanto para os sistemas de águas
residuais em “alta”, esse número totaliza os
186 concelhos, cujo serviço era prestado por
intermédio de 16 empresas. Existem também
duas empresas concessionárias de sistemas
municipais (intermunicipais), designadamente a Águas do Vouga e a Tratave, ainda pertencentes à AdP através da participação da
Aquapor/Luságua e duas associações de municípios que gerem os sistemas directamente
(por ex., AMCAL).
Quadro 72
SAS em “baixa”
Em relação à “baixa”, a forma organizacional
dominante continua a ser o serviço municipal,
ainda que o número de empresas municipais e
de empresas concessionárias tenha crescido nos
últimos anos e seja expectável que essa tendência se mantenha num futuro próximo. Sem contabilizar os operadores relativos às freguesias,
que representam uma população muito diminuta, o Quadro 72 resume as diferentes modali-
da Águas de Santo André (Santo André) e do
IGA (Porto Santo).
A EPAL representa um caso particular, pela sua
história, dimensão e importância. A empresa de
água, servindo a cidade de Lisboa e os municípios
circundantes, é uma sociedade anónima de capitais integralmente públicos, detida a 100% pela
AdP. A EPAL serve em “baixa” apenas o município
de Lisboa. Esta empresa abastece directamente
564 000 habitantes (Lisboa) e indirectamente 2,6
milhões de habitantes em 26 municípios, que lhe
compram água em “alta”.
É de salientar também a importância da modalidade de gestão baseada em empresas
municipais. No início de 2008, existiam 18
empresas municipais, representando 1,6 milhões de habitantes (15% da população portuguesa). Destas, 3 constituem PPP, dado que
envolvem parceiros privados, estando outras
3 em concurso.
Como referido, a AdP é o principal player em
Portugal. Para além da presença dominante
na “alta”, constitui, através da Aquapor e da
Luságua, um player relevante dos sistemas em
“baixa”, concorrendo com os outros players
privados. Os restantes players privados dizem
respeito à Compagnie Générale des Eaux (CGE/
Veolia), que é responsável por 4 empresas, servindo cerca de 270 mil habitantes potenciais, à
AGS (Grupo Somague/Sacyr) com 8 participações e 670 mil habitantes e à Indaqua (MotaEngil, Soares da Costa e Hidrante) com cinco
Água
Águas residuais
Número*
População**
Número*
População**
Serviços municipais
229
4 192 375 (40,6%)
244
5 066 832 (49,1%)
Serviços municipalizados
26
2 228 223 (21,4%)
24
2 206 585 (21,4%)
Empresas municipais
18
1 567 049 (16,0%)
20
1 650 826 (16,0%)
Empresas concessionárias
24
1 737 033 (16,8%)
17
1 393 841 (13,5%)
Empresas públicas
3
593 404 (5,7%)
-
-
300
10 318 084
305
10 318 084
Total
* ano de 2008;
** População relativa ao Censos 2001.
dades de gestão em “baixa” em operação em
Portugal. As empresas públicas apresentadas representam as situações atípicas da EPAL (Lisboa),
208
empresas e 540 mil habitantes. A Aqualia (grupo FCC) possui ainda três sistemas de reduzida
dimensão. Em 2008, cerca de 25 sistemas (29
Portugal
municípios) privatizaram os SAS, como é possível observar no Quadro 73, correspondendo
a cerca de 1,8 milhões de habitantes (17% da
população portuguesa).
Se se somarem as PPP correspondentes às empresas municipais, a representatividade do sector
privado atinge os 19%. Se se contabilizarem os
sistemas que estão em concurso, estima-se que
Quadro 73
Empresas concessionárias
dos SAS em “baixa”
Localização
Âmbito*
População**
Empresa
Início
Duração
(anos)
Accionistas
Mafra
A
54 358
CGE de Mafra
1994
25
CGE/Veolia
Fafe
A
52 757
Indaqua Fafe
1996
25
Indaqua
Ourém
A
46 216
CGE Ourém
1996
25
CGE/Veolia
Setúbal
A e AR
113 937
Águas do Sado
1997
25
Aquapor/
Luságua
Planalto Beirão
A
77 017
Águas do Planalto
1997
15
Aquapor/
Luságua
Batalha
A
15 002
Águas do Lena
1997
15
Aquapor/
Luságua
Trancoso
A e AR
10 889
Águas da Teja
1997
25
Aquapor/
Luságua
Figueira da Foz
A e AR
62 601
Águas da Figueira
1999
25
Aquapor/AGS
S. Tirso/Trofa
A
109 977
Indaqua S. Tirso/
Trofa
1999
35
Indaqua
S. M. da Feira
A e AR
135 964
Indaqua Feira
1999
35
Indaqua
Valongo
A e AR
86 005
Águas de Valongo
2000
30
CGE/Veolia
Cascais
A e AR
170 683
Águas de Cascais
2000
25
Aquapor/AGS
Paredes
A e AR
83 377
Águas de Paredes
2001
35
CGE/Veolia
Alcanena
A
14 600
Luságua Alcanena
2001
15
Aquapor/
Luságua
Carrazeda
A e AR
7.642
Águas de Carrazeda
2001
30
AGS
Gondomar
A e AR
164 096
Águas de Gondomar
2001
25
Aquapor/AGS
Alenquer
A e AR
39 108
Águas de Alenquer
2003
30
Aquapor/AGS
P. de Ferreira
A e AR
52 985
AGS Paços de Ferreira
2004
35
AGS
Barcelos
A e AR
122 096
Águas de Barcelos
2004
30
AGS
M. Canavezes
A e AR
52 419
Águas do Marco
2005
35
AGS
Matosinhos
A e AR
167 026
Indaqua Matosinhos
2007
25
Indague
Vila do Conde
A e AR
74 391
Indaqua V. do
Conde
2007
40
Indaqua
Abrantes
AR
42 235
Abrantagua
2007
25
Aqualia/LenaAmbiente
Elvas
A e AR
15 500
Aqualia
2008
30
Aqualia
Campo Maior
A e AR
8.387
Aqualia
2008
30
Aqualia
*A – água, AR – águas residuais;
** Censos 2001
209
a população total servida por entidades privadas
ultrapasse os 2,2 milhões de habitantes (21% da
população).
de 35% para o volume de água não facturado,
do qual a grande maioria correspondia a perdas
de água.
2.13.3.3
oferecidos
Em Portugal, a capitação média de água sofreu
um decréscimo entre 2002 e 2005, passando de
169 litros para 153 litros por habitante e por dia.
Na Figura 55 apresenta-se a evolução da capitação média nacional anual (IRAR, 2007).
Em Portugal, os SAS encontram-se maioritariamente desverticalizados, isto é, os sistemas em
De acordo com o IRAR, o nível de atendimento
Figura 55
Evolução anual da
capitação média nacional
em Portugal
“alta” e em “baixa”, quer para o abastecimento
de água quer para o saneamento de águas residuais, são prestados por entidades distintas. Em
termos horizontais, as entidades gestoras possuem um grau de integração reduzido, existindo
(mesmo sem incluir as freguesias) cerca de 300
entidades para quase 11 milhões de habitantes.
No que concerne aos serviços disponibilizados,
os operadores prestam quase sempre em conjunto os serviços de água e os serviços de águas
residuais. Por vezes, incluem também os serviços
de resíduos urbanos e, menos frequentemente,
os transportes ou outras actividades. Existe apenas um número limitado de operadores a efectuar o abastecimento de água ou o saneamento
de águas residuais individualmente.
210
do serviço de água nas áreas urbanas, a nível
nacional, é de cerca de 91,1%, o que significa que cerca de 9,4 milhões de habitantes
são fornecidos com este serviço. No que diz
respeito ao serviço de águas residuais, este
carece ainda de maior desenvolvimento, compreendendo cerca de 7,7 milhões de habitantes servidos, o que se reflecte num nível de
atendimento de 75,1%.
2.13.3.4
Números do sector
Na Figura 56 apresentam-se os níveis de atendimento dos SAS. É de salientar que cerca de
2% da população se encontra isolada e nunca
será, à partida, servida por redes públicas (IRAR,
2007). Acrescente-se também que as metas
estabelecidas no PEAASAR I (Plano Estratégico
de Abastecimento de Água e Saneamento de
Águas Residuais) para o ano de 2006 previam
níveis de atendimento de 95% para o abastecimento de água e de 90% para o saneamento de
águas residuais.
Em 2007, a produção de água em Portugal
atingiu os 862 milhões de m3. A principal fonte
de água constituiu a água superficial (mais de
65%), representando a produção de água para
consumo público cerca de 7% do consumo total de água. Nesse ano, em Portugal, os serviços de água apresentavam um valor de cerca
O nível de atendimento do serviço de tratamento
de águas residuais tem evoluído de forma considerável, apresentando, em Dezembro de 2005,
um valor de 66%. No final de 1994, evidenciava um valor de 30,5%. Em 2006, o volume de
águas residuais recolhidas representou cerca de
315 milhões de m3.
Portugal
Em 2006, o serviço de água em Portugal apresentou receitas de 1,2 mil milhões de euros,
enquanto o serviço de águas residuais totalizou
uma receita de 450 milhões de euros. Os SAS
caracterizaram-se nesse ano por um volume de
investimento anual de 900 milhões de euros,
sendo uma parte substancial deste valor relativo
ao tratamento das águas residuais.
Em 2006, os SAS empregavam directamente
cerca de 17,5 mil funcionários.
Os serviços de água compreendem cerca de 75
mil km de condutas de distribuição de água, enquanto o serviço de águas residuais inclui, aproximadamente, 40 mil km de colectores das redes
de águas residuais domésticas.
2.13.4
REGRAS DO JOGO
2.13.4.1
Estabelecimentos de tarifas
Em Portugal, o estabelecimento de preços e de
tarifas depende da modalidade de gestão. No
que se refere aos serviços municipais, aos serviços municipalizados e aos diferentes modelos
de empresas municipais, o IRAR não tem qualquer tipo de atribuição nesta matéria. Como
tal, cabe à própria administração local, neste
caso a Assembleia Municipal para os Serviços
Municipais e para os Serviços Municipalizados,
aprovar os sistemas tarifários sob proposta do
Executivo Municipal ou do Conselho de Administração dos Serviços Municipalizados. No caso
dos serviços intermunicipais ou intermunicipalizados, a aprovação das tarifas é da responsabilidade da assembleia intermunicipal. No caso
das empresas municipais (ou intermunicipais),
existem situações distintas, consoante a natu-
reza da empresa municipal. Na circunstância de
PPP, é a Assembleia-geral que aprova as tarifas
sob proposta do Conselho de Administração.
No caso das restantes empresas, é o Conselho
de Administração que submete à Câmara Municipal para posterior aprovação da Assembleia
Municipal.
Figura 56
Evolução anual da
cobertura dos SAS em
Portugal
Nos sistemas municipais concessionados as tarifas
são, claramente, definidas no contrato de concessão outorgado entre o concedente (Câmara Municipal) e o concessionário. A fixação de tarifas
é estabelecida na proposta de concurso, tendo
em consideração o art. n.º 5 do Decreto-Lei n.º
147/95. O IRAR não pode interferir directamente
na fixação de tarifas, a não ser que o equilíbrio
económico-financeiro da concessão seja colocado em causa, por motivos imprevisíveis, aquando
da realização do contrato. Nesta circunstância, o
IRAR pode ser chamado a pronunciar-se.
Nos sistemas multimunicipais, o IRAR tem outro tipo de poderes, sendo solicitado para emitir
pareceres sobre os sistemas tarifários propostos,
apoiando-se num programa de investimentos
previamente definido à data da realização do
contrato de concessão e revisto anualmente, a
ainda sobre o relatório anual das empresas e o
respectivo orçamento. A fórmula de definição
do sistema tarifário proposto nos contratos de
concessão dos sistemas multimunicipais consiste
numa metodologia híbrida, tendo como base o
método de regulação por taxa de remuneração
estabelecido contratualmente e introduzindo-lhe
um mecanismo de repartição de ganhos de produtividade. Embora varie de contrato para contrato, a taxa de remuneração é fixada pelo concedente e consiste numa taxa base (Obrigações
de Tesouro ou Euribor) acrescida de um prémio
de risco de 3%, que incide sobre o capital social
realizado e a reserva legal.
A EPAL, como já foi referido, constitui uma situação peculiar em todo o panorama português
também no que concerne ao estabelecimento
211
de tarifas. O sistema tarifário resulta de uma
convenção a efectuar, periodicamente, entre o
Estado e a EPAL, sendo o Estado representado
pela Direcção-Geral da Empresa. O Decreto-Lei
n.º 230/91 estabelece as directivas para a fixação dos preços a praticar pela EPAL. O sistema
tarifário consiste no pagamento de uma parte
fixa (quota de serviço) e de uma parte variável
que depende dos volumes de água abastecidos, bem como dos respectivos princípios de
aplicação. Os utilizadores são classificados em
domésticos e não domésticos e a EPAL é autorizada a cobrar, como parte do preço, uma
parcela adicional, cujo valor será fixado na
convenção, por m3 de água facturada a todos os seus utilizadores da cidade de Lisboa,
excluindo a Câmara Municipal. Para esta, o
montante fica consignado à compensação
do valor dos consumos municipais. O documento normativo pressupõe que os preços de
venda de água e a remuneração dos serviços
prestados assegurem receitas que permitam
Quadro 74
Sistema tarifário da EPAL
para o ano de 2008
podendo também incluir uma parcela específica
para o tratamento de águas residuais. No passado era frequente os encargos com os serviços de
águas residuais serem estabelecidos em função
das áreas dos fogos. Em geral, os SAS, sobretudo no interior de Portugal, são muito subsidiados pelo orçamento geral do município. O
abastecimento de água subsidia, quase sempre,
o saneamento de águas residuais e dentro do
primeiro os utilizadores industriais e comerciais
e os relativos aos maiores consumos subsidiam
os restantes utilizadores (domésticos). É ainda de
salientar que o serviço de águas pluviais nunca é
cobrado e que, com frequência, existem tarifas
sociais e sistemas tarifários especiais para famílias numerosas.
Nos quadros seguintes (Quadro 74, Quadro 75
e Quadro 76) apresentam-se os sistemas tarifários de diferentes modelos de gestão dos SAS
em Portugal, nomeadamente, da EPAL (empresa estatal), dos SMAS de Oeiras e Amadora
EPAL
Água
Parcela fixa (€/mês)
Domésticos
Não domésticos
3,90 € - 2.129,85 €
9,36 € - 2.854,80 €
0-5 m3
0,1530
5-20 m3
0,5754
>20 m3
1,3460
1,3460/1,0199*
* Instituições Privadas de Interesse Público
a cobertura dos custos de exploração e que
garantam os níveis adequados de autofinanciamento, e de remuneração do capital investido, isto é, a regulação económica da EPAL
baseia-se no método da regulação por taxa
de remuneração.
É de referir que cada SAS tem a sua classificação de utilizadores e os seus próprios escalões,
por vezes muito distintos entre si, embora com
preços sempre crescentes com o consumo. É de
realçar também que existe sempre para o abastecimento de água uma parcela fixa, correspondente ao aluguer do contador e que é crescente
com o seu calibre, e uma parcela variável associada a escalões de consumo. A micromedição tem
uma penetração de 100% no sector da água
em Portugal. Em relação aos serviços de águas
residuais, os sistemas tarifários são mais variáveis entre os operadores, mas, normalmente,
incluem também uma parcela fixa (de disponibilidade) e uma variável com o consumo de água,
212
(serviços municipalizados), das Águas de Cascais
(empresa concessionária), e do Concelho de
Porto de Mós (serviço municipal) para os utilizadores domésticos e não domésticos/industriais.
Os valores apresentados são ainda acrescidos de
IVA de 5%.
2.13.4.2
A qualidade da água, regularmente controlada
pelo IRAR, caracteriza-se por um nível muito
elevado. A entidade reguladora actua de modo
a salvaguardar o cumprimento dos padrões de
qualidade de água, de acordo com a legislação
portuguesa e da UE. Também neste domínio,
Portugal prima por uma evolução significativa
nos últimos anos.
No sentido de incentivar a qualidade do ser-
Portugal
viço entre os operadores dos SAS, o IRAR realiza um exercício anual de benchmarking,
no qual determina, compara e publicita o
desempenho dos operadores regulados (concessionários). Para esse efeito, determina um
conjunto de 20 indicadores de desempenho,
Quadro 75
Sistema tarifário para os
utilizadores domésticos
para o ano de 2008
Serviços Municipalizados
(Oeiras e Amadora)
Empresa privada
(Águas de Cascais)
Serviço Municipal
(Porto de Mós)
2,95 € - 216,11 €
3,42 € - 133,59 €
2,05 € - 8,10 €
0,492
0,400
0,510
1,037
0,729
15-25 m3
1,989
1,211
1,530
>25 m3
2,076
1,951
2,650
-
3,12
1,160
0,268
Serviços Municipalizados
(Oeiras e Amadora)
Empresa privada
(Águas de Cascais)
Serviço Municipal
(Porto de Mós)
2,95 € - 216,11 €
4,75 € - 166,09 €
2,05 € - 8,10 €
1,7511 (0-150 m3)
0,400 (0-5 m3)
0,82 (0-50 m3)
Água
0-5 m3
5-10 m3
10-15 m3
0,860
1,020
Águas residuais
0-5 m3
>5 m3
Serviços
1,258 (5-120 m3)
2,3952 (>150 m3)
1,727 (120-400 m3)
1,13 (>50 m3)
2,080 (>400 m3)
-
3,12
0,268
1,160
0-5 m3
>5 m3
Quadro 76
Sistema tarifário para os
utilizadores não domésticos
para o ano de 2008
213
Quadro 77
adoptados pelo IRAR
desagregados, tendo em conta os SAS e a
“alta” e a “baixa” destes serviços. Estes grupos encontram-se estruturados em diversas
categorias de indicadores, nomeadamente em
indicadores de defesa dos interesses do uti-
lizador, sustentabilidade da entidade gestora
e sustentabilidade ambiental. No Quadro 77
apresentam-se os indicadores de desempenho
desenvolvidos pelo IRAR para o abastecimento de água e para o saneamento de águas
Serviço de água
Defesa dos interesses dos utilizadores
Defesa dos interesses dos utilizadores
Acessibilidade de serviço aos utilizadores
Acessibilidade de serviço ao utilizador
AA 01 - Cobertura do serviço
AR 01 - Cobertura do serviço
AA 02 - Preço médio do serviço
AR 02 - Preço médio do serviço
Qualidade do serviço prestado aos utilizadores
Qualidade do serviço prestado aos utilizadores
AA 03 - Falhas no abastecimento
AR 03 - Ocorrência de inundações
AA 04 - Análises de água realizadas
AR 04 - Resposta a reclamações escritas
AA 05 - Qualidade da água fornecida
Sustentabilidade da entidade gestora
AA 06 - Resposta a reclamações escritas
Sustentabilidade económico-financeira da entidade gestora
Sustentabilidade da entidade gestora
AR 05 - Rácio de cobertura dos custos operacionais
Sustentabilidade económico-financeira da entidade gestora
AR 06 - Custos operacionais unitários
AA 07 - Rácio de cobertura dos custos operacionais
AR 07 - Rácio de solvabilidade
AA 08 - Custos operacionais unitários
Sustentabilidade infra-estrutural da entidade gestora
AA 09 - Rácio de solvabilidade
AR 08 - Utilização de estações de tratamento
AA 10 - Água não facturada
AR 09 - Tratamento de águas residuais recolhidas
Sustentabilidade infra-estrutural da entidade gestora
AR 10 - Utilização de bombeamento das águas residuais na
rede de drenagem
AA 11 - Cumprimento do licenciamento das captações de água
AR 11 - Reabilitação de colectores
AA 12 - Utilização das estações de tratamento
AR 12 - Reabilitação de ramais de ligação
AA 13 - Capacidade de reserva de água tratada
Sustentabilidade operacional da entidade gestora
AA 14 - Reabilitação de condutas
AR 13 - Obstruções de colectores
AA 15 - Reabilitação de ramais
AR 14 - Falhas em grupos electrobomba
Sustentabilidade operacional da entidade gestora
AR 15 - Colapsos estruturais em colectores
AA 16 - Avarias em condutas
Sustentabilidade em recursos humanos da entidade gestora
Sustentabilidade em recursos humanos da entidade gestora
AR 16 - Recursos humanos
AA 17 - Recursos humanos
Sustentabilidade ambiental
Sustentabilidade ambiental
AR 17 - Análises de águas residuais realizadas
AA 18 - Ineficiência da utilização de recursos hídricos
AR 18 – Cumprimento dos parâmetros de descarga
AA 19 - Eficiência energética de instalações elevatórias
AR 19 - Utilização dos recursos energéticos
AA 20 - Destino final de lamas do tratamento
AR 20 - Destino final de lamas de tratamento
214
Portugal
Indicadores de desempenho para os serviços de água em “baixa”
2004
2005
2006
86
86
84
AA 02 - Preço médio do serviço
1,06
1,13
1,24
AA 03 - Falhas no abastecimento
2,24
0,97
0,66
AA 04 - Análises de água realizadas
97,95
99,93
99,46
AA 05 - Qualidade da água fornecida
99,12
99,21
98,95
80
66
73
AA 07 - Rácio de cobertura dos custos operacionais
1,17
1,22
1,24
AA 08 - Custos operacionais unitários
0,88
0,92
0,90
AA 09 - Rácio de solvabilidade
0,28
0,35
0,29
AA 10 - Água não facturada
26,1
25,1
23,6
AA 11 - Cumprimento do licenciamento das captações de água
23
1
3
AA 12 - Utilização das estações de tratamento
69
62
62
AA 13 - Capacidade de reserva de água tratada
1,3
1,4
1,4
AA 14 - Reabilitação de condutas
0,9
1,6
1,3
AA 15 - Reabilitação de ramais
2,2
2,9
2,6
AA 16 - Avarias em condutas
99
81
67
AA 17 - Recursos humanos
3,5
3,4
3,8
AA 18 - Ineficiência da utilização de recursos hídricos
18,6
16,9
15,8
AA 19 - Eficiência energética de instalações elevatórias
0,5
0,5
0,5
AA 01 - Cobertura do serviço
AA 06 - Resposta a reclamações escritas
AA 20 - Destino final de lamas do tratamento
residuais. No Quadro 78 evidenciam-se os
resultados médios do país para os primeiros três
anos da aplicação do esquema de benchmarking
pelo IRAR. Os resultados são, na generalidade,
muito positivos, embora existam alguns indica-
dores que pioram, mas como resultado de uma
alteração na sua definição e de maior rigor na
sua aplicação. Na Figura 57 apresenta-se, para
o saneamento de águas residuais, a evolução do
indicador utilização das ETAR (IRAR, 2007).
Quadro 78
aplicados pelo IRAR ao
serviço de água em “baixa”
Figura 57
Evolução anual do indicador
utilização das ETAR
215
O IRAR emite observações relativas aos resultados de cada indicador por operador regulado.
Esta avaliação é exercida segundo um sistema de
classificação que compara a performance obtida
com valores de referência (valores óptimos, ou
próximos disso, que o regulador considera como
razoáveis de atingir para operadores regulados),
tendo em conta os factores de contexto em que
cada operador se insere.
Neste processo, o IRAR classifica qualitativamente
o desempenho de cada operador, considerando
a qualidade do serviço prestado, se insatisfatória,
mediana ou boa, mediante a discrepância entre
o resultado obtido pelo indicador e o intervalo de
valores de referência. O IRAR publica os resultados, hierarquizando-os por indicador de desempenho.
O IRAR explana, por operador, os resultados
obtidos do cálculo dos indicadores de desempenho, quantificando e classificando a qualidade
do serviço em insatisfatória, mediana ou boa,
atribuindo-lhe uma bola vermelha, laranja ou
verde, respectivamente.
O processo regulatório anual desempenhado
pelo IRAR tem o seu término na publicação de
um relatório anual (Relatório Anual do Sector da
Águas e Resíduos em Portugal), onde são apresentados os resultados obtidos. Este documento
revela-se uma peça crucial no modelo de regulação actualmente em vigor, não só por ser um
importante promotor de uma maior eficácia e
eficiência das entidades gestoras, mas também
por fornecer informação, aos utilizadores e restantes stakeholders, fiável e de fácil interpretação
sobre os serviços que lhes são prestados.
2.13.4.3
Em Portugal, as obrigações de serviço público,
visando a defesa dos interesses dos utilizadores,
são consideradas, em consonância, na Lei da
Água (Lei n.º 58/2005) e na Lei dos Serviços Públicos Essenciais (Lei n.º 23/96, posteriormente alterada Lei n.º 12/2008). Sob este enquadramento
legal, a universalidade e a continuidade de serviço
são garantidas pelas Lei da Água e pela Lei dos
Serviços Públicos Essenciais, respectivamente.
A referida Lei dos Serviços Públicos Essenciais contempla diversos domínios que salvaguardam os
interesses do utilizador: o direito de participação
(as organizações representativas dos utentes têm
o direito de ser consultadas quanto aos actos de
definição do enquadramento jurídico dos serviços
públicos), o dever de informação sobre a suspensão do fornecimento do serviço público (a prestação do serviço não pode ser suspensa sem préaviso adequado, salvo caso fortuito ou de força
maior), o direito a quitação parcial (não pode ser
216
recusado o pagamento de um serviço público), os
padrões de qualidade (a prestação de qualquer
serviço deverá obedecer a elevados padrões de
qualidade), os consumos mínimos (são proibidas
a imposição e a cobrança de consumos mínimos),
a facturação (o utilizador tem direito a uma factura que especifique devidamente os valores que
apresenta), a prescrição e caducidade (o direito de
exigir o pagamento do preço do serviço prestado prescreve no prazo de seis meses após a sua
prestação), o carácter injuntivo dos direitos (é nula
qualquer convenção ou disposição que exclua ou
limite os direitos atribuídos aos utentes pela presente lei) e o direito ressalvado (ficam ressalvadas
todas as disposições legais que, em concreto, se
mostrem mais favoráveis ao utente).
Como forma de aumentar a acessibilidade
económica e a comportabilidade dos SAS para
os utilizadores, diversos municípios dispersos por
Portugal, com base na proposta da Associação
Portuguesa de Famílias Numerosas, têm vindo
a implementar a Tarifa Familiar de Água, que
tem em conta o número de pessoas do agregado familiar. Esta medida tem sido amplamente
adoptada pelos operadores. Muitos outros SAS
têm implementado outro tipo de tarifas sociais
estabelecidas com critérios relativos à idade, rendimento, doenças ou outros.
Procurando aumentar a transparência no sector
da água e a consciência dos utilizadores sobre os
custos do sector, a Lei das Finanças Locais (Lei n.º
2/2007) veio impor que os sistemas tarifários sejam expostos no sítio da Web do respectivo município, além de conferir a total repercussão dos
custos de serviço nos mesmos.
Além disso, de modo a conferir maior eficiência
ao tratamento das reclamações dos utilizadores,
os operadores são obrigados a dispor de livro de
reclamações e a enviar para o IRAR, no prazo de
dez dias úteis, todas as reclamações recebidas.
Por fim, é de referir que a qualidade da água
tem melhorado significativamente nos últimos
anos, atingindo hoje, na generalidade, níveis
de excelência.
2.13.5
DESEMPENHO
Em Portugal, os SAS tiveram desenvolvimentos
muito relevantes nas últimas duas décadas. Os
diversos marcos legais estabelecidos, as alterações organizacionais e, sobretudo, os vultuosos
investimentos proporcionaram um aumento significativo de atendimento dos SAS, de tal modo
que, na generalidade, os mesmos são, presentemente, disponibilizados com qualidade elevada.
A qualidade de água de excelência fornecida aos
Portugal
utilizadores é outra evidência do sucesso dessa
evolução. Além disso, a ampla participação dos
stakeholders nas recomendações e a credibilidade técnica e reputação de isenção política
do regulador, sobretudo em virtude da sua fragilidade institucional, são também factores que
concorrem para o reconhecimento nacional e
internacional do grande progresso operacional
e regulatório, que tem caracterizado o sector da
água em Portugal.
É de referir, no entanto, que o país, neste domínio, pauta ainda por desafios importantes,
designadamente a necessidade de alargar o
modelo regulatório a todas as entidades gestoras dos SAS em Portugal, o facto de, apesar dos
esforços significativos, as entidades gestoras
não serem, com frequência, auto-sustentáveis,
a necessidade dos operadores melhorarem a
sua eficiência produtiva, a clarificação do papel
do Estado no sector da água e a separação das
funções regulatórias das funções de operador
e, por último, uma melhoria da legislação existente que, em alguns casos, está ultrapassada
e, noutros, é ainda limitada, tendo em conta as
novas exigências.
217
Reino Unido
2.14
REINO UNIDO
2.14.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
O Reino Unido é, formalmente, uma monarquia parlamentarista, onde o poder legislativo
se encontra associado ao governo e o poder
executivo é representado pelo conselho de ministros, que é liderado pelo primeiro-ministro.
O Reino Unido revela-se um Estado muito centralizado, com o Parlamento de Westminster
composto pela Câmara dos Lordes (House of
Lords) e pela Câmara dos Comuns (House of
Commons). A tendência para a descentralização iniciou-se em 1999, com a institucionalização do Parlamento da Escócia e da Assembleia
Nacional de Gales. A Irlanda do Norte também
é dotada de autogoverno, através da Assembleia da Irlanda do Norte.
O Reino Unido, com uma população próxima
dos 60,5 milhões de habitantes, dispersa por
cerca de 245 mil km2 de área, é constituído
por quatro “países”: Inglaterra (83% da população), Escócia (9%), País de Gales (5%) e
Irlanda do Norte (3%), e é administrado por
intermédio de um governo central. Os quatro
países encontram-se administrativamente organizados em regiões, condados, distritos e
paróquias.
No Reino Unido, os SAS primam, na generalidade, pela excelência e sucesso, sendo um
benchmark em termos internacionais. A universalidade e a elevada qualidade do serviço, onde
se destaca a sua diversidade de interligações
institucionais entre as nações que compõem o
Reino Unido, são algumas das suas melhores
práticas. Além disso, a completa privatização
dos SAS em Inglaterra e no País de Gales, a
regulação económica (pioneira na Europa) independente e a introdução de competição no
sector da água são outros factores conducentes
a este êxito.
Em Inglaterra e no País de Gales, os SAS são
regulamentados por diversos documentos normativos. Apesar de a maior actividade regulamentar ter decorrido entre o final da década de
80 e o início da década de 90, esta teve na sua
fase inicial a implementação da legislação de
1973, através da Lei da Água (Water Act), posteriormente alterada em 1983, 1989 e 2003.
Também a publicação da Lei da Indústria da
Água de 1991 (Water Industry Act 1991), alterada em 1999, instituiu importantes mudanças
no sector da água.
A Lei da Água de 1973 teve um enorme impacto no sector da água, face à grande revolução
organizacional que instituiu nos operadores
dos SAS, através da criação de dez operadores regionais, fundindo as competências de milhares de entidades que operavam os referidos
serviços até então. Todavia, apenas com a implementação da Lei da Água de 1983, estas autoridades passaram a ter poder efectivo de pôr
termo aos acordos que vigoravam no passado.
Posteriormente, a implementação da Lei da
Água de 1989 teve como principal consequência a privatização do sector da água, tendo sido
criadas as Empresas de Água e de Águas Residuais (Water-and-Sewerage Companies – WaSC),
de âmbito regional, com licenças de operação
de 25 anos, e as Empresas de Água (Water-only
Companies – WoC), com atribuições de natureza mais local e de menor dimensão.
A entrada em vigor da Lei da Indústria da Água
de 1991 consagrou diversas alterações no funcionamento do mercado da água no Reino
Unido. Em particular, instituiu as atribuições e
o modus operandus do regulador (Director General of Water Services), bem como os direitos
e as obrigações dos operadores dos SAS para
com o ambiente e os utilizadores do Reino Unido. Em 1999, a lei de 1991 foi alterada, passando a incluir um capítulo relativo aos aspectos
sociais, abordando questões como a proibição
do desligamento e um outro para a criação da
219
entidade reguladora da Escócia (The Water Industry Commissioner for Scotland – WICS).
As principais alterações da Lei da Água de 2003
prenderam-se com a introdução de competição
para os grandes utilizadores, que até então não
existia, com o desenvolvimento de um novo sistema de licenciamento das captações e com a
reestruturação da entidade reguladora, substituindo o cargo de director-geral por um Conselho de Administração, alterando inclusive o seu
nome de Office of Water Services (OFWAT) para
Water Services Regulation Authority (mantendo a sigla OFWAT).
Para a Escócia, a Lei da Água de 1980 (Water
Law 1980) constituiu um dos marcos normativos mais importantes, o qual, entre as várias
determinações, regulamenta a qualidade da
água para consumo humano. A já referida Lei
da Indústria da Água de 1999 criou o WICS, a
entidade reguladora do sector, cujos estatutos
foram, posteriormente, alterados pela Lei dos
Serviços de Água de 2005 (Water Services Act
2005), passando a denominar-se Comissão da
Indústria da Água (Water Industry Commission).
Além disso, a Lei da Indústria da Água de
2002 (Water Industry Act 2002) criou a Scottish Water, através da fusão dos três operadores públicos existentes, que prestavam os
SAS à população escocesa, e regulamentou o
funcionamento do regulador económico (Water Industry Commissioner), dos Comités dos
Utilizadores (Customers Panel) e do regulador
da qualidade da água (Drinking Water Quality
Regulator).
220
2.14.2
ENQUADRAMENTO
2.14.2.1
Responsabilidades
A responsabilidade pelos SAS, tal como sucede com a legislação, apresentam semelhanças
entre os diferentes países que constituem o
Reino Unido. Em Inglaterra e no País de Gales os principais intervenientes no sector da
água são o governo, através do Secretário de
Estado do Ambiente, Alimentação e Assuntos
Rurais (Secretary of State for Environment,
Food and Rural Affairs – SSEFRA), do Departamento do Ambiente, Alimentação e Assuntos
Rurais (Department for Environment, Food,
and Rural Affairs – DEFRA), da entidade reguladora (Water Services Regulation Authority –
OFWAT), da Agência Ambiental (Environment
Agency – EA), do Conselho de Utilizadores de
Água (Consumer Council for Water - CCW),
do Inspector da Água para Consumo Humano
(Drinking Water Inspectorate – DWI), da Autoridade da Concorrência (Competition Commission – CC) e, por fim, da Associação dos
Operadores (WaterUK).
O SSEFRA constitui a instância do governo com
maiores responsabilidades no sector da água
e no desenvolvimento da política da água. O
SSEFRA é entidade de cúpula, neste domínio,
desempenhando funções relevantes, como o licenciamento dos SAS e a nomeação dos vários
reguladores.
Na Irlanda do Norte, um documento normativo
de 1999 (Water Order) veio alterar o ordenamento do sector da água existente, em várias
vertentes, que, até à data, se baseava na Lei
da Água de 1972 (Water Act 1972). Esta lei
veio, por exemplo, regulamentar os níveis mínimos de qualidade de água fornecidos para
consumo humano, tal como as descargas de
efluentes. Mais tarde, em 2003, outra regulamentação ambiental (Water Environment Regulations), implementou a Directiva-Quadro da
Água, estabelecendo níveis ainda mais restritos
de qualidade.
O DEFRA possui a responsabilidade última
sobre todos os aspectos ligados à política da
água em Inglaterra, onde se inclui o abastecimento de água, a gestão e a qualidade dos
recursos hídricos e toda a supervisão dos aspectos ambientais relativos à água e ao seu
mercado. Com funções semelhantes ao DEFRA, existe a Assembleia Nacional em Gales
(National Assembly for Wales – NAW) no País
de Gales, o Departamento do Ambiente na
Irlanda do Norte (Department for the Environment in Northern Irland) e o Scottish Executive na Escócia.
Compreendendo todo o Reino Unido, a Lei
da Concorrência de 1998 (Competition Act
1998) clarifica a regulamentação da concorrência neste país, incluindo a liberalização e
a abertura à concorrência do sector da água.
A lei identifica e trata as práticas de mercado
restritivas e o abuso de posição dominante no
mercado. Além destas imposições, a lei introduziu novas sanções para comportamentos
anticoncorrenciais.
A OFWAT é uma entidade reguladora independente com funções de regulação económica dos
SAS em Inglaterra e no País de Gales. Esta entidade foi criada como uma instituição descentralizada, dotada de património próprio, autonomia
administrativa e financeira. Aliado às suas incumbências de regulação económica (sistema tarifário), a OFWAT efectua também a regulação da
qualidade do serviço e foram-lhe recentemente
atribuídas valências sancionatórias no exercício
Reino Unido
das suas funções. A Comissão da Indústria da
Água (Water Industry Commission for Scotland) e
a Autoridade de Regulação dos Serviços Públicos
(Northern Ireland Authority for Utility Regulation)
foram criadas na Escócia e na Irlanda do Norte,
respectivamente, mantendo as valências e incumbências regulatórias de modo similar à OFWAT.
A EA, criada em 1996, substituindo a antiga
Autoridade Nacional dos Rios (National Rivers
Authority – NRA), possui valências no domínio
da regulação ambiental. A EA tem o dever de
conservar, desenvolver, redistribuir e assegurar
a correcta utilização e a qualidade dos recursos
hídricos em Inglaterra e no País de Gales. Neste
âmbito, a agência representa o órgão central com
a responsabilidade de planeamento dos recursos
de da Água para Consumo Humano (Drinking
Water Quality Regulator).
A CC foi estabelecida pela Competition Act de
1998, substituindo a Comissão de Monopólios
e Fusões (Monopolies and Mergers Commission
– MMC), com a função de prover e garantir a
concorrência no Reino Unido. Pronuncia-se sobre as operações de concentração, sobre o abuso de posição de mercado e da existência de
comportamentos desviantes e sobre os sectores regulados. Em particular, os operadores dos
SAS podem apelar para esta entidade das decisões tarifárias da OFWAT, que na circunstância de fusões e aquisições emite também o seu
parecer. Na Figura 58 representam-se os principais intervenientes na indústria da água em
Figura 58
Enquadramento
água em Inglaterra e no
País de Gales
hídricos nestes países. A Agência de Protecção
Ambiental da Escócia (Scottish Environment
Protection Agency – SEPA) e a Environment and
Heritage Service (EHS) na Irlanda do Norte têm
atribuições semelhantes.
O CCW, substituindo o organismo Water Voice
que vigorou até 2005, foi criado pela OFWAT,
também com independência, com os deveres
estatutários de representar os interesses dos
utilizadores, onde se incluem as atribuições
de investigar e monitorizar as reclamações dos
mesmos sobre os SAS. Presentemente, com
valências regionais, coexistem seis comités, ao
invés dos dez que foram criados com a privatização do sector da água. Na Escócia, existe o
Waterwatch Scotland, que substituiu recentemente os cinco comités existentes e que tem
funções semelhantes ao CCW. Na Irlanda do
Norte, estas funções são desempenhadas pelo
Consumer Council for Northerd Ireland.
O DWI é um organismo independente, responsável, desde 1990, pela monitorização e
verificação da qualidade da água para consumo humano em Inglaterra e no País de Gales,
tomando acções coercivas em situações de incumprimento das normas. Na Irlanda do Norte, a entidade com iguais valências apresenta
a mesma denominação que em Inglaterra e no
País de Gales. Na Escócia, estas funções são assumidas pela Entidade Reguladora da Qualida-
Inglaterra e no País de Gales (Marques, 2005).
No Quadro 79 sistematizam-se os principais
intervenientes e responsabilidades no sector da
água no Reino Unido.
Por último, a Associação dos Operadores (Water
UK) apresenta como objectivo principal a defesa dos interesses dos seus membros, bem como
a sua representação a nível nacional e europeu,
além da disseminação das melhores práticas
entre os membros que a constituem. Supletivamente, a associação desempenha um importante papel de mediador entre operadores, reguladores, governos e sociedade civil.
2.14.2.2
Regulação
No Reino Unido, os modelos regulatórios, actualmente em vigor revelam-se bastante eficazes.
Baseiam-se na constituição de três reguladores
independentes (regulação tricéfala): o regulador
económico, o regulador ambiental e o regulador
da qualidade da água. Estas três entidades são
complementadas pela existência de outras entidades com funções regulatórias importantes,
como a DEFRA, a CC e o CCW. Particularmente, em Inglaterra e no País de Gales, a OFWAT,
como regulador económico, tem responsabilidades sobre a salvaguarda das actividades adequadas como parte integrante das empresas, a
221
Estado
Gestão dos
recurso
hídricos
Serviços de
água e
águas residuais
Regulação
ambiental
Qualidade da
água
Regulação
económica
Inglaterra e
País de Gales
DEFRA
10 WaSC e 12
WoC (e os novos
entrants)
EA
DWI
OFWAT
Escócia
SEPA
Scottish Water
SEPA
DWQ
WICS
Irlanda do Norte
EHS
Northern Ireland
Water
EHS
DWI
NIAUR
Quadro 79
Principais organismos com
responsabilidade no sector
da água do Reino
protecção dos interesses dos utilizadores, a garantia da viabilidade financeira das empresas, a
promoção da eficiência económica das empresas e a indução de competição. O EA tem as
funções do regulador ambiental, onde se inclui
o licenciamento de captações e das descargas e,
por último, o DWI tem funções de regulação da
qualidade da água.
Em Inglaterra e no País de Gales, a privatização
do sector da água consistiu na venda dos activos
das empresas. Ao mesmo tempo foi criado um
regulador económico e dedicado para o sector
da água, o Director General of Water Services
(DG), responsável pela Office of Water Services
(OFWAT), também com funções de controlo da
qualidade do serviço e de protecção dos utilizadores. Os activos foram vendidos por cerca
de 5% do seu valor estimado (contabilizando
o pagamento dos débitos e o fornecimento da
green dowry) e foi incentivada a possibilidade
de as empresas inglesas privadas, então formadas, se expandirem em termos internacionais,
o que veio a concretizar-se. Estava fundado o
modelo inglês de organização e de regulação
dos SAS, assente na propriedade e na gestão
privada, e no controlo centralizado pelo Estado, por intermédio de regulação apertada, cuja
função é a de substituição do mercado e, por
conseguinte, de protecção dos utilizadores que
constituem o epicentro do modelo.
Com a privatização, foi atribuída uma licença de
operação aos SAS por 25 anos, pelo responsável
do governo (Secretary of State for the Environment of England and Wales – SSE), na qual foi
estabelecida uma série de princípios a cumprir pelos SAS, sob supervisão da OFWAT. A regulação
ambiental ficou a cargo da NRA, a qual foi absorvida, em 1996, pela EA, enquanto a regulação da
qualidade da água para consumo humano era,
e continua a ser, atribuição da DWI. Estes organismos trabalham na proximidade da OFWAT, so-
222
bretudo na definição dos objectivos de qualidade,
com consequências ao nível dos investimentos e,
como tal, da regulação económica.
Em 1989, o período de revisão do sistema tarifário (intervalo regulamentar) foi estabelecido
em 10 anos, pelo Department of Environment,
com possibilidade de antecipação para 5 anos
e de realização de revisões intermédias pontuais
(interim determinations). A partir da determinação inicial ficou atribuída à OFWAT a sua revisão,
a qual principiou em 1994, estando agora em
análise a sua quarta revisão, relativa ao período
2011-2015. A metodologia de cálculo é baseada na regulação por limite de preços (price cap
regulation). A fórmula aplicada consiste no estabelecimento do limite RPI±K, onde o RPI é o retail
price index e o K diz respeito à diferença entre Q
e X, correspondendo o primeiro ao impacto dos
novos investimentos a efectuar e o X a um factor
que estima os ganhos de produtividade esperados. O valor do RPI±K constitui o limite superior
que os encargos ponderados (weighted average
charges increase) com os SAS podem atingir. Na
Figura 59 apresenta-se o procedimento regulatório relativo à determinação da variação do limite
de preços que garante as receitas acrescidas para
financiar o programa de investimentos.
As receitas obtidas (tariff basket) são constituídas pela ponderação de vários itens, designadamente, daquelas provenientes do volume de
água não medido, do volume de água medido, do volume de águas residuais medido, do
volume de águas residuais não medido e do
volume de águas residuais recebido, tratado e
descarregado. São também incluídas as receitas
provenientes do serviço de águas pluviais, que
podem estar ou não englobadas nas referentes
às águas residuais.
A determinação do tecto dos preços de um SAS
baseia-se, em grande parte, no desempenho
Reino Unido
Figura 59
Cálculo dos limites de
preços
dos outros operadores, pelo que se incorre no
modelo de yardstick competition. No primeiro
período regulatório, estabelecido pelo governo,
o factor X foi determinado com base na produtividade total dos factores, estimada através de
números índices. Nesse período, verificou-se que
as previsões do governo foram muito benévolas,
permitindo lucros excepcionais aos SAS, tendo
levado à posterior aplicação de claw-backs.
Para o segundo período regulatório, de 1994 a
1999, a OFWAT determinou o factor X com base
em estudos de benchmarking mais refinados,
assentes em métodos econométricos (regressão
estatística) e de programação matemática (DEA),
que permitiam determinar a eficiência relativa
dos SAS e, deste modo, estimar os ganhos de
produtividade esperados no futuro.
Estas metodologias, largamente contestadas pelos operadores devido aos seus pontos fracos e ao
facto de os modelos de cálculo não serem do seu
acesso, apenas se aplicaram ao OPEX. Mesmo assim, no segundo período regulatório registaramse lucros excessivos, o que levou a OFWAT a alterar a fórmula de cálculo. A partir daí (terceiro
período regulatório), os SAS começaram a passar
todos os lucros acima dos considerados fair and
reasonabale de uma só vez para os utilizadores, e
não de forma faseada (glide path). Neste período
continuaram a usar-se as metodologias de benchmarking referidas, alargando o objecto da sua
aplicação também ao CAPEX.
Os aspectos capitais no cálculo da revisão de preços
eram, no essencial, três. O primeiro dizia respeito
à estimativa dos ganhos de eficiência e de produtividade através das técnicas de benchmarking
referidas. O Quadro 80 expõe a filosofia adoptada, baseada na construção de matrizes de bandas de eficiência para o ano 2006/2007 (OFWAT,
2007b). O segundo aspecto consistia na realização
do plano de investimentos (asset management
plan) proposto pelo SAS e aceite pelo regulador.
Na sua realização terão de contemplar-se as diferentes parcelas que permitirão a manutenção e
a melhoria da “serviceability”, ou seja, o nível do
investimento na manutenção de infra-estruturas
não pode levar a uma deterioração da qualidade
do serviço. A OFWAT supervisiona a qualidade dos
activos através da avaliação sistemática de certos
indicadores. Por exemplo, para as redes de distribuição de água, esta análise integra os números de
roturas, problemas de baixa pressão, interrupções
e anomalias de qualidade da água. Por fim, o terceiro aspecto relaciona-se com a remuneração dos
SAS, sobretudo com o cálculo dos custos de capital
e dos activos a remunerar. Estes últimos consideram o valor do capital regulado (regulated capital
value), que resulta da avaliação da OFWAT do activo base regulado dos SAS (regulated asset base).
O custo de capital é obtido pelo CAPM.
Nos últimos dois períodos de revisão tarifária (price
review), de 2000 a 2005 e de 2005 a 2010, mantendo os mesmos princípios, foi adoptada a seguinte formulação para determinação do factor K:
K = - Po – X + Q + V + S
onde:
Po Ajustamento relativamente ao excedente
de ganhos verificado no passado;
X Ganhos de produtividade futuros;
Q Padrão de qualidade desejado;
V Melhoria da segurança e fiabilidade do
abastecimento;
S Melhoria dos níveis de serviço.
Desta forma, na determinação do factor K considera-se a reposição de uma remuneração justa
223
A
Northumbria
B
Anglian,
Bournemouth &
West Hampshire
C
Southern, Thames,
Yorkshire, Dee Valley, Portsmouth
Severn Trent, Wessex, Sutton & East
Surrey
North West,
Essex & Suffolk
South Staffordshire
Bristol, Tendring
Hundred
OPEX
Cambridge, North
Surrey
York
D
Dwr Cymru, Folkestone & Dover, Mid
Kent
E
South East
E
D
C
Three Valleys
South West
B
A
CAPEX (só manutenção)
Quadro 80
Eficiência relativa dos
operadores em Inglaterra e
no País de Gales
A – Mais eficiente, B – Acima da média, C – Média, D – Abaixo da média, E – Menos eficiente
e normal (Po), os ganhos de eficiência e produtividades esperados para o período regulatório
seguinte (X), a manutenção da “serviceability”
dos operadores (S), a satisfação do equilíbrio entre a procura e a oferta dos recursos hídricos (V)
e a melhoria da qualidade da água, ambiental e
de serviço (Q). Estes assuntos, bem como os aspectos de natureza financeira, são vertidos num
plano de desenvolvimento (master plan), que é
analisado, discutido e aprovado pela OFWAT. É
também de referir que está instituído um esquema de carrots e sticks na determinação do factor
K, que permite às melhores práticas reter parte
dos ganhos obtidos, através da redução do termo
Po (carrots), e penalizando as piores práticas, não
possibilitando essa redução (sticks).
É de notar que a OFWAT, e de acordo com as
suas atribuições, tem tido um papel muito importante na promoção da competição no sector
da água em Inglaterra e no País de Gales. Do
leque de opções incentivadas destacam-se os
inset appointments, onde para uma dada área
geográfica, o operador histórico é substituído
por outro na prossecução das actividades de
fornecimento de água e de drenagem de águas
residuais, o acesso de terceiros à rede (common
carriage), a competição na fronteira das áreas
abastecidas, a competição pela comercialização
e o recurso a sistemas privados e não regulados.
Todas estas faculdades têm sido desenvolvidas,
de algum modo, nestes países e, embora a sua
quota de mercado seja ainda muito reduzida,
têm contribuído de forma muito relevante para
a dinâmica e competitividade do sector da água,
reduzindo substancialmente os preços para os
grandes utilizadores.
Na Escócia, a regulação económica implementada pela WICS, na prática, revela-se bastante
similar à que se observa em Inglaterra e no País
224
de Gales, adoptando também um esquema
de preços máximos e a ferramenta de benchmarking como instrumento essencial. O primeiro
período regulatório ocorreu entre 2002 e 2006,
encontrando-se agora em vigor o segundo período que irá até 2010. Actualmente, a WICS regula um único operador, a Scottish Water.
Na Irlanda do Norte, a entidade reguladora multissectorial (Northern Ireland Authority for Utility Regulation – NIAUR) apenas recentemente
(em 2007) alargou as suas atribuições aos SAS.
Está nesta altura em curso a determinação do
sistema tarifário para o primeiro período regulatório (2010-2015), também com base num
sistema de preços máximos. Similarmente à Escócia, esta entidade reguladora apenas regula
um único operador (Northern Ireland Water).
No Quadro 81 apresenta-se o resumo das principais características dos reguladores económicos no Reino Unido.
Os conselhos e comités de utilizadores têm funções regulatórias importantes, não só na defesa
dos utilizadores quanto à resposta a reclamações e resolução de conflitos, mas também na
revisão de preços, participando e pronunciando-se sobre os planos de investimento e sobre
as propostas da OFWAT e dos operadores para
o estabelecimento de preços.
Além da actividade específica das entidades
reguladoras, as associações dos operadores
(sobretudo a Water UK) desempenham um importante papel de auto-reguladores, em que,
além da procura de disciplina entre os operadores, a disseminação das melhores práticas se
revela numa actividade preponderante, quando
o objectivo constitui o progresso do sector da
água e a consequente defesa dos interesses dos
utilizadores.
Reino Unido
OFWAT
WICS
NIAUR
Início de actividade
1989
2005
2007
Domínio regulatório
Água e águas residuais
Água e águas residuais
Electricidade, gás, água e
águas residuais
14,5
6,3
1,5 (apenas no sector da água)
98,5% das licenças e 1,5%
outros
64% da Scottish Water, 35%
da Central Market Agency e
1% outros
100% do operador
190
18
65, mas apenas 12 para o sector da água
Despesa total (milhões €)
Fonte de rendimento
Funcionários (n.º)
Regulação por limite de preço (price cap)
Período regulatório (anos)
Custo capital
5
4
5
CAPM
WACC
CAPM depois de 2009/10
Também a Autoridade da Concorrência, ao investigar a razoabilidade dos preços praticados,
denota uma participação relevante na regulação no sector da água. Apesar do seu vasto
domínio multissectorial, esta sustenta-se numa
análise que envolve a comparação dos preços
dos SAS com o nível de preço médio, pronuncia-se sobre as operações de fusão e aquisição
no sector da água e constitui o órgão de recurso quanto às decisões relativas ao estabelecimento de preços pela OFWAT.
2.14.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.14.3.1
A propriedade dos SAS difere entre os países que compõem o Reino Unido. Em Inglaterra e no País de Gales todos os SAS estão,
desde 1989, totalmente sob o domínio do
sector privado.
De modo contrário, os SAS da Escócia e da Irlanda
do Norte são prestados por entidades gestoras públicas, ainda que de direito privado. Nestes países
existem também várias PPP para diversas actividades da fileira produtiva dos SAS (p. ex., ETAR).
2.14.3.2
Players do sector
A propriedade dos SAS privatizados em Inglaterra
e no País de Gales demonstra um modelo misto
(privado), que tem sofrido mutações significativas
nos últimos 5 anos, com um crescimento considerável no papel de investidores financeiros e de
fundos privados. Esta situação tem sido acompanhada por uma diminuição dos fundos próprios e
da sua substituição pelos fundos de dívida.
Quadro 81
Principais características dos
reguladores do Reino Unido
Até 1974, em Inglaterra e no País de Gales os SAS
eram desenvolvidos por um conjunto significativo de empresas e de serviços locais. Nesse ano,
procedeu-se à reorganização do sector, “desmunicipalizando” estas actividades e constituindo as
10 empresas regionais (Regional Water Authorities - RWA), segundo o princípio de gestão por
bacia hidrográfica como organização. Em 1989,
o governo de Tatcher, enfrentando necessidades
de investimento avultadas por parte da indústria
da água, e após alguns anos de estudos, decidiu
efectuar uma autêntica revolução neste sector
através da sua privatização, no sentido mais estrito do termo, isto é, de alienação dos activos.
Em 1989, existiam 39 empresas privadas em Inglaterra e no País de Gales, abrangendo mais de
90% da sua população. Destas, 10 empresas, correspondentes às anteriores RWA, eram simultaneamente responsáveis pelos SAS (denominadas
WaSC), enquanto as restantes 29 englobavam
apenas o serviço de água (WoC). O número das
WoC diminuiu nos anos subsequentes à privatização, como resultado de várias fusões e aquisições.
No final de 2007 existiam 10 WaSC e 12 WoC
(ainda que houvessem mais empresas licenciadas,
mas que eram novos entrants).
Presentemente, em Inglaterra e no País de Gales
existem 12 empresas que fornecem os SAS e 13
empresas que apenas fornecem os serviços de
água. Desta forma, foram criadas mais 2 empresas com atribuições de abastecimento de água e
saneamento de águas residuais, mas de âmbito
225
local, fornecendo os SAS a três aglomerados que
não detinham acesso a água. Ainda dentro dos
novos entrants, os remanescentes correspondem
a uma empresa que abastece um único cliente,
outra empresa que fornece os serviços de água
numa área referente a cerca de 2.000 habitantes
e as restantes 21 são grandes operadores, fornecendo mais de 150 000 utilizadores. Por outro
lado, os serviços de águas residuais, excepto as
duas empresas referidas que foram criadas em
2007, são operados por grandes empresas, fornecendo mais de um milhão de habitantes.
Quadro 82
SAS em Inglaterra e no
País de Gales
Empresa
WaSC
WoC
Cinco das dez WaSC permanecem ainda cotadas
em bolsa. Uma dessas, a Northumbrian, tem 45%
das suas acções sob o domínio de três investidores.
Uma outra, a South West Water, pertence em 30%
ao Grupo Pennon. A Severn Trent Water é dominada
pelo Severn Trent Group. A North West Water está
sob a alçada do grupo United Utilities. Por último, a
Yorkshire está sob a influência do Grupo Kelda. Das
restantes 5 WaSC, a Anglian, a Southern e a Thames,
são propriedade de grupos privados ou de entidades
financeiras. A Wessex é propriedade do grupo multinacional malaio YTL e a quinta WaSC não cotada é
uma entidade sem fins lucrativos (Glas Cymru).
As 10 WaSC foram protegidas de aquisição por
5 anos pela “golden share” do governo. Como
referido, o número de WoC caiu de 29, em 1989,
para 12, no início de 2006, principalmente devido
às fusões entre WoC e as restantes devido a aquisições por WaSC. As aquisições na década de 90
foram dominadas pelas multinacionais francesas
que operam no ramo das utilities (Veolia, Suez e
SAUR), bem como por empresas ligadas ao ramo
da energia que desejavam expandir-se para o sector da água (p. ex., Enron, Scottish Power e RWE).
No entanto, desde 2000 as multinacionais da água
e as empresas de energia têm vindo a retirar-se
deste mercado, procurando-se em alguns casos novas formas de governo, como a sua mutualização
(p. ex., Welsh Water) e o envolvimento dos bancos
e de outras entidades financeiras, bem como a sua
colocação em bolsa. Das WoC, três encontram-se
ainda na posse da Veolia, uma empresa sob a propriedade da Suez/Agbar, uma pertence a um grupo de Hong Kong, uma outra a um grupo britânico (Biwater) e as remanescentes são propriedade
de private equity. No Quadro 82 apresenta-se o
proprietário dominante das 10 WaSC e das 12
WoC de Inglaterra e País de Gales, o país de origem e a sua natureza.
Empresa
Proprietário
País
Natureza
Anglian Water
Osprey/AWG
Reino Unido
PE
Northumbrian Water
-
Reino Unido
SEC
North West Water
United Utilities
Reino Unido
SEC
Severn Trent Water
Severn Trent
Reino Unido
SEC
Southern Water
Royal Bank of Scotland
Reino Unido
PE
South West Water
Pennon Group
Reino Unido
SEC
Thames Water
Macquarie
Austrália
PE
Welsh Water
Glas Cymru
Reino Unido
NPC
Wessex Water
YTL
Malásia
M
Yorkshire Water
Kelda
Reino Unido
SEC
Bournemouth/West H. Water
Biwater
Reino Unido
P
Bristol Water
Agbar/Suez
Espanha/França
M
Cambridge Water
Cheung Kong Infrastructure
Hong Kong
M
Cholderton Water
Cholderton Estate
Reino Unido
P
Dee Valley
-
Reino Unido
SEC
Folkestone and Dover
Veolia
França
M
Mid Kent Water
UTA and HDF
Austrália
PE
Portsmouth Water
South Downs Capital
Reino Unido
PE
South East Water
UTA and HDF
Austrália
PE
South Staffordshire Water
Arcapita Bank
Bahrein
PE
Sutton & East Surrey Water
Aqueduct Capital
Alemanha
PE
Tendring Hundred
Veolia
França
M
Three Valleys
Veolia
França
M
SEC – Stock Exchange Quoted; M – Multinacional; PE – Private Equity; NPC – Not-for-profit company; P – Empresa privada
226
Reino Unido
Na Escócia, os SAS são, actualmente, promovidos
por uma única entidade, a Scottish Water, uma
empresa estatal que fornece toda a população escocesa. Todavia, com o objectivo de dotar o mercado de maior concorrência, o governo liberalizou
o sector da água, permitindo o aparecimento de
novos entrants, como a Osprey, a Satec e a Aquavitae. Tal como sucede na Escócia, a Northern Ireland Water é uma empresa estatal que opera os
SAS em todo o território da Irlanda do Norte.
2.14.3.3
oferecidos
De um modo geral, no Reino Unido, os SAS
encontram-se integrados num único operador.
Neste âmbito, os serviços encontram-se verticalmente integrados, ou seja, os operadores desempenham todos os serviços relativos à vertente produtiva, desde a captação até à distribuição
de água. Ao nível do serviço de águas residuais,
constata-se a mesma situação, designadamente
a integração dos serviços, quer relativamente à
recolha quer ao tratamento de águas residuais.
Deste modo, o grau de integração horizontal é
igualmente elevado, existindo um número reduzido de operadores para toda a população urbana do Reino Unido.
As raras excepções sucedem em Inglaterra e no
País de Gales, onde existe cerca de uma dúzia
de empresas que apenas prestam os serviços relativos à fileira da produção de água, embora de
dimensão elevada. Além disso, há os sistemas
individuais, que também abrangem uma população relevante.
2.14.3.4
Números do sector
No Reino Unido, mais precisamente em Inglaterra e no País de Gales, são captados por ano
cerca de 16 mil milhões de m3 de água, onde se
destaca a água superficial (70%) como a principal fonte. Do volume de água produzido, o
sector eléctrico assume o lugar de maior consumidor de água, seguido do abastecimento
público, cada um com cerca de 42% e 37,5%,
respectivamente. Face à não contabilização da
água consumida, revela-se mais difícil aferir com
exactidão o valor referente às perdas de água,
no entanto, estima-se que estas sejam, aproximadamente, de 23,4% no Reino Unido.
Apesar de mais de 75% da população não
possuir contador na sua propriedade, a
OFWAT estima que a capitação de água, em
2006, era cerca de 147 litros por habitante
e por dia. No Quadro 83 mostra-se a evolução do referido consumo por tipo de empresa
(fonte: OFWAT). No Quadro 84 apresenta-se
o número de habitantes que são dotados de
1995-96
1996-97
1997-98
1998-99
19992000
2000-01
WaSC
149
145
147
145
148
149
WoC
171
163
160
159
161
161
Total
154
149
150
148
151
152
Água
Águas residuais
Abastecimento
sem contador
Abastecimento
com contador
Recolha sem
contador
Recolha com
contador
WaSC
34 434 000
8 765 000
40 414 000
10 919 000
WoC
7 866 000
1 933 000
-
-
Total
42 300 000
10 698 000
40 414 000
10 919 000
Quadro 83
Evolução anual da
capitação de água em
Inglaterra e no
País de Gales
Quadro 84
População com e sem
contador para o serviço de
água
227
Quadro 85
Principais características das
redes de água e de águas
residuais
quais 3.700 são na Escócia, 1.800 na Irlanda
do Norte e os restantes em Inglaterra e no
País de Gales.
contador por tipo de empresa (fonte: OFWAT).
No Quadro 85 destacam-se as principais características das redes de abastecimento de
SAS
Inglaterra
País de Gales
Escócia
Irlanda do
Norte
50,7
3
5
1,7
838
226
47 000
26 500
37
27
Água
População fornecida (milhões)
Água produzida (milhões de m3)
5.469
Rede de abastecimento de água (km)
310 000
Perdas de água (%)
27 000
22
Águas residuais
População fornecida (milhões)
Rede de saneamento de águas residuais (km)
Percentagem de população ligada à rede
48,7
2,9
5
1,4
285 000
19 000
49 000
14 500
100%
83%
96%
água e do saneamento de águas residuais por
país do Reino Unido.
Tendo em conta as características do sector da
água nos diferentes países, de igual modo, são
diferentes as necessidades de investimento e as
receitas requeridas. No Quadro 86 apresenta-se o resumo dos investimentos e das receitas
por serviço e por país.
Os SAS do Reino Unido empregam directamente cerca de 35 000 funcionários, dos
Quadro 86
Resumo dos investimentos
e receitas
SAS
(milhões de €)
2.14.4
REGRAS DO JOGO
2.14.4.1
A OFWAT constitui uma das mais-valias do modelo inglês. O seu desenho institucional confere
independência, atribuições e ferramentas que
permitem a sua actuação de forma eficaz e competente. A OFWAT impulsionou a indústria da
Inglaterra e País de
Gales
Escócia
Irlanda do Norte
Receita total
5.452,6
554,5
188,6
Investimento
7153,8
982,8
321,4
Receita total
5.534,9
676,8
165,8
Investimento
7.648,8
1.072,7
489,0
Água
Águas residuais
228
Reino Unido
os factores K e são expressas em relação ao IPC
de cada ano, que é medido no Reino Unido
pelo Retail Price Index (RPI). A fórmula é, assim,
conhecida como RPI-K. O processo baseia-se
nas previsões de despesas (operação e capital) e
na variação da produtividade expectável para o
período regulamentar seguinte. No Quadro 88
apresentam-se os limites de preços médios por
tipo de empresa estabelecidos em Inglaterra e
no País de Gales.
água em Inglaterra e no País de Gales, que, em
poucos anos, se tornou numa das mais importantes e com melhor desempenho do mundo.
Nos últimos 15 anos, em Inglaterra e no País
de Gales, os preços não baixaram, pelo menos
em valores reais, mas os níveis de investimento
na indústria foram altíssimos, traduzindo-se em
progressos significativos nos padrões de qualidade ambiental e de qualidade do serviço prestado. Além disso, os ganhos de eficiência e de
produtividade têm sido relevantes, fornecendo
value for money nestes serviços. O Quadro 87
evidencia esses resultados.
Em Inglaterra e no País de Gales, as tarifas implementadas sobre os utilizadores domésticos
Preços constantes (€)
Variação do desempenho
19901995
19952000
20002005
19902005
Melhoria da qualidade ambiental
58
54
46
158
Melhoria da qualidade de serviço
29
5
2
35
Melhoria da eficiência
-8
-29
-96
-133
Balanço total
78
30
-48
61
Limite de
preço médio
1990-95
K definido na
privatização
1995-2000
Determinação
da OFWAT
2000-05
Determinação
da OFWAT
2005-10
Determinação
da OFWAT
WaSC
5.0%
1.4%
-1.5%
4,3%
WoC
6.1%
0.4%
-2.4%
3,1%
Total
5.2%
1.3%
-1.6%
4,2%
Os limites de preços são fixados por um período de 5 anos pela OFWAT, permitindo uma
estabilidade de preços para as empresas sem
elevar muito o risco. Uma série de fusões e
aquisições na década de 90 (frequentemente
entre uma WaSC e uma WoC na mesma região) incluíram frequentemente acordos de reduções dos preços como parte das condições
da fusão e fora do habitual período de revisão
do limite de preços.
são fixadas anualmente pelas WaSC com base
na variação do RPI e do K, determinado pelo
regulador. Embora os limites estejam definidos,
os operadores têm alguma liberdade para o
estabelecimento do sistema tarifário, designadamente das várias parcelas que o compõem.
Todavia, os sistemas tarifários devem evitar a
discriminação entre serviços e utilizadores, permitindo recuperar os custos reais associados a
cada parcela incluída no tarifário.
Conforme referido, a determinação do limite
de preços e consequentemente do sistema tarifário baseia-se num processo de análise conhecido como revisão tarifária (price review).
A revisão passa por um processo de consulta
e de negociação com os operadores. As variações percentuais fixadas são conhecidas como
A maioria dos SAS disponibilizados em Inglaterra e no País de Gales continua a estabelecer os
preços sem ter em conta o consumo de água.
Desta forma, os sistemas tarifários dos utilizadores domésticos são maioritariamente indexados
ao valor patrimonial das propriedades (rateable
value - RV). Grande parte dos SAS aplica uma
Quadro 87
Variação da factura média
anual do utilizador em
Inglaterra e no
País de Gales
Quadro 88
Limite de preços (K)
estabelecidos em Inglaterra
e no País de Gales
229
Quadro 89
Facturas médias dos
utilizadores domésticos
taxa fixa permanente, no entanto, também é
usual implementar uma parcela relacionada
com a propriedade, o que dilui o impacto do RV
(duas empresas cobram os seus serviços baseadas numa parcela fixa). Os SAS são cobrados aos
utilizadores mediante a aplicação de uma parcela fixa e de uma parcela variável, independentemente da existência ou não de contador. A única
variação prende-se com a parcela variável e que,
no caso da contabilização de água, é estabelecida em função do consumo de água, enquanto
na outra situação, a mesma é implementada em
função das características da propriedade (RV).
No Quadro 89 apresentam-se os encargos dos
utilizadores domésticos com os SAS (OFWAT,
2007a).
O primeiro e segundo escalões divergem entre
os SAS, sendo que o consumo até 25 m3 é o
limite do primeiro escalão para o serviço de água
e de 23,75 m3 para o serviço de águas residuais
(95% de afluência à rede). Os segundos escalões referem-se a valores superiores aos referidos
consumos, para ambos os serviços, e apresentam tarifários mais reduzidos.
Além disso, os utilizadores encontram-se obrigados a pagar uma taxa municipal relativa ao
serviço de drenagem, em função do escalão
do imposto municipal (Council Tax band). Esta
taxa encontra-se desagregada em duas parcelas,
uma relativa à propriedade (Property Drainage),
com valores entre 33,26 e 99,63 euros, e outra
Volumes não
medidos
Variação dos
encargos
1989-2007 (%)*
Factura média
em 2007 (€)
Volumes
medidos
Variação dos
encargos 19892007 (%)*
Factura média
em 2007 (€)
Água
53,7
196,3
Água
-8,1
167,5
Águas residuais
44,4
208,8
Águas residuais
-3,3
188,8
Combinado
48,8
406,3
Combinado
-5,6
356,3
*excluindo o IPC
Em Inglaterra e no País de Gales a factura média dos SAS para os utilizadores domésticos foi,
em 2007, de 390,3 euros (187,6 euros para o
serviço de água e 202,7 euros para o serviço de
águas residuais). Estes valores revelam um aumento de 42% face a 1989.
Os preços estabelecidos pelas WaSC para o
tratamento dos efluentes dos utilizadores
não domésticos são efectuados com base na
fórmula Mogden, que tem em conta a carga
poluente dos efluentes, sobretudo importante para alguns tipos de águas residuais industriais. No Quadro 90 apresentam-se exemplos
dos sistemas tarifários em Inglaterra e no País
de Gales.
Na Escócia e na Irlanda do Norte, os sistemas
tarifários pretendem igualmente recuperar a totalidade dos custos, incluindo uma remuneração
adequada dos capitais investidos. Tal como em
Inglaterra e no País de Gales, existem utilizadores
domésticos que não possuem contador, sendo
sujeitos a uma única parcela tarifária, que contabiliza todos os custos de serviço. No que concerne aos utilizadores remanescentes, os SAS são
cobrados mediante uma parcela fixa, em função
do calibre do contador, e uma parcela variável,
em função do volume de água consumido. No
Quadro 91 e no Quadro 92 representam-se os
sistemas tarifários instituídos pela Scottish Water
(2008) para os utilizadores com contador e sem
contador para o ano de 2008.
230
relativa aos arruamentos (Roads Drainage), com
valores de 33,26 a 99,63 euros.
Os utilizadores que não possuem acesso ao
serviço de águas residuais também não se
encontram obrigados a pagar por esse mesmo serviço. No Quadro 93 e no Quadro 94
apresentam-se os sistemas tarifários implementados pela Northern Ireland Water para
o ano de 2008.
2.14.4.2
De um modo geral, os SAS do Reino Unido (em
todos os países) prestam serviços com uma qualidade elevada. Neste campo, as reformas instituídas no sector da água (privatização em Inglaterra e no País de Gales e as fusões na Escócia
e Irlanda do Norte), associada à implementação
de entidades reguladoras económicas, de qualidade do serviço e de defesa dos utilizadores,
contribuíram de forma acentuada para o progresso do sector da água no Reino Unido.
Na regulação da qualidade do serviço, e não
desligado da regulação económica anteriormente explanada, o regulador publica também,
anualmente, um relatório sobre os níveis de
serviço (DG2-DG9) que inclui, designadamente, aspectos relacionados com a pressão inadequada, as interrupções, as restrições de usos,
Reino Unido
Águas residuais
SAS
Água
Águas residuais e
pluviais
Águas residuais
Anglian Water (WaSC)
Volume não medido
Parcela fixa (€/ano)
164,13
198,68
156,22
Parcela variável (€/RV)
0,525
0,565
0,565
32,47
89,92
47,46
1,509
1,648
1,648
-
-
-
1,942
2,980
2,351
211,06
261,02
218,55
-
-
-
84,92
147,37
104,91
0,810
0,797
0,797
Volume medido
Consumidores sazonais*
Tarifas sociais
Opção I
Opção II
Folkestone and Dover Water Services (WoC)
Serviço de água
Volume medido
36,56
Parcela variável (€/m )
1,63
3
Tarifa social**
234,79
Volume não medido
89,92
57,00
Parcela variável (€/RV)
1,25
* Para utilizadores domésticos com consumos anuais de água inferiores a 75 m3;
**Caso o consumo seja inferior a 122 m3
as inundações, os contactos sobre facturação,
as reclamações escritas, as facturas medidas e
a facilidade de contacto telefónico. A publicação e a mediatização destes elementos (regulação sunshine) têm um efeito dissuasor sobre
os SAS que evidenciam pior desempenho, e
são estimulantes para aqueles que evidenciam
as best practices. Com o mesmo fim, ou seja,
incrementar a qualidade do serviço, a OFWAT
considerou, explicitamente, na revisão de preços, para o período 2000-2005, o desempe-
nho dos níveis de serviço, premiando os cinco
melhores SAS (+0,5%) e penalizando os cinco
piores (-0,5%).
Quadro 90
Sistemas tarifários da
Anglian Water e da Folk
and Dover WS para o ano
de 2008
Neste âmbito, o benchmarking desenvolvido pelas entidades reguladoras compreende um papel
preponderante no incentivo ao desenvolvimento
do sector da água e, deste modo, da qualidade
do serviço prestado. No Quadro 95 apresentase a evolução da qualidade do serviço dos SAS
de Inglaterra e do País de Gales desde 1990.
231
Quadro 91
Sistema tarifário da Scottish
Water para os utilizadores
com contador
Parcelas
Água
Águas residuais
165,3 – 3.091,2
165,2 – 3.090,6
1.º escalão (€/m3)*
2,59
3,26
2.º escalão (€/m3)*
0,94
1,54
Tarifa unitária (€/m3)
0,94
1,54
Parcela fixa (€/contador.ano)
Parcela variável
*contadores até 20mm
Quadro 92
Sistema tarifário
da Scottish Water para os
utilizadores sem contador
Quadro 93
Sistema tarifário da N. I.
com contador
A
…
H
Água (€)
141,8
…
425,36
Águas residuais (€)
160,3
…
480,87
Combinado (€)
302,1
…
906,23
Escalão do imposto municipal
Parcelas
Água
Águas residuais
77,99 – 1.980,6
38,99 – 990,3
1,18
0,83
Água
Águas residuais
Máx. 493,2
Máx. 493,2
32,3
35,2
Parcela variável (€/1238 € de NAV)
11,0
11,8
Parcela fixa (€/contador.ano)
Quadro 94
Sistema tarifário da N. I
sem contador
Parcelas
Volume não medido
A Figura 60 demonstra a avaliação de desempenho global considerando todos os níveis de
serviço atrás calculados (overall performance assessment - OPA). Assim, pode obter-se o grau de
satisfação global com a qualidade do serviço dos
SAS (OFWAT, 2006).
Como forma de manter e desenvolver o sector
da água no Reino Unido, a OFWAT promove
um benchmarking periódico com mais de 40
operadores dos SAS internacionais, que en232
globa países como a Escócia (1), a Irlanda do
Norte (1), o Canadá (4), a Escandinávia (10),
a Países Baixos (6), a Austrália (6), os Estados
Unidos (9) e Portugal (IRAR – 15% da população). Neste projecto são desenvolvidos 23
indicadores de desempenho, onde são avaliadas as áreas da facturação aos utilizadores (2),
os níveis de serviço ao utilizador (1), a qualidade da água e o desempenho ambiental (2),
a água distribuída, perdas e eficiência (4), os
custos unitários e eficiência relativa (3), a ac-
Reino Unido
1990-95
(%)
2003-04
(%)
2006-07
(%)
DG2 – Propriedades em risco de baixa pressão
1,33
0,04
0,02
DG3 – Propriedades sujeitas a interrupções não planeadas superiores a 12h
0,33
0,14
0,15
14
0
30
DG5 – Propriedades sujeitas a inundações (transbordamento ou outras causas)
0,03
0,01
0,02
DG5 – Propriedades sujeitas a risco de incidentes de inundações (1 em 10 anos)
-
0,03
0,02
DG5 – Propriedades sujeitas a risco de incidentes de inundações (2 em 10 anos)
0,08
0,01
0,01
DG6 – Contactos sobre facturação não respondidos (dentro de 5 dias úteis)
21,78
0,47
4,79
DG7 – Reclamações escritas não respondidas (dentro de 10 dias úteis)
21,42
0,14
1,85
DG8 – Facturas não relativas a medições
-
0,15
0,86
DG9 – Telefonemas recebidos não respondidos dentro de 30 segundos
-
5,85
-
– Chamadas não atendidas
2,89
9,76
– Todas as linhas ocupadas
5,44
5,66
Descrição
DG4 – População sujeita a fornecimentos fora da rede pública
DG9 – Chamadas telefónicas
– Satisfação do call handling
tividade da rede (2) e, por último, as finanças
(10). Além disso, periodicamente, a OFWAT
publica relatórios sobre diversos aspectos relacionados com o funcionamento dos SAS,
que permite avaliar ao longo do tempo e
comparar entre os operadores o desempenho
efectuado (p. ex., perdas de água).
Na Escócia, o WICS tem como principal função
promover a qualidade do serviço dos SAS. Face
à restrição de apenas regular um operador, a
entidade reguladora adopta como benchmarks
os operadores dos SAS em Inglaterra e no País
de Gales, além de também possuir como referência os resultados obtidos em anos transactos,
designadamente no que se refere aos principais
indicadores de desempenho.
4,47
2.14.4.3
Quadro 95
Evolução dos indicadores
de desempenho no sector
da água em Inglaterra e no
País de Gales
No modelo regulatório da Inglaterra e do País
de Gales, uma das características essenciais consiste na colocação dos utilizadores no centro da
regulação. Neste domínio, a legislação em vigor
contempla, de forma clara, as obrigações de serviço público, como a universalidade, a continuidade, a qualidade do serviço e a acessibilidade.
De igual modo, a OFWAT, de forma inovadora,
consagrou os parâmetros mínimos de qualidade
do serviço, a partir dos quais os SAS terão de
indemnizar os utilizadores (guaranted standard
schemes – Níveis de Qualidade do Serviço). Por
exemplo, se uma reclamação não tiver resposta
233
Figura 60
Indicador OPA para os
serviços de água de
Inglaterra e País de Gales
num determinado período ou se existir uma interrupção do serviço de água sem aviso prévio e
por culpa do operador, os utilizadores receberão
um montante pecuniário como contrapartida.
Em Abril de 2008, a OFWAT reviu os procedimentos de implementação dos Níveis de Qua-
radores definem tarifas especiais a utilizadores
com escassos recursos financeiros, como os
utentes que sejam providos de subsídios do Estado e tenham três ou mais filhos e também em
casos especiais, associados a doenças crónicas.
No Quadro 96 apresentam-se alguns exemplos
de indicadores de qualidade do serviço desen-
Período de
privatização
2005-06
Percentagem de reclamações escritas respondidas em 10 dias úteis
81,9% (1992/93)
96,9%
Percentagem de contactos sobre facturação respondidos em 5 dias úteis
79,8% (1992/93)
95,6%
11 388
34 040
Serviço ao utilizador
Número de pagamentos compensatórios
Quadro 96
Exemplos de indicadores de
qualidade do serviço
lidade do Serviço. Uma das mais importantes
alterações prendeu-se com a uniformização
dos mesmos nos territórios de Inglaterra e do
País de Gales, tal como se verificaram alterações nas garantias relativas ao serviço de águas
residuais.
É também de salientar que os utilizadores carenciados e com necessidades especiais têm um
regime próprio de protecção, estabelecido pelo
Water Industry Act 1999, não podendo a sua
desconexão ser efectuada com ligeireza. Ainda
no respeitante aos utilizadores, é de referir que,
em 1989, no desenho institucional da regulação,
foi prevista a sua representação e a defesa dos
seus interesses, através da instituição dos Comités dos Utilizadores já referidos. Além disso, a
existência destas entidades, especialmente vocacionadas para o tratamento de reclamações,
revela uma importante orientação relativa aos
direitos dos cidadãos. A acrescentar à política de
defesa dos interesses dos utilizadores, os ope-
234
volvidos pela OFWAT, de modo a avaliar a qualidade prestada aos utilizadores. No Quadro 97 é
possível observar os Níveis de Qualidade do Serviço implementados pela OFWAT em Inglaterra e
no País de Gales.
Através da Lei da Água de 2003, a OFWAT passou
a apresentar novos poderes, nomeadamente, ao
nível da capacidade de aplicar sanções às WaSC
e WoC até um máximo de 10% do seu volume
de negócios, em casos graves de violações das
normas de serviço ao utilizador, das obrigações
legais ou das condições de licenciamento.
Cada operador tem a obrigação legal de desenvolver e manter um sistema económico e
eficiente para o abastecimento de água na sua
área. Os SAS são responsáveis pelo fornecimento de um serviço de água para consumo humano de qualidade e fiável, desenvolvendo planos
de recursos hídricos, submetidos à EA, definindo o seu ponto de vista sobre o modo de gestão
Reino Unido
Regulação dos Níveis de Qualidade
do serviço
Pagamento dos níveis de
serviço
Sanções por atraso de
pagamento
Consumidores
domésticos
Consumidores
não domésticos
Consumidores
domésticos
Consumidores
não domésticos
Marcações inadequadas
24,75 €
24,75 €
12,38 €
12,38 €
Marcações desmarcadas
24,75 €
24,75 €
12,38 €
12,38 €
Incidentes de baixa pressão
30,92 €
30,92 €
-
-
Notícia incorrecta sobre interrupções do
serviço
24,75 €
61,85 €
24,75 €
61,85 €
Serviço não restabelecido (*) – período inicial
24,75 €
61,85 €
24,75 €
61,85 €
Serviço não restabelecido (*) – cada 24 horas
acrescidas
12,38 €
30,92 €
Questões relacionadas com a facturação ou
com o pagamento não atendido a tempo
24,75 €
24,75 €
12,38 €
12,38 €
Reclamações escritas não atendidas a tempo
24,75 €
24,75 €
12,38 €
12,38 €
Inundações das propriedades com origem
interna
Pagamento equivalente aos encargos
anuais de saneamento (Pagamento
mín. 185,5 €; máx. de 1236,5 €)
24,75 €
61,85 €
Inundações das propriedades com origem
externa
Pagamento equivalente a 50% encargos
anuais de saneamento (Pagamento
mín. 92,75 €; máx. de 618 €)
24,75 €
24,75 €
(*) Abastecimento não restabelecido dentro do tempo notificado (trabalho planeado) ou quando o abasteci-
mento é interrompido para um período de tempo não planeado/situações de emergência
dos recursos hídricos ao longo dos próximos 25
anos. Os SAS têm ainda de elaborar planos de
seca, onde definem as respostas aos diferentes
tipos de seca e propõem e justificam os investimentos relativos à gestão de recursos hídricos
para incorporação nas revisões tarifárias, promover o uso eficiente da água, em nome dos
utilizadores e, por fim, manter o sistema de
abastecimento de água de forma económica e
eficiente.
Na Irlanda do Norte e na Escócia, embora de forma não tão saliente como em Inglaterra e no
País de Gales, as entidades reguladoras também
denotam uma grande dedicação à salvaguarda
dos interesses dos utilizadores, garantindo as
obrigações de serviço público. Além disso, na Escócia, a Lei da Água de 1980 institui a obrigação
por parte das autoridades locais em reportarem
toda a informação sobre os SAS ao Conselho de
Ministros.
Quadro 97
Níveis de Qualidade do
Serviço estabelecidos em
Inglaterra e no País de
Gales
2.14.5
DESEMPENHO
O Reino Unido apresenta um modelo regulatório
bem concebido, moderno e muito robusto perante as eventuais adversidades. A preocupação
da regulação é focalizada nos utilizadores, sem
descurar a sustentabilidade dos operadores. Os
diferentes reguladores têm desenvolvido, com
235
sucesso, a supervisão e o controlo da qualidade
do serviço, como atestam as melhorias que se
observam no sector.
Os reguladores têm garantido as diferentes
obrigações de serviço público, através da sua
contratualização entre os vários stakeholders,
e mantido as remunerações dos operadores
através da regulação económica nos limites
adequados, isto é, garantindo a viabilidade
económica e financeira, sem a conduzir a lu-
236
cros acima do razoável. Por último, é de referir
que nas diferentes vertentes, económica, social
e ambiental, a regulação tem sido desenvolvida
numa perspectiva de longo prazo e de sustentabilidade.
Os aspectos menos conseguidos relacionam-se
com a ausência da universalização da medição
dos caudais consumidos e com o elevado risco
regulatório existente, que condiciona a atractividade para o sector privado dos SAS ingleses.
Roménia
2.15
ROMÉNIA
2.15.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Roménia (România) é uma república democrática em que o poder legislativo é repartido por
duas câmaras, o Senado (Senat) e a Câmara dos
Deputados (Camera Deputat, ilor). O presidente,
chefe do poder executivo, nomeia o primeiroministro, que dirige o governo, cujos membros
são, por sua vez, nomeados por ele. O governo
é sujeito a um voto parlamentar de aprovação.
O país, com 238 391 km2 de área e, aproximadamente, 22 milhões de habitantes, encontra-se organizado em termos administrativos em 4
macro-regiões (NUTS I), oito regiões (NUTS II),
42 condados (judeţe), 319 cidades (oras) e
2.686 freguesias (minicipiu). Cada uma destas
últimas estruturas administrativas apresenta o
seu próprio conselho local e é governada pelo
presidente da câmara (primar). Na Roménia, somente 103 das maiores cidades têm o estatuto de
município, que lhes dá maior autonomia e poder
administrativo sobre os assuntos locais.
No âmbito do enquadramento legislativo da Roménia, o primeiro documento normativo relativo
à protecção da água foi publicado em 1891 e
era referente à preservação dos recursos hídricos. Posteriormente, em 1927, foi promulgada
a Lei do Regime da Água (Legea Apelor). Mais
tarde, em 1953, foi produzida legislação sobre
o uso racional e protecção da água e, em 1974,
foi publicada uma nova lei, visando a protecção
do ambiente no domínio da gestão racional da
água, protecção e controlo da qualidade da água
que viria a ser alterada, em 1989, pela Lei n.º
5. Em 1976, a Lei n.º 1 aprovou um programa
nacional procurando o desenvolvimento futuro
das bacias hidrográficas na Roménia. O programa foi coordenado pelo Instituto Nacional de
Hidrologia e Gestão de Água (Institutul National
De Hidrologie Si Gospodarire A Apelor - INHGA),
instituição com funções muito relevantes no seio
do sector, com mais de cem anos de existência
e que, actualmente, se encontra sob coordenação da Administração Nacional de Água (“Apele
Romane”).
O enquadramento legal vigente do sector da
água da Roménia baseia-se fundamentalmente
em duas leis, a Lei de Protecção Ambiental de
1995 e a Lei da Água de 1996, a partir das quais
as decisões e regulamentação produzidas pelos
governos se regem.
A Lei da Água ordena o controlo dos recursos
hídricos e da actividade desenvolvida no domínio da gestão da água. Esta lei delineia uma
abordagem ampla para a governação do sector ao nível das bacias hidrográficas e para a
gestão dos recursos hídricos, associando o desenvolvimento social e económico à poluição
dos ecossistemas naturais. Além disso, esta lei
acrescenta que o uso doméstico é prevalecente
sobre os outros usos.
A Lei de Protecção Ambiental (n.º 137) de 1995
(Legea Protectiei Mediului), além de promover
a conservação e protecção do recurso água,
mantendo um equilíbrio ecológico, estabelece
a aplicabilidade de factores chave de cariz económico, que visam a gestão e participação de
tomada de decisões por todos os stakeholders.
Pela primeira vez na Roménia, o sistema legal foi
estabelecido com participação pública, revendo
e comentando os licenciamentos, as políticas e
a legislação. Paralelamente, os ministérios que
tutelavam o sector, sobretudo o Ministério do
Ambiente, alteraram algumas das normas que
estabeleciam parâmetros de qualidade de água,
critérios de classificação e regulamentação referente aos usos de água, procurando a consonância com a legislação comunitária.
Por decisão governamental, a Apele Romane foi
nomeada, em 2002, como autoridade responsável pelo nível da implementação da DirectivaQuadro da Água, integrando na sua organiza237
ção o INHGA. Na Roménia foram criados, ao
longo de 2001, 11 Comités de Bacias Hidrográficas, organizados de acordo com os organismos
desconcentrados da Apele Romane. Os comités
juntaram-se aos actores principais da gestão
da água e protecção do ambiente na Roménia,
mais propriamente, representando o Ministério
da Água e da Protecção do Ambiente, o Ministério da Saúde, os Operadores, os presidentes de
câmara, a Inspecção da Protecção Ambiental, os
utilizadores da água e as ONG.
Em 2006, através da Lei n.º 51, foi criada regulamentação para os serviços públicos de interesse
geral (Lege servicilor Comunitare de Utilitâti Publice), definindo um conjunto de regras tendo
em conta a sua essencialidade.
A implementação da Lei n.º 219, de 1998, possibilitou aos municípios a liberdade de concessionarem os seus serviços.
2.15.2
ENQUADRAMENTO
2.15.2.1
Responsabilidades
Várias entidades interferem no governo dos
SAS: o Ministério do Ambiente e Gestão das
Águas (Ministerul Mediului şi Gospodăririi
Apelor – MMGA), o Ministério da Saúde Pública (Ministerul Sănătăţii Publice – MSP),
a Apele Romane, os Inspectores de Protecção
Ambiental locais (IPA), a administração local, o
regulador (Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodarie Comunala – ANRSC), a Associação
de Água da Roménia (Asociatia Romana a
Apei – ARA), a Autoridade da Concorrência
(Consiliul Concurenteie) e as ONG.
238
pela qualidade e controlo da qualidade da água
fornecida aos utilizadores.
Na tutela do MMGA, os IPA são as autoridades com atribuições de inspecção e controlo de implementação das normas legais. Os
IPA locais na Roménia são responsáveis pela
atribuição de licenças e autorizações e pela
inspecção e controlo da qualidade da água e
emissões de efluentes entre as entidades do
sector da água. Actualmente, existem 42 IPA
referentes a cada condado, incluindo a cidade
de Bucareste.
A Apele Romane, criada em 2002, possui importantes valências ao nível da estratégia nacional de gestão de água. A Apele Romane é
uma empresa pública controlada a 100% pelo
Estado e tutelada pelo MMGA. A empresa tem
diversas competências associadas à gestão de
11 bacias hidrográficas, como, por exemplo,
ser responsável pela gestão da captação de
água na Roménia. A Apele Romane é uma empresa auto-sustentável, recuperando todos os
custos através dos preços cobrados pela água
vendida e outros serviços prestados. Entre as
demais atribuições, a Apele Romane administra os cursos de água à superfície, como
lagos e rios, para além da água subterrânea,
zelando pelo seu uso racional. Esta autoridade detém também funções sobre a protecção
contra a degradação e poluição da qualidade
da água e prevenção e controlo de poluição
acidental, bem como ao nível da protecção
contra inundações e períodos de seca, coordenando operações associadas às albufeiras e
outros reservatórios. Supletivamente, a Apele
Romane monitoriza a qualidade e quantidade
do ambiente aquático e o uso de água e concebe a gestão orçamental destinada às bacias
hidrográficas. Por último, esta entidade é ainda responsável pela instituição das estratégias
vocacionadas para o sector da água e para o
ambiente e pelas políticas e regulamentos desenvolvidos pelo MMGA.
O MMGA desenvolve a estratégia e política nacionais ao nível da gestão e protecção dos recursos
hídricos. Neste domínio, esta entidade desempenha diversas funções, inter alia, de planeamento
estratégico, incluindo a definição da estratégia da
gestão de água a nível nacional e dos programas
de desenvolvimento, a preparação da legislação
e da política do sector da água, a elaboração do
seu orçamento, o estabelecimento de normas e
o seu controlo e monitorização, a preparação de
processos administrativos que visem a regulação
do recurso de água através dos sistemas de licenciamento e, por último, tem ainda atribuições na
cooperação internacional sobre esta temática.
A Constituição romena define a administração
pública local como a principal responsável pela
prestação dos SAS. Com efeito, os órgãos locais têm também a capacidade de decidir sobre
o modo de gestão destes serviços, mantendo o
fornecimento do serviço directamente, delegando-o a uma empresa pública ou concessionando-o a um operador privado.
O MSP também possui um papel importante no
sector da água, sendo o principal responsável
A ARA, associação dos operadores do sector,
detém importantes valências no sector, nome-
A ANSRC, a entidade reguladora do sector,
foi criada recentemente, desempenhando
funções relativas ao licenciamento e à monitorização e acompanhamento dos contratos
de concessão.
Roménia
adamente, na defesa dos interesses dos seus
associados em relação às políticas adoptadas
a nível estatal e na disseminação das melhores
práticas, suportando, incentivando e financiando a investigação no sector, com o objectivo
de promover a inovação e o desenvolvimento
tecnológico.
A Autoridade da Concorrência supervisiona os
preços/as tarifas de serviços específicos, como
a venda da água pela Apele Romane. Esta autoridade, criada em Setembro de 1996, é um
organismo estatal especializado no domínio
da competição, com prerrogativas na aplicação de políticas e estratégias de promoção da
concorrência.
As ONG ambientalistas da Roménia encontram-se em pleno processo de evolução, representando uma valiosa fonte de informação ambiental
que pode ser tratada, processada e usada para
o desenvolvimento do sector. Os mecanismos
de recolha de informação utilizados pelas ONG
são extremamente eficientes. Pela natureza
da sua actividade e pelo número de membros
associados e simpatizantes, a sua intervenção
possui, com frequência, efeitos relevantes no
processo de elaboração de decisões. O papel
geral das ONG ambientalistas reside na discussão das actuais práticas e do comportamento
das comunidades. A sua actividade encontrase orientada para a consciencialização cívica
e educação ecológica e para exercer pressão
sobre os decisores, visando a protecção efectiva do ambiente. Na Figura 61 apresenta-se a
organização institucional do sector da água da
Roménia (Watertime, 2004).
2.15.2.2
Regulação
A Roménia possui uma entidade reguladora multissectorial com atribuições no sector
da água, a Autoridade Regulatória Nacional
dos Serviços Públicos (Autoritatea Nationala
de Reglementare pentru Serviciile Publice de
Gospodarie Comunala - ANRSC), que é tutelada pelo Ministério da Administração Pública.
Este organismo é uma instituição pública de
interesse nacional com personalidade jurídica,
cujas principais atribuições são a regulação, a
monitorização e o controlo, a nível nacional, de
actividades no domínio dos serviços públicos de
interesse geral. A ANRSC, criada em 2004, é
uma entidade reguladora multissectorial, com
atribuições sobre os sectores da electricidade,
aquecimento, transportes, iluminação pública,
água e águas residuais domésticas e pluviais.
No exercício das suas funções, a ANRSC é uma
entidade reguladora independente, com vastos
poderes, incluindo o de emissão de legislação
secundária. É financiada directamente pelos
operadores e é dotada de um conselho consultivo que se pronuncia previamente à tomada
das decisões mais importantes.
A ANRSC possui como principais atribuições na
regulação dos operadores de serviço público as
seguintes: a) elaborar o quadro regulamentar
considerando a organização, coordenação e
funcionamento dos serviços públicos; b) certificar/autorizar os operadores, independentemente da natureza do capital; c) aprovar os preços
e as tarifas para os SAS em função de determinados parâmetros; d) supervisionar os concursos
Figura 61
Atribuições dos níveis de
administração do sector da
água na Roménia
239
para delegação dos serviços; e) salvaguardar a
elaboração e harmonização dos padrões, normas e prescrições técnicas de acordo com os
regulamentos europeus e nacionais vigentes; e
f) arbitrar, suspender ou alterar licenças e autorizações.
Para o sector da água, a ANRSC tem, até à
data, desenvolvido funções ao nível do licenciamento dos operadores de SAS e da aprovação dos preços sugeridos pelos mesmos.
A entidade reguladora produziu, entretanto,
o quadro regulatório para o sector da água,
através da Lei n.º 241 de 2006. Nela são definidos os principais procedimentos relativos
à regulação tarifária, dependente do tipo de
operador, bem como de supervisão da qualidade do serviço e das principais obrigações de
serviço público.
A ARA, como associação dos operadores, detém
também atribuições na actividade regulatória
do sector, ainda que de auto-regulação. A disseminação das boas práticas, entre os seus associados, é uma actividade importante na proliferação das preocupações relativas à melhoria
da qualidade do serviço e da sustentabilidade
económica, financeira e ambiental dos operadores dos SAS.
2.15.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.15.3.1
Os operadores dos SAS encontram-se, geralmente, organizados como régies autónomas,
dentro da administração local, e em empresas
comerciais, através da delegação por parte da
administração local. Estas empresas comerciais
podem ou não ter capital privado associado.
De qualquer forma, e embora o sector privado
tenha proliferado, recentemente, abrangendo
as maiores cidades, como Bucareste, Ploiesti,
Falticeni e Timisoara, em número os operadores dos SAS continuam a ser maioritariamente
públicos.
Ambos os formatos organizacionais referidos
compreendem a gestão e exploração dos serviços, dado que as suas infra-estruturas são
sempre propriedade pública. A participação do
sector privado é, normalmente, atribuída por
um contrato de concessão com uma duração
entre 20 e 30 anos, onde as empresas privadas
têm de fazer investimentos significativos nas
infra-estruturas.
240
2.15.3.2
Players do sector
Em 2006, existiam mais de 2.000 operadores
dos SAS na Roménia, mas apenas, aproximadamente, 400 operadores tinham autonomia.
Apesar de a maioria dos operadores permanecer
sob propriedade pública, constata-se um aumento, nos últimos anos, da presença de operadores privados entre os SAS, nomeadamente
a Vivendi (Veolia Water) e a Suez-Lyonnaise des
Eaux (Ondeu).
A Vivendi detém contratos de concessão para
operar os SAS em Bucareste, durante um período de 25 anos, possuindo 83% do capital da
ApaNova Bucareste, e em Ploiesti, com duração
também de 25 anos e possuindo 80% do capital
da ApaNova Ploiesti. Ambas fornecem, no total,
o serviço de água a 2 milhões de habitantes e o
serviço de águas residuais a 1,8 milhões.
A Suez-Lyonnaise des Eaux estabeleceu um
contrato de concessão de 25 anos em Timisoara em parceria com a empresa de água local, a
Aquatim, detendo 51% do seu capital, pertencendo o remanescente ao município, e fornece
o serviço de água a 400 000 habitantes. Existem projectos de PPP, em curso, nas cidades de
Arad, Craiova, Constanta, Iasi, Brasov e Falticeni, que estão atrair não só as empresas francesas mas também as inglesas, alemãs, italianas,
espanholas e israelitas.
Na sua grande maioria, os operadores autónomos, mais de 80%, são empresas comerciais, de
capitais públicos ou privados, sendo os restantes
operadores autónomos, mas sem personalidade jurídica. O número de participações privadas
atinge já um valor superior a 30 operadores. A
redução do número de players tem sido suave
ao longo do tempo, embora existam incentivos
para a sua associação e a mesma tenda a ser
mais acentuada no futuro.
2.15.3.3
oferecidos
Na Roménia, os SAS encontram-se verticalmente integrados e são também sempre geridos em conjunto, ainda que pontualmente
possam prestar outras actividades (p. ex., serviços urbanos).
A integração horizontal é reduzida, servindo
cada operador uma população média de 55 000
habitantes.
Alguns dos operadores (p. ex., ApaNova Bucareste) compram água à empresa Apele Romane,
Roménia
possuindo, no entanto, as suas próprias infraestruturas de tratamento.
2.15.3.4
Números do sector
Na Roménia, o sector da água caracteriza-se por
uma captação anual na ordem dos 9 mil milhões
de m3 de água (dados de 2006). A sua principal
fonte é a água superficial, com cerca de 66%
do valor total. O consumo doméstico constitui o
segundo maior uso de água com 30% do total,
sendo o primeiro o referente ao consumo industrial que representa 50%.
Estima-se que a capitação de água de abastecimento dos romenos corresponda a um valor de
cerca de 200 litros por habitante e por dia, estando o mesmo em decréscimo desde 1999.
Não existem dados rigorosos para o volume de
água não facturado na Roménia, calculando-se,
contudo, que varie entre os 20% e os 50% do
volume de água produzido, resultando numa
média de 35%.
No ano de 2007, o nível de atendimento do
serviço de água era de cerca de 70%, compreendendo 89% nas áreas urbanas e 18% nas
áreas rurais. O serviço de águas residuais tinha,
nesse ano, valores da ordem dos 50% de população servida.
O sector da água na Roménia emprega cerca de
150 000 funcionários e inclui no seu património
mais de 42 000 km de condutas de abastecimento de água e cerca de 17 000 km de colectores
Em 2006, os SAS investiram próximo de 600
milhões de euros, estimando que seja necessário investir 18 mil milhões de euros até 2018
para cumprir a legislação comunitária (directivas
água, águas residuais e nitratos).
2.15.4
REGRAS DO JOGO
2.15.4.1
Na Roménia, o processo de estabelecimento de
tarifas dos SAS é regulado principalmente pela
Portaria Governamental n.º 32, de 2002, que foi,
posteriormente, alterada em 2003 pela Portaria
n.º 35 relativa à organização e funcionamento
destes serviços.
Os operadores podem optar por um sistema tarifário bipartido, ou seja, composto de uma parcela
fixa e de uma parcela variável, em função do consumo de água. No entanto, os SAS, por norma,
ainda se caracterizam pela implementação de um
sistema tarifário, que apenas tem em consideração a parcela variável, usualmente, em função do
consumo e independente do tipo de utilizador. É
de notar que, nos últimos 14 anos, o preço da
água (2003) aumentou 16 000 vezes. Em 2003,
a tarifa média sobre os utilizadores domésticos
representa 0,23 €/m3 para o serviço de água e
0,05 €/m3 para o serviço de águas residuais (Speck, 2006). Estes valores, os últimos conhecidos na
literatura, pecam necessariamente por defeito.
Por exemplo, o sistema tarifário do operador de
Bucareste triplicou de 2003 a 2007. A Figura 62
apresenta a evolução dos sistemas tarifários em
Bucareste e na Roménia.
Figura 62
Evolução da tarifa média
dos SAS em Bucareste e na
Roménia
241
Os sistemas tarifários para os operadores públicos
são revistos a cada três meses, se o IPC mudar
mais de 3% ou se ocorrer um aumento significativo dos custos de produção. Esta revisão acontece sempre por solicitação do operador, tendo em
conta o aumento do custo de serviço, a margem
de lucro, o índice de desenvolvimento e a quantidade de água fornecida.
(produção de electricidade, distribuição municipal e captação subterrânea para utilizadores
industriais).
Os municípios pagam pela água captada, sob
a jurisdição da Apele Romane, para posterior
tratamento e estabelecem os seus próprios
preços ainda que sujeitos a aprovação. O custo de água comprada à Apele Romane varia,
dependendo da origem e das infra-estruturas
utilizadas.
Desde o início dos anos 60, a Roménia desenvolveu diversas normas para a gestão da água,
em geral, e para a qualidade da água, em particular. As normas mais relevantes são a STAS
1.342, para a qualidade da água para consumo
humano, a STAS 1.343, para as necessidades
de água, a STAS 1.846, que controla as descargas de águas residuais, a STAS 4.706, relativa
às categorias de qualidade e condições da água
superficial, e a STAS 9.450, para irrigação de
água e água utilizada na agricultura.
Não obstante a existência de uma percentagem
de perdas de água elevada no serviço e atrasos
usuais de pagamento das facturas dos SAS, os
preços praticados pelos operadores são reduzidos
e insuficientes para garantir a cobertura dos custos de provisão dos serviços e dos vultuosos investimentos requeridos que é necessário efectuar.
Conforme referido, os sistemas tarifários são
definidos, quase sempre, com base numa
parcela variável unitária em função do consumo, ainda que o índice de micromedição não
chegue aos 90%. O Quadro 98 apresenta o
Quadro 98
Sistemas tarifários praticados pela Vivendi para o ano
de 2007
Bucareste
0,62
0,27
Ploiesti
0,53
0,12
A ANRSC também ainda não desenvolveu
trabalho neste âmbito. Apesar de ser uma
das suas atribuições, a sua jovialidade ainda
Água (€/m3)
Braila
0,297
0,042
Oradea
0,365
0,204
Sibiu
0,213
0,098
por três operadores públicos escolhidos aleatoriamente. Os preços apresentados não incluem
a cobrança do IVA, que é de 19% para ambos
os serviços.
A Apele Romane implementa taxas sobre a
captação de água, que variam com o seu fim
242
Em relação à supervisão da qualidade do serviço, a mesma ainda é efectuada por auto-regulação dos operadores. A ARA tem vindo a
preocupar-se com a normalização e com o progresso tecnológico, mas ainda não desenvolveu
trabalho específico neste âmbito, por exemplo,
através de informação estatística e de cálculo
de indicadores de desempenho e aplicação de
benchmarking.
Água (€/m3)
respectivo sistema tarifário para as cidades de
Bucareste e Ploiesti. No Quadro 99 é possível
observar os sistemas tarifários implementados
Quadro 99
Sistemas tarifários de três
operadores públicos para o
ano de 2005
2.15.4.2
não permitiu o cumprimento desta obrigação
estatutária.
Desta forma, existe muito pouca informação sobre a qualidade do serviço prestada.
Alguns estudos isolados apresentam alguma informação estatística sobre o sector da
Roménia
água, mas esta é, quase sempre, pouco robusta. A Figura 63 evidencia elementos para
dois indicadores (em 2001), um referente às
sem de garantir a continuidade do serviço, tanto
a nível quantitativo como qualitativo, a adaptabilidade à procura dos utilizadores, o acesso não
Figura 63
Indicadores perdas de água
e micromedição por região
romena
perdas de água e outro à micromedição por
região romena
discricionário e, por último, o cumprimento de
normas e regulamentos em vigor.
2.15.4.3
2.15.5
DESEMPENHO
Actualmente, os serviços públicos de interesse
geral são regulados pela ANRSC, incluindo os
SAS. Esta entidade tem capacidade de promover
regulamentação aos vários níveis, incluindo a imposição de obrigações do serviço público. A Lei
n.º 241, de 2006, produzida pela ANRSC e dedicada exclusivamente ao sector da água, impõe
um conjunto de obrigações de serviço público:
a segurança do serviço, a equidade do sistema
tarifário, a transparência e responsabilização, a
auto-suficiência, a continuidade, a adaptabilidade, a acessibilidade e o cumprimento da legislação geral.
É de referir que, já anteriormente, a Lei n.º 51,
de 2006, contemplava fortes imposições relativas à defesa do utilizador, embora esta legislação fosse comum a todos os serviços públicos
essenciais. Por exemplo, incluía a obrigação da
prestação do serviço universal que não foi contemplado pela Lei n.º 241 dedicada ao sector da
água. Ainda mais antiga, a Portaria n.º 35, de
2003, exigia que os operadores dos SAS tives-
O sector da água na Roménia tem evidenciado
progressos significativos nos últimos anos. Os
investimentos elevados efectuados no sector e
o aumento dos níveis de atendimento reflectem
essa evolução positiva. A criação de uma entidade reguladora dos serviços de interesse geral,
nos quais se incluem os referentes aos SAS, é
outro aspecto muito positivo e que produzirá
efeitos relevantes em breve.
Como questões que suscitam alguma preocupação, há que referir, sem dúvida, a reduzida sustentabilidade económica e financeira dos SAS e a
estratégia seguida para a participação do sector
privado, que tem, sobretudo, incidido sobre as
principais zonas urbanas, deixando as zonas rurais de fora e sem solução prevista. Uma maior
escala de operação traria também vantagens
acrescidas, assim como a disponibilidade de mais
e melhor informação sobre o sector da água, que
se revela necessária para possibilitar um processo
de decisão mais eficaz e sustentado.
243
Singapura
2.16
SINGAPURA
2.16.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
Singapura é uma república parlamentarista,
onde o presidente da República representa o papel de chefe de Estado e o primeiro-ministro de
chefe de governo, desempenhando, neste domínio, o poder executivo. Por sua vez, o poder
legislativo encontra-se repartido entre o governo
e o parlamento unicamaral.
O país, com cerca de 4,7 milhões de habitantes, dispersos por 704 km2 de área, encontra-se
consideravelmente limitado em termos de recursos hídricos. Apesar da grande pluviosidade que
caracteriza o país, a capacidade de armazenamento da água pluvial é insuficiente, sendo necessária a importação de água de países vizinhos
como a solução mais razoável.
Neste âmbito, apercebendo-se das grandes limitações de recursos hídricos que poderiam condicionar o desenvolvimento da ilha, o governo
estabeleceu, em 1927, o primeiro acordo de
fornecimento de água com Johore (Malásia).
Presentemente, o abastecimento de água é garantido por dois acordos estabelecidos em 1961
e 1962 com a Malásia, que cessam em 2011 e
2061, respectivamente.
Entre os anos 80 e 90, Singapura desenvolveu
enormes esforços no sentido de estabelecer o enquadramento legal e de gestão do domínio ambiental adequados e de primeira linha em termos
internacionais, incluindo os serviços de água, o
controlo de poluição e a construção de um sistema
de saneamento de águas residuais e de condução
de águas pluviais de excelência. Com todos estes
instrumentos institucionais, Singapura é referenciada como “Cidade Jardim” (Garden City).
Desde os anos 90 até à actualidade, o governo
tem vindo a focalizar-se em medidas que ga-
rantam a sustentabilidade da procura de água.
Como forma de colmatar esses défices de recursos naturais e preservar os que existem, a
ilha cidade-estado tem disponibilizado muitos
recursos financeiros em investigação e tecnologia nos últimos anos e, por conseguinte, tem
desenvolvido know-how e capacidade de gestão dos recursos hídricos. Uma vez que os reservatórios disponíveis apenas garantem 50%
da procura de água, Singapura optou por desenvolver outras formas de abastecimento, designadamente a opção pela utilização de água
reciclada para fins não potáveis (NEWater) e a
implementação de sistemas de dessalinização
desde Setembro de 2005.
Adicionalmente, o governo desenvolveu o “Singapore Green Plan 2012”, que assegura a sustentabilidade do abastecimento de água, como
principal foco da política da água em Singapura.
Esta política consiste no aumento da robustez e
resiliência das fontes de água, desenvolvimento
de princípios de gestão de procura, incentivo à
participação do sector privado e o estudo e exploração de novas tecnologias.
Aliado a esta linha de orientação, o Governo de
Singapura, face às debilidades que caracterizam
a sustentabilidade da provisão de água para
consumo humano, adoptou uma nova estratégia, denominada “Quatro Torneiras” (Four Taps
Strategy), cujas quatro fontes de água são os
reservatórios de águas pluviais, a água recebida
de Johore na Malásia, a água proveniente dos
processos de reutilização (NEWater) e a água relativa à dessalinização. Esta estratégia, associada
a outros grandes projectos, como o Deep Tunnel
Sewerage System (DTSS) e a Marina Barrage,
têm tornado o país cada vez mais robusto e independente neste domínio.
Actualmente, os SAS encontram-se fundamentalmente regulamentados pela Lei de Saneamento e Drenagem (Sewerage and Drainage
Act). Neste âmbito, foram emitidos códigos de
conduta, como o Código de Conduta Sanitária e
245
de Saneamento (Code of Practice on Sewerage
and Sanitary Works - CPSSW), o Código de Conduta de Drenagem de Água Superficial (Code of
Practice on Surface Water Drainage - CPSWD)
e o Código de Conduta dos Serviços de Água
(Code of Practice for Water Services - CPWS). Os
códigos de conduta contêm informação relativa
às exigências mínimas no projecto, construção e
exploração dos trabalhos ao nível dos SAS.
O CPSSW estabelece linhas de orientação relativas ao planeamento e projecto adequados
ao sistema de saneamento de águas residuais,
estipulando, somente, o mínimo e as exigências imperativas do projecto a serem cumpridas.
Além dos requisitos mínimos, as boas práticas
de engenharia no planeamento, projecto e construção do sistema de saneamento são também
prescritas neste código.
O CPSWD especifica as exigências mínimas da
engenharia para a drenagem da água superficial. Os técnicos e entidades qualificadas devem
assegurar que todos os aspectos relativos à drenagem de água superficial sejam efectivamente
tomados em consideração no seu planeamento,
projecto e implementação das novas propostas
de desenvolvimento e de construção de novos
empreendimentos.
O CPWS define directrizes relativas ao projecto,
instalação e reparação das fontes de abastecimento de água a todos os utilizadores domésticos, comerciais e industriais. O código estabelece também os parâmetros mínimos de provisão
Por último, como referido, o governo tem uma
enorme preocupação ambiental. Neste sentido,
muitas são as normas e outros documentos legais que regulamentam as descargas de águas
residuais e poluição inerente, destacando-se a Lei
de Controlo de Poluição Ambiental de 2002 que
limita a temperatura, o CQO, o CBO, os sólidos
em suspensão, os sólidos dissolvidos, o pH e outros 28 parâmetros diferentes dos efluentes.
2.16.2
ENQUADRAMENTO
2.16.2.1
Responsabilidades
Em Singapura, a responsabilidade pelos SAS encontra-se repartida entre várias instâncias do governo, designadamente através do Ministério do
Ambiente e dos Recursos Hídricos (Ministry of
the Environment and Water Resources – MEWR)
e, sob tutela deste, por intermédio da Agência
246
Nacional do Ambiente (National Environment
Agency – NEA), o Conselho do Ambiente e Desenvolvimento da Água Industrial (Environment
& Water Industry Development Council – EWI) e
o Conselho de Serviços Públicos (Public Utilities
Board – PUB). A Associação da Água de Singapura (Singapore Water Association – SWA) tem
também funções relevantes.
O MEWR, que começou como Ministério do Ambiente, em 1972, possui como missão principal
promover um ambiente com qualidade de vida e
com níveis de saúde pública elevados. A gestão dos
serviços de recolha e tratamento de águas residuais inclui-se nas suas atribuições. Em Setembro de
2002, a reforma no sector alterou as suas atribuições, passando o mesmo a gerir estrategicamente os recursos hídricos nacionais e ficando com as
incumbências sobre os serviços de águas residuais.
Em consonância com os seus dois conselhos estatutários (statutory boards), a NEA e o PUB, o governo
procura cumprir as metas a que se predispõe, através de inovação e investigação contínuas.
O PUB é a entidade responsável pelo fornecimento do serviço de água com condições adequadas e fiabilidade elevada, mediante princípios económicos de razoabilidade e eficiência,
de modo a sustentar o crescimento económico
em Singapura. O PUB tem ainda as atribuições
relativas aos sistemas de recolha, drenagem e
tratamento de águas residuais domésticas e
pluviais.
A NEA, criada em 2002, tem como principal
atribuição a implementação das políticas ambientais estabelecidas pelo MEWR. Na alçada
da NEA, as Divisões de Protecção Ambiental
e de Saúde Pública Ambiental, e os Serviços
Meteorológicos trabalham em consonância
para assegurar um ambiente com qualidade e
sustentável para os singapurenses de gerações
presente e futuras.
A SWA aspira desempenhar um papel importante no esforço de perfilar e promover Singapura
como ponto de referência para todos os serviços e tecnologias relacionados com a água. Esta
associação procura formar sinergias junto das
companhias locais para o benefício mútuo de
desenvolver uma indústria de água local vibrante e dinâmica. A associação realiza, ciclicamente,
um fórum para colaboração e intercâmbio das
ideias e conhecimento entre as empresas membro, quer no país quer em termos internacionais.
O fórum serve de plataforma para o trabalho em
redes entre os membros e disseminação da informação estratégica em oportunidades de negócio emergentes e de novas tecnologias.
O EWI, estabelecido em 2006 pelo MEWR, compreende como atribuição o desenvolvimento do mercado ambiental, onde se insere o sector da água.
Singapura
As funções do EWI são orientadas por uma comissão consultiva e por uma comissão executiva.
2.16.2.2
Regulação
Em Singapura, apesar do enorme desenvolvimento que o caracteriza, no sector da água não
existe uma entidade reguladora sectorial com
funções explícitas de regulação económica, qualidade do serviço e obrigações de serviço público. Todavia, a regulação transversal implementada garante as obrigações de serviço público, ao
passo que a auto-regulação contribui para uma
qualidade do serviço de excelência.
Mesmo em relação à regulação económica,
a ausência de regulador não é muito sentida,
dado que os serviços são pouco onerosos e são
prestados com uma qualidade do serviço muito
significativa. Além disso, o enquadramento contextual dos SAS dissuade as possíveis controvérsias com os utilizadores. Desta forma, a regulação dos preços e das tarifas revela-se supérflua
e desnecessária.
No entanto, no sector da água existe uma associação profissional que, entre as demais atribuições,
desempenha funções de auto-regulação e possui
a importante valência de disseminar as melhores
práticas a serem implementadas no país, nomeadamente através da sua grande interacção com
outras experiências e práticas internacionais.
2.16.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.16.3.1
Os SAS são maioritariamente fornecidos pela
entidade pública que gere todos os serviços. No
entanto, recentemente, tem vindo a verificar-se
no sector da água a proliferação da actividade
privada na gestão dos serviços de água, nomeadamente ao nível do DTSS, da Marina Barrage,
da nova instalação da NEWater e da estação de
dessalinização.
senvolveu uma tecnologia de tratamento que
permite recolher toda a água utilizada no país
(reutilização de águas residuais) para produzir a
NEWater, que é actualmente uma marca popular de água para consumo humano engarrafada.
Todavia, este serviço iniciou-se com o objectivo
de abastecer utilizadores não domésticos, tais
como indústrias e estabelecimentos comerciais,
mas ao verificar-se que os resultados obtidos em
termos de qualidade da água eram superiores
àqueles referentes à água proveniente da Malásia, esta começou a ser usada para utilizações
domésticas, ainda que na forma engarrafada.
Como referido, o PUB, tendo como um dos principais objectivos o desenvolvimento do sector da
água, delegou a gestão da estação de dessalinização à empresa Hyflux, um grupo de Singapura
com actividade internacional e multissectorial,
em 2005, sob um contrato BOOT de 25 anos. A
Hyflux produz ainda água engarrafada, intitulada de Desal H2O, a partir desta estação. A Hyflux
ganhou também o concurso para a construção e
operação da nova estação da NEWater.
2.16.3.3
oferecidos
Em Singapura, o PUB, como principal operador
do sector da água, integra horizontal e verticalmente os SAS. Neste sentido, fornece toda a cadeia de valor do serviço de água, desde a produção até à distribuição de água. O mesmo sucede
no subsector das águas residuais, perante o qual
é responsável, desde os serviços de recolha e
drenagem até ao tratamento de águas residuais,
incluindo a sua reutilização.
2.16.3.4
Números do sector
Em Singapura, são consumidos anualmente cerca de 500 milhões de m3 de água. Deste valor,
o consumo doméstico representa 53% do total,
o comércio/indústria pesa 40%, as autoridades
governamentais têm 6,7% e o remanescente é
relativo ao consumo dos estaleiros de navios.
2.16.3.2
Players do sector
Os SAS caracterizam-se, literalmente, pela sua
universalidade, dado que toda a população de
Singapura tem acesso adequado aos referidos
serviços (100% da população). Além disso,
como factor importante de caracterização, de
desenvolvimento e das especificidades do sector
da água em Singapura, as perdas de água representavam apenas 4,5% em 2006.
Em Singapura, como mencionado, os SAS são
fornecidos por uma entidade pública estatal,
designadamente, o PUB. Em 2003, o PUB de-
Em Singapura, os principais activos relativos ao
sector da água compreendem 14 reservatórios,
encontrando-se em construção mais três, uma es-
De qualquer forma, o operador de Singapura
(PUB) é público e os activos referentes aos SAS
são sempre públicos.
247
tação de dessalinização e três estações da NEWater.
Neste contexto, em 2006, foram disponibilizados 1
230 000 m3 de água para consumo humano por
dia, 81 000 m3 da NEWater e 112 000 m3 de água
industrial. A capitação de água em Singapura foi,
em 2006, de 158 litros por habitante e por dia.
Quadro 100
Sistema tarifário dos SAS
da PUB para o ano de 2008
A NEWater, e no que concerne aos custos de
produção, apresenta valores 50 a 60% mais reduzidos, quando comparados com a água dessalinizada. Em 2005, a NEWater disponibilizava
a água a uma tarifa de 0,53 €/m3.
Como referido, actualmente, existem três esta-
Neste âmbito, face aos diferentes serviços
prestados, as tarifas variam tendo em conta os
custos e a política que os dois serviços apresentam. A estrutura tarifária do serviço de água
para consumo humano é implementada através de uma tarifa escalonada, que aumenta em
função do consumo, ao passo que o serviço
de água não doméstico é instituído, somente,
através de um escalão em função do consumo,
como é apresentado no Quadro 100.
Este sistema tarifário, em consonância com a
implementação de diversas taxas, designadamente a taxa de conservação de água, a taxa
Escalão
(m3/mês)
Tarifa
(€/m3)
Taxa de
conservação de
água
(% da tarifa)
Taxa de saúde
pública
(€/m3)
1 – 40
0,54
30
0,14
>40
0,65
45
0,14
Não doméstico
-
0,54
30
0,28
Estaleiros navais
-
0,89
30
-
Categoria
Taxa de ligação
sanitária
(€)
Doméstico
ções da NEWater, que produzem, aproximadamente, 0,9 m3 por segundo. Cerca de 6% deste valor
é utilizado, indirectamente, para fins de consumo
humano, o que contribui com 1% das exigências
da água para consumo humano em Singapura,
que são próximas de 13 m3 por segundo.
A estação de dessalinização de Singapura configura uma das de maior dimensão do mundo. Em operação desde 2005, produz cerca de
136 000 m3 de água por dia e satisfaz 10% da
procura de água de Singapura.
2.16.4
REGRAS DO JOGO
2.16.4.1
Em Singapura, os utilizadores compreendem dois
tipos de serviço de água, divergindo pelo tratamento e pelo propósito para o qual a água se
destina, a saber, se doméstico ou não doméstico
e se potável ou não potável. Assim, e de modo
atípico ao que sucede fora das suas fronteiras, os
utilizadores de Singapura são fornecidos por um
serviço de água potável e, também, por um serviço de água imprópria para consumo humano.
248
1,37 por ligação
-
de saúde pública e a taxa de ligação sanitária,
possui como principal propósito desincentivar
o consumo de água. Os preços são ainda sujeitos a uma taxa de IVA de 3%.
Como referido anteriormente, o serviço de água
não doméstico (água reutilizada não potável) e a
NEWater apresentam um custo significativamente inferior ao que foi descrito para o serviço de
água para consumo humano. A estrutura tarifária
para este serviço compreende uma tarifa unitária
em função do consumo, representando cerca de
0,20 €/m3 e 0,53 €/m3, respectivamente.
Estes serviços de água apresentam preços mais
reduzidos devido à isenção de impostos que os
caracteriza, constituindo um incentivo suplementar à sua utilização face aos outros serviços
de água disponibilizados.
2.16.4.2
O PUB desenvolve as suas actividades orientadas
para o bem-estar dos utilizadores. A empresa
instituiu um conjunto de indicadores de desempenho que caracterizam as garantias e os compromissos dados aos utilizadores. Neste contexto, o PUB desenvolve internamente uma série de
Singapura
indicadores de desempenho que se agrega em
três grupos de indicadores: feedback geral, feedback via PUB-One e os indicadores relativos à
qualidade do serviço. O Quadro 101 apresenta
os indicadores relativos ao feedback geral.
com a qualidade do abastecimento de água em
“alta” ou a alteração da fonte do abastecimento de água, devido aos requisitos operacionais
do PUB. Todavia, estes valores compreendem os
recomendados pela OMS.
Feedback geral
Tempo de resposta
Feedback do serviço de cliente
5 dias úteis
Linha de apoio à qualidade do serviço
Imediata
E-mail
3 dias úteis
Correio e fax
5 dias úteis
O segundo grupo de indicadores, o feedback via
PUB-One, está relacionado com os problemas
operacionais, englobando aspectos relativos às
roturas, pressão inadequada, obstruções nos colectores, danificação dos colectores e inundações.
Neste domínio, o PUB compromete-se a dar resposta às solicitações dentro de 2 horas.
Por último, o PUB determina um conjunto de
indicadores específicos para o incentivo e avaliação da qualidade do serviço. Os indicadores
de desempenho considerados pelo PUB apresentam-se no Quadro 102.
Além disso, o governo, tendo como pontos de
referência as melhores práticas internacionais,
estabeleceu valores padrão para a qualidade da
água para consumo humano. Estes valores são
meramente linhas de orientação e podem variar
Quadro 101
Grupo de indicadores
relativos ao feedback geral
Em Singapura, segundo a OMS, a água fornecida para consumo humano apresenta níveis
excepcionais de qualidade. Neste âmbito, o
governo, procurando manter estes padrões de
qualidade, desenvolveu um sistema de coimas
(elevadas) muito dissuasor a aplicar aquando
do incumprimento dos regulamentos relativos
às descargas de efluentes, precavendo, desta
forma, que a qualidade presente não seja alterada no futuro.
2.16.4.3
Como se observou no ponto anterior, relativo
à qualidade do serviço, o operador focaliza-se
muito no serviço de cliente. O PUB desenvolveu
uma interface utilizador e operador baseada no
Indicadores de qualidade do serviço
Tempo de resposta
Processo de licenciamento das redes interiores para o abastecimento de água
12 dias úteis
Duração e execução do ramal de ligação após a recepção e
aprovação do pedido
6 dias úteis
Duração de ligação do serviço de abastecimento após a execução do ramal
1 dia útil
Processamento dos planos de drenagem
12 dias úteis
Licenciamento dos planos de drenagem
7 dias úteis
Processo de certificação do período de ocupação temporária
7 dias úteis
Quadro 102
relativos à qualidade do
serviço prestada
249
modelo denominado CARE, mais precisamente
CHAMADA, ACÇÃO, RESPOSTA e AVALIAÇÃO
(Call-Action-Response-Evaluate). A Figura 64
esquematiza o modelo CARE, demonstrando
o fluxo (ciclo) de actividades entre o PUB e os
seus utilizadores.
tal, procura transmitir essa mesma filosofia aos
seus habitantes. A consciência pública sobre os
diferentes aspectos do ambiente é desenvolvida
através de três medidas principais: campanhas
específicas, o sistema educativo e a Semana Verde e Limpa (“Clean and Green Week”), iniciada
Quando o operador recebe o feedback do público (CHAMADA), uma acção imediata (ACÇÃO)
é executada, gravando toda a informação necessária e/ou destacando a mesma para o departamento adequado para tomar as devidas
medidas (RESPOSTA).
em 1990. A primeira campanha específica, denominada “Mantém Singapura Limpa” (“Keep
Singapure Clean”), incidiu sobre a problemática
ambiental e a gestão da água.
Figura 64
Modelo CARE
implementado pelo PUB
O feedback deve ser monitorizado e gravado.
Depois das medidas tomadas, e do assunto
estar resolvido, o departamento deve avaliar
(AVALIAR) as causas e tomar medidas para evitar o seu reaparecimento. Finalmente, o utilizador é informado sobre os resultados da sua
chamada.
Em Singapura, no âmbito de uma maior protecção dos interesses dos utilizadores domésticos,
o operador (PUB) disponibiliza os serviços de telefone, e-mail, fax, SMS, Webchat e VoIP, para
facilitar a comunicação do problema dos utilizadores, especialmente, em caso de interrupção
do serviço.
Como referido, o Governo de Singapura reflecte uma grande consciência ambiental e, como
250
2.16.5
DESEMPENHO
O sector da água em Singapura prima pelo
grande desenvolvimento, não só pela excelência da qualidade do serviço prestada, onde
se evidenciam perdas de água diminutas, mas
também pela qualidade de água elevada, independentemente do tipo de tratamento,
utilizador e fim a que se destina. Outros factores de destaque prendem-se com a grande
preocupação das autoridades governativas
em tornar o país auto-suficiente em termos
de produção de água, através de alguns processos pioneiros em termos tecnológicos,
estimando-se o alcance deste objectivo para
2011, e com a consciência ambiental do governo e dos singapurenses.
Suécia
2.17
SUÉCIA
2.17.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Suécia (Konungariket Sverige) apresenta-se
como um dos países mais ricos do mundo em
matéria de disponibilidade de recursos hídricos.
O país, com uma área de cerca de 450 000 km2
e, aproximadamente, nove milhões de habitantes, encontra-se estruturado em três regiões (landsdelar), a saber, Götaland (parte sul), Svealand,
(parte central) e Norrland (parte norte), 21 condados (län) e 290 municípios (kommuner).
Os SAS, por serem considerados monopólios
naturais, são sujeitos a uma regulamentação
exigente por parte das entidades competentes.
Neste domínio, a Suécia é uma referência, controlando o modus operandis e o desempenho
dos operadores. Esta postura da administração,
mesmo na ausência de uma entidade reguladora dedicada ao sector, representa um excelente
exemplo ao nível da defesa do utilizador.
Neste âmbito, a Suécia possui uma legislação
ao nível ambiental e sobre o sector da água,
robusta e abrangente, onde três leis fundamentais estruturam a regulação do sector: a Lei
da Águas e das Águas Residuais (Lag – 1970:
244 – om allmänna vatten- och avloppsanläggningar), o Código Ambiental (Miljöbalk, 1998:
808) e a Lei de Segurança Alimentar (Livsmedelslagen, SFS 1971: 511).
A Lei da Água e das Águas Residuais revela-se
um instrumento jurídico fundamental no âmbito
da regulação do sector da água na Suécia, tendo
em conta a sua liberalização e modernização. Esta
lei, entre outras disposições, atribui aos municípios a responsabilidade de garantir ou de fazer
garantir, através de delegação, o fornecimento
do SAS em condições de qualidade elevada aos
seus utilizadores. No sector da água da Suécia,
o operador, público ou privado, com responsa-
bilidade directa sobre a operação do serviço é,
comummente, denominado como o “Principal”
(huvudman). De acordo com este diploma, o Tribunal Nacional da Água e das Águas Residuais
(Statens VA – nämnd) tem como atribuição a
resolução de conflitos entre os operadores e os
respectivos utilizadores a nível nacional.
As competências principais relativas à gestão da
água encontram-se delegadas às autoridades locais ou regionais. A nível regional, o Conselho de
Administração dos Condados (Länstyrelsen) possui as competências de examinar, supervisionar e
coordenar o sector da água. A nível local existem
290 municípios responsáveis pelo planeamento,
construção e operação das infra-estruturas dos
SAS, sendo também os seus proprietários.
No intuito de consolidar a legislação que se encontrava dispersa em vários domínios, o governo
implementou, em 1999, o Código Ambiental,
fundindo, num só documento, 15 leis ambientais, incluindo a Lei da Água (protecção da água
nacional), a Lei de Protecção Ambiental (controla e licencia as descargas de águas residuais), a
Lei da Protecção da Saúde e a Lei da Higiene
Pública. Antes da elaboração deste documento
normativo, o domínio da protecção ambiental
encontrava-se regulamentado por cerca de 200
normas. Este código passou a regular os padrões
ambientais e a estipular as medidas a serem
desenvolvidas no sector, de modo a prevenir e
minimizar os impactos, no ambiente, causados
pelas captações de água e pelas descargas de
efluentes.
Por último, no sector da água, a implementação
da Lei de Segurança Alimentar teve como principal alteração o facto de estabelecer a água para
consumo humano como um produto alimentar
e, consequentemente, passou a ser tratada com
padrões de qualidade equivalentes a qualquer
outro produto alimentar, delegando sobre os
Ministérios do Ambiente e da Agricultura as responsabilidades legais neste domínio.
251
2.17.2
ENQUADRAMENTO
2.17.2.1
Responsabilidades
Na Suécia, tal como nos seus países vizinhos, a
responsabilidade sobre o sector da água, desig-
Agricultura (Jordbruksdepartementet), a Agência de Protecção Ambiental (Naturvårdsverket),
o Conselho da Administração dos Condados, a
Associação do Sector de Água e Águas Residuais
Sueca (Svenskt Vatten), a Autoridade da Concorrência (Konkurrensverket) e o Tribunal Nacional da Água e das Águas Residuais (Statens VA
– nämnd). Na Figura 65 apresenta-se a organização institucional do sector da água na Suécia,
bem como a interligação entre os referidos organismos (adaptado de Euromarket, 2003).
Figura 65
Enquadramento
água na Suécia
nadamente dos SAS, pertence aos municípios.
No entanto, por lei, os municípios podem escolher entre a gestão directa do serviço e a delegação dos serviços referidos a uma entidade
gestora privada. Além disso, os municípios possuem igualmente a capacidade de se associarem
em federações (sob a lei pública). O Tribunal
dos Direitos da Água (Vattenöverdomstolen) é a
autoridade responsável pelo licenciamento das
captações e os Tribunais Regionais Ambientais
(Regionala miljödomstolarna) possuem as valências de autorizar as descargas de águas residuais tratadas pelas grandes ETAR, enquanto
o licenciamento ao nível das pequenas ETAR é
efectuado pelo Conselho de Administração do
Condado (Länstyrelsen).
Além das responsabilidades ao nível da provisão
dos respectivos serviços, existem outros organismos que possuem papéis importantes no sector,
nomeadamente ao nível da supervisão, regulamentação e protecção dos recursos hídricos.
Esses organismos são os Comités Municipais de
Protecção Ambiental e da Saúde, o Ministério do
Ambiente (Miljödepartementet), o Ministério da
252
O Ministério do Ambiente tem a responsabilidade
sobre a protecção dos recursos hídricos na Suécia
e dos investimentos relativos aos SAS considerados de interesse geral. A supervisão da qualidade
dos recursos hídricos é efectuada por diversas
entidades mediante o nível em questão, nomeadamente, a Agência de Protecção Ambiental
que possui esta competência a nível nacional, o
Conselho da Administração dos Condados, controlando o sector a nível regional e, por último,
no âmbito local, a supervisão cabe aos Comités
Municipais de Protecção Ambiental e da Saúde
(Miljö- och hälsoskyddsnämnden).
O Ministério da Agricultura detém a responsabilidade global sobre a qualidade da água para
consumo humano, visto que esta é considerada
um produto alimentar, de acordo com a legislação vigente. A Autoridade da Segurança Alimentar (Livsmedelsverket) constitui a entidade
supervisora central da qualidade da água para
consumo humano. Esta entidade recebe e revê
os relatórios anuais de qualidade de água dos
operadores, elaborando programas de melhoria
e auditoria várias vezes por ano.
Suécia
A Agência de Protecção Ambiental constitui a
principal entidade com funções de supervisão da
protecção da água na Suécia. Esta agência tem a
atribuição de promover e coordenar o desenvolvimento ecológico e de actuar como uma fonte
pró-activa de alteração de políticas, quer a nível
nacional quer internacional.
O Conselho de Administração dos Condados
tem como principal missão diligenciar no sentido de preservar os recursos ambientais a nível
regional, colaborando com todos os municípios
na formulação de objectivos e programas de
acção sobre as áreas mais carenciadas. Na circunstância de o impacto ambiental ser limitado,
esta entidade encontra-se habilitada a efectuar
o licenciamento.
A Associação do Sector da Água e das Águas
Residuais, criada pelos municípios em 1962,
compreende como seus membros todos os municípios suecos. Esta associação assiste os SAS
tanto a nível técnico como a nível económico e
administrativo e possui funções de defesa dos
interesses dos municípios em negociações com
outras autoridades e organizações, sobretudo
ao nível da elaboração da legislação.
A Autoridade da Concorrência controla se os
acordos não ferem a defesa da concorrência
[“eliminate and counteract obstacles to effective
competition in the field of production of and trade goods, services and other products” (Swedish
Competition Act, 2002)]. Tem também o dever
de promover propostas que visem a alteração da
legislação e outras medidas vocacionadas para
a eliminação de obstáculos a uma competição
eficaz, tal como a procura contínua de um aperfeiçoamento do know-how sobre todos os aspectos relativos à competição.
A Associação do Sector da Água e das Águas Residuais, a Stockholm Vatten e a Water and Sewage Works em Gotemburgo e Malmoe estabeleceram, em 1996, a Swedish Water Development
(SWD) AB com o objectivo de assessorar organizações municipais e públicas internacionais,
divulgando e comunicando o conhecimento e a
experiência sueca nos domínios da propriedade,
operação e gestão dos SAS.
O Tribunal Nacional da Água e das Águas Residuais tem como atribuição a resolução de conflitos
entre os operadores e os respectivos utilizadores
a nível nacional.
2.17.2.2
Regulação
Na Suécia não existe nenhuma entidade reguladora sectorial com funções explícitas de regulação económica, da qualidade do serviço e das
obrigações de serviço público. No entanto, o
sector da água na Suécia caracteriza-se por uma
regulação transversal bastante eficaz que garante as obrigações de serviço de público, como a
universalidade, e pela auto-regulação praticada,
essencialmente por parte da associação do sector, incentivando o desenvolvimento e, por conseguinte, a qualidade do serviço.
Neste sentido, o papel desta associação revelase preponderante ao promover um sistema de
benchmarking (DRIVA) entre os operadores de
água (cerca de 20 municípios), concentrando-se
sobretudo na redução de custos e na melhoria
da eficiência operacional. Estocolmo, Gotemburgo e Malmoe são ainda membros do projecto
6 cidades PI Grupo que suportam o programa
de benchmarking para as maiores cidades dos
países nórdicos.
A defesa e protecção dos utilizadores, sobretudo os conflitos com os operadores, são tratados
pelo Tribunal Nacional da Água e das Águas Residuais, de acordo com o art. n.º 36 da Lei da
Água e das Águas Residuais.
No caso de os SAS pertencerem ao sector privado, o município pode apontar o denominado
“Supervisor” (Tillsynsman) para inspeccionar e
supervisionar a provisão e a manutenção dos
serviços. Este supervisor, de facto “regulador”,
pretende assegurar aos cidadãos um serviço de
água de boa qualidade e a custo apropriado, de
acordo com a Lei da Água e das Águas Residuais. O Supervisor reporta toda a sua actividade
ao município. Até à data existe um único Tillsynsman na Suécia, designadamente, no município de Norrköping.
2.17.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.17.3.1
serviços
Na Suécia, os SAS são tradicionalmente geridos
de forma directa pelos 290 municípios, com a
excepção dos maiores núcleos urbanos, como
Estocolmo, Gotemburgo e Malmoe, cujos operadores são constituídos por associações regionais. O sector privado também tem participação
na gestão destes serviços, aproximadamente,
em 10% do total.
Em 2002, 243 municípios reportaram que se
encontravam organizados como unidades de
gestão directa dentro do próprio município, 34
eram empresas municipais, 30 eram sistemas in253
termunicipais, 6 operadores possuíam contratos
de gestão e 2 municípios eram totalmente privados (Norrköping e Karlskoga). A estrutura do
mercado do sector da água na Suécia apresentase no Quadro 103 (Aqualibrium, 2003).
A participação de entidades privadas no sector
da água da Suécia tem estado sempre associada
Quadro 103
Formas organizacionais do
sector da água na Suécia
No final de 2002, havia 34 empresas municipais.
Apesar da sua reduzida representação, é relevante reconhecer a sua importância na Suécia,
uma vez que grandes áreas são abastecidas de
água por este tipo de organização, nomeadamente, Estocolmo e Gotemburgo e periferia. Na
verdade, a Stockholm Vatten fornece o serviço
de água a cerca de um milhão de habitantes,
1995
2002
Administração municipal
244
243
Empresa municipal
17
34
Organização order-perform
44
30
Contratos de gestão
7
6
Outra
7
8
Sem resposta
1
-
Planos de mudança
20
18
Sem planos de mudança
207
236
Sem resposta
60
35
Número total de municípios
287
289
Forma presente de organização
Forma futura de organização
a muita controvérsia. O número de contratos de
gestão é consideravelmente reduzido e permanece estável desde 1995. Como o sector funciona muito bem e a custos moderados, não existe
necessidade de efectuar reformas, que, quando
existem, são de cariz ideológico. Em 2002, existiam apenas seis contratos de gestão (p. ex., PPP)
com o sector privado e de curta duração (4 a 7
anos). Existe, no entanto, uma presença forte do
sector privado na prestação de serviços.
2.17.3.2
Players do sector
O número de entidades gestoras municipais é
bastante similar ao número de municípios. A
SWD contabilizou 294 SAS na Suécia, para os
289 municípios (em 2002). A presença de algumas entidades supramunicipais reduz o número
de entidades gestoras, embora parte destas só
comercializem água em “alta”.
A maioria dessas entidades gestoras, cerca de 243,
são municípios que gerem os SAS directamente,
inter alia, Gotemburgo, Malmo e Uppsala.
254
correspondendo a 11% da população sueca,
prestando também o serviço de águas residuais.
Especialmente, na área de Estocolmo existe uma
extensa cooperação entre os municípios através
de associações formais ou informais. Neste âmbito, o sector da água na Suécia compreende
uma clara tendência no sentido da cooperação
regional (supramunicipal) e município-município
(bilateral).
2.17.3.3
Integração e âmbito de actuação
dos operadores
Na Suécia, a maior parte das entidades gestoras,
principalmente devido à contribuição da gestão
directa dos municípios, fornece ao mesmo tempo os SAS. Ao restringir-se a amostra às empresas municipais, é possível observar que apenas
um número restrito fornece em simultâneo os
serviços referidos, designadamente, a Stockholm
Vatten, Solna Vatten AB e Roslagsvatten AB.
A integração vertical destes serviços é um aspecto usual entre as entidades gestoras, apesar de
Suécia
existirem excepções, que tanto promovem o serviço de água em “alta” como o serviço de águas
residuais em “alta”. Por exemplo, a Sydvatten
fornece água em “alta” a 12 municípios, incluindo Malmoe, e a Syvab presta o serviço de
águas residuais a seis municípios na periferia de
Estocolmo.
Existem, no segmento das empresas municipais,
cinco entidades gestoras (multiutilities) que prestam outros serviços de rede, como o de electricidade, para além dos SAS.
2.17.3.4
Números do sector
O sector da água na Suécia caracteriza-se sobretudo pela grande abundância de recursos
hídricos, nomeadamente, a percentagem de
água que é captada para consumo humano é
extremamente pequena (inferior a 2%), tendo em conta a conjuntura europeia em que
a Suécia se insere. No entanto, esta abundância revela-se também como um factor de
desincentivo ao consumo eficiente do recurso, repercutindo-se, sobretudo, ao nível da
capitação de 188 litros por habitante e por
dia, correspondendo a um dos valores mais
elevados da UE.
A Suécia produz anualmente cerca de 900 milhões de m3 de água para consumo humano,
cuja génese compreende três naturezas distintas: água subterrânea (24%), nascentes (25%)
e água superficial (51%).
O sector da água na Suécia caracteriza-se por níveis de atendimento na ordem dos 100%, tanto
para o serviço de água como para o serviço de
águas residuais. Esta realidade sobressai, ainda
mais, devido ao facto de apenas uma restrita percentagem dos operadores ter ganhos de escala
relevantes, dado que a população é reduzida em
número e em grande parte do país encontra-se
muito dispersa. O sector pauta-se também por
apresentar moderadas perdas de água, nomeadamente, cerca de 22% de perdas em 2004, o
que para um país com água em abundância é
digno de registo (IWA, 2006).
Na Suécia, os SAS englobam cerca de 6.000
trabalhadores (cerca de um terço são administrativos, um terço são operacionais das redes
e o outro terço são operacionais das estações
de tratamento). Neste domínio, ressalva-se
que o número apresentado, representativo
de uma elevada produtividade, é resultado de
uma redução de 4.000 funcionários nos últimos dez anos. O objectivo, segundo a Associação do Sector, é chegar aos 4.000 funcionários para o sector da água na Suécia, nos
próximos anos.
2.17.4
REGRAS DO JOGO
2.17.4.1
Na Suécia não existe um regulamento ou uma
estrutura nacional para o estabelecimento de
preços e tarifas dos SAS. No entanto, sob a legislação vigente, os municípios devem implementar
um sistema tarifário capaz de repercutir sobre os
utilizadores todos os custos associados aos serviços, incluindo uma remuneração normal dos
capitais próprios mas sem o usufruto de lucros
ilegítimos.
Os SAS, de acordo com a lei vigente, encontram-se desagregados administrativamente e, apesar
das suas valências de monopólio natural, não
estão autorizados a retirar dividendos extra dos
referidos serviços, além dos custos de provisão
do serviço, a fim de poderem subsidiar outros
serviços que não sejam auto-sustentáveis (p. ex.,
resíduos urbanos). Os custos de provisão do serviço englobam todos os custos de operação e
manutenção e os custos de capital, que incluem
a amortização dos investimentos e a remuneração dos capitais sociais realizados.
O grande envolvimento dos municípios nos SAS
poderia revelar-se, a priori, um factor preponderante de financiamento dos serviços prestados
aos seus utilizadores. Todavia, uma análise realizada em 1998 ao sector ditou que, em média,
99% (em 2001) dos custos operacionais e de
capital são cobertos pelas tarifas implementadas
pelos operadores e pelas taxas de ligação ao sistema, existindo como tal uma recuperação integral de custos (Watertime, 2004).
Na Suécia, o estabelecimento de preços e tarifas
do serviço de água é efectuado mediante um sistema de duas parcelas, uma parcela fixa e uma
parcela variável, dependente do volume de água
consumido ou de outro factor. A parcela fixa cobre, em média, 32% do custo total do serviço
de água.
Os preços sobre o serviço de águas residuais são
desenvolvidos de forma similar, ou seja, são divididos numa parte fixa, que engloba, igualmente,
próximo de um terço do custo de serviço, e uma
parcela variável. Contudo, existe uma tendência
crescente, por parte dos operadores, em aumentar a parcela fixa. Por exemplo, em Estocolmo
a parcela variável foi totalmente substituída por
uma parcela fixa, que engloba o custo total de
serviço de águas residuais.
Em 2000, o governo introduziu uma parcela no
sistema tarifário, em género de imposto ambiental, pelas descargas de águas pluviais no sistema
255
Quadro 104
Sistemas tarifários de três
operadores dos SAS na Suécia para o ano de 2005
de saneamento. Esta taxa é cobrada anualmente
mediante a área habitacional da propriedade. No
entanto, os utilizadores que detenham a capacidade de evitar a sua deposição n a rede pública
(p. ex., infiltração nos solos) não são abrangidos
por esse imposto. Posteriormente, sobre estes
preços ainda é cobrado o IVA, que no país representa 25%. O Quadro 104 apresenta os sistemas
çar uma optimização dos resultados, uma vez que
nos respectivos países existem poucos operadores
com estas dimensões operacionais. Este esquema
de benchmarking consiste no desenvolvimento de
28 indicadores de desempenho, que envolvem as
áreas económicas, satisfação do utilizador, qualidade do serviço, fiabilidade do serviço, qualidade
ambiental e recursos humanos.
Águas residuais
(€/m3)
Água (€/m3)
Parcela Fixa
Parcela variável
Outra parcela*
Parcela variável
Estocolmo
0,245
0,238
0,483
0,678
Gotemburgo
0,259
0,287
0,550
0,755
Malmo
0,251
0,268
0,519
0,662
*referente às águas pluviais
tarifários de três operadores para o ano de 2005
para um consumo de 200 m3 (IWA, 2006).
Os utilizadores industriais pagam pelos SAS o
custo de produção e possuem condições especiais. Possivelmente, devido à abundância de recursos hídricos, os utilizadores de grande escala
usufruem de alguns descontos. A nível agrícola,
não existem preços estabelecidos, uma vez que
cada proprietário tem o direito aos recursos subterrâneos dentro da sua propriedade, e esta é a
origem principal.
2.17.4.2
O sector da água na Suécia evidencia-se, não só
pela fiabilidade do serviço, mas também pelo
elevado nível de qualidade do serviço fornecido. Para este factor contribui, de certa forma, o
papel desempenhado pela associação dos operadores, nomeadamente através da promoção
de um sistema de benchmarking (DRIVA) entre
os operadores de água (cerca de 20 municípios),
concentrando-se sobretudo nos custos e na eficiência operacional dos operadores e que beneficia
não só os participantes do projecto directamente
como toda a indústria indirectamente.
As principais cidades suecas, como Estocolmo,
Gotemburgo e Malmoe, são membros voluntários
de um benchmarking que envolve as 6 maiores
cidades escandinavas, com o objectivo de alcan256
Um número substancial de estudos revela que,
apesar da distribuição populacional espacial desfavorável, a Suécia apresenta um serviço muito
competitivo em relação a outros países europeus, com melhor desempenho do que muitos
países que evidenciam escalas mais favoráveis.
2.17.4.3
Na Suécia as obrigações de serviço público referentes à universalidade e à equidade estão consagradas na lei.
Os cidadãos suecos, através do Princípio de
Acesso Público aos Documentos Administrativos
(offentlighetsprincipen), têm uma longa e vincada tradição sobre os direitos de acesso a todos
documentos relativos ao serviço público e à sua
participação na administração, repercutindo-se
deste modo sobre os SAS.
Em situações de incumprimento dos requisitos
de qualidade por parte das instalações dos SAS,
o Conselho da Administração do Condado aplica penalidades, impondo medidas cautelares e
de correcção, de modo a salvaguardar a saúde
dos utilizadores.
Sob a lei em vigor, o operador do serviço de
águas residuais possui a obrigação de controlar
os parâmetros de qualidade dos seus efluentes. Além disso, o operador tem também que
apresentar anualmente um relatório ambiental,
Suécia
contendo essas análises, à autoridade supervisora, normalmente, os Comités Municipais para o
Ambiente e Saúde.
2.17.5
DESEMPENHO
A Suécia é um dos países mais ricos do mundo
em matéria de água. Apresenta um desempenho
elevado, com um binómio qualidade do serviço/
preços praticados de excelência. 99% dos custos
dos SAS são recuperados através dos valores cobrados aos utilizadores.
A Suécia apresenta uma população relativamente reduzida para a sua área, não retirando
quaisquer dividendos de ganhos de escala. Por
conseguinte, grande parte da população sueca
encontra-se dispersa pelo país, servida por diferentes players, conduzindo a maiores custos
de prestação do serviço. É também nos municípios mais pequenos que existe alguma concessão de subsídios oriunda do governo sobre as
tarifas da água.
257
Zâmbia
2.18
ZÂMBIA
2.18.1
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
A Zâmbia é uma república democrática. O presidente da Zâmbia reúne os poderes de chefe
de Estado e de chefe de governo, num sistema
plural e multipartidário. Enquanto cabe ao governo desempenhar o poder executivo, o poder
legislativo encontra-se associado não só ao governo, mas também ao parlamento. O país, com
uma população aproximada de 11,7 milhões de
habitantes dispersos por cerca de 752,6 mil km2,
encontra-se dividido em nove províncias, cada
uma administrada por um governador nomeado, as quais, por sua vez, se dividem num total
de 73 distritos.
O sector da água na Zâmbia tem enfrentado vários desafios que têm condicionado o seu desenvolvimento. O problema principal do país não se
prende com a disponibilidade, uma vez que a
Zâmbia possui recursos hídricos em abundância. Todavia, a sua gestão ao longo do tempo
não tem sido a mais adequada, tanto pela falta de recursos financeiros para a construção e
manutenção das infra-estruturas como pela insuficiente capacidade de gestão e dos poderes
institucionais.
A primeira lei produzida relativa ao sector da
água foi a Lei da Água de 1948, a qual, com o
passar dos anos, se foi revelando ineficaz e insuficiente face aos objectivos assumidos, tornando
a sua revisão incontornável. Neste âmbito, o sector da água encontra-se primordialmente regulamentado pela Lei de Governo Local de 1991
(Local Government Act – Lei n.º 22), pela Política
Nacional de Água de 1994 e pela Lei da Água e
das Águas Residuais de 1997 (Water Supply and
Sanitation Act, Lei n.º 28).
A Lei n.º 22, entre as demais atribuições, descentraliza o controlo dos SAS para o poder lo-
cal, que até então permanecia sobre o poder
central. A administração local, para além de
funções de operador, foi também dotada de
poder normativo.
A Política Nacional de Água (National Water
Policy) de 1994 criou o enquadramento legal
para a implementação da descentralização da
responsabilidade dos SAS. Este documento
estratégico atribui iguais responsabilidades na
prestação destes serviços às áreas urbanas e
periurbanas. Estabelece como princípio a universalização do serviço de água, incluindo as
populações urbanas e rurais, além de procurar
promover o desenvolvimento sustentável dos
recursos hídricos, a fim de facilitar o fornecimento equitativo da quantidade e qualidade
adequada da água para todos os usos competitivos, a um custo justo e aceitável, e assegurando a sua robustez e fiabilidade. A Política
Nacional de Água não lida directamente com as
áreas periurbanas ou com os estabelecimentos
informais, embora não os ignore.
A Lei da Água e das Águas Residuais delega a
responsabilidade pelo fornecimento dos SAS nas
autoridades locais e incentiva a sua empresarialização através da criação de operadores comerciais. A introdução da participação privada
na gestão e exploração destes serviços também
foi incluída na opção para a comercialização do
sector da água na Zâmbia. Este marco normativo criou ainda o Conselho Nacional de Água e
Saneamento (National Water Supply and Sanitation Council - NWASCO), regulador nacional e
independente para os SAS urbanos.
Em 2004, o governo produziu uma estratégia
para os SAS rurais, descentralizando ao nível do
distrito e, com base no planeamento local, procurou a agilização e a operacionalização da sua
prestação.
Em suma, a Política Nacional da Água, em
consonância com a Lei do Abastecimento de
Água e do Saneamento, incutiram diversas al259
terações ao sector, inter alia, a separação da
gestão dos recursos hídricos da gestão dos
SAS, a separação do Estado regulador do Estado operador aos vários níveis, a atribuição
da prestação dos serviços pelas autoridades
locais ou empresas privadas, a implementação do princípio da recuperação integral dos
custos através dos sistemas tarifários, a profissionalização dos recursos humanos, a utilização de tecnologias apropriadas às condições
locais e, por último, a colocação do sector da
água no topo das prioridades em termos orçamentais e políticos.
2.18.2
ENQUADRAMENTO
2.18.2.1
Responsabilidades
A responsabilidade sobre o sector da água
encontra-se associada a diferentes organismos, nomeadamente, o Ministério da Energia e Desenvolvimento da Água (Ministry of
Energy and Water Development - MEWD), o
Departamento dos Assuntos da Água (Department of Water Affairs - DWA), o Ministério do
Governo Local e Habitação (Ministry of Local
Government and Housing - MLGH), o Departamento de Infra-estruturas e Serviços de Suporte (Department of Infrastructure and Support
Services - DISS), o NWASCO, a Associação da
Água e do Saneamento da Zâmbia (Water and
Sanitation Association of Zambia - WASAZA),
o Conselho do Ambiente da Zâmbia (Environment Council of Zâmbia - ECZ), os municípios
e as ONG.
Os SAS compreendem como actor principal o
MLGH, tendo em conta o facto de a responsabilidade pelo fornecimento dos SAS se encontrar
associada às autoridades locais. No entanto, outros ministérios também possuem importantes
funções no desenvolvimento, gestão e monitorização do sector, como os Ministérios das Finanças e Desenvolvimento Nacional, do Ambiente
e da Saúde.
A desagregação dos recursos hídricos dos SAS
atribui ao MEWD a responsabilidade pelo estabelecimento das políticas no domínio dos SAS,
delegando este a gestão dos recursos hídricos
no Departamento dos Assuntos da Água, o qual
tutela. Neste âmbito, foi feita a separação das
atribuições de tomada de decisões políticas e
do fornecimento do serviço entre o nível central
e os níveis provinciais do governo, procurando
criar uma regulamentação mais eficaz e mini260
mizar a interferência política, conferindo maior
seriedade e independência ao sector.
O MLGH, através do DISS, tem responsabilidades ao nível do planeamento e mobilização de
recursos para a construção de infra-estruturas.
Em 2003, o DISS estabeleceu uma unidade de
missão para os SAS rurais (RWSSU) e também,
recentemente, uma unidade para os SAS das
zonas periurbanas. Em resumo, segundo a legislação em vigor, o DISS é responsável pelo planeamento das infra-estruturas, desenvolvimento e
gestão dos SAS.
O NWASCO, sendo uma entidade reguladora
dedicada ao sector da água, possui a responsabilidade de regular o fornecimento dos SAS no
seu país. Além disso, o regulador aconselha o
Governo da República da Zâmbia no que concerne ao desenvolvimento de políticas, ao estabelecimento de normas e orientações, ao licenciamento dos operadores dos SAS e, por fim, à
monitorização do desempenho dos operadores.
Em teoria, a actividade do NWASCO abrange
todo o país, mas na prática as entidades reguladas cingem-se somente aos operadores dos
SAS de áreas urbanas. A NWASCO tutela ainda
o Devolution Trust Fund (DTF), uma unidade de
missão que gere os donativos das agências internacionais e os subsídios dos governos.
A WASAZA, criada em 1999, inclui nos seus estatutos, como objectivos principais, a realização
de um congresso, onde os diferentes stakeholders possam discutir os diversos assuntos que
preocupam o sector da água, e a promoção
da disseminação das boas práticas entre os
stakeholders. A Associação encontra-se aberta a
todos os profissionais do sector da água e actividades conexas, como as relativas ao ambiente, à
agricultura e à saúde.
Os municípios, além da responsabilidade global
do fornecimento dos SAS com qualidade adequada nas áreas da sua jurisdição, possuem a
capacidade de criar normas adicionais, mas apenas no contexto da regulação previamente estabelecido pelo NWASCO. A criação de empresas
comerciais para o fornecimento dos SAS, sobretudo desde 2000, não transfere ou diminui a responsabilidade dos municípios sobre os SAS.
O ECZ é um organismo estatutário, criado em
1990, que possui incumbências de proteger
o ambiente e controlar a poluição, salvaguardando o bem-estar e a saúde dos concidadãos e o ambiente. As suas funções passam
por regular e coordenar a gestão ambiental,
promover a consciencialização e assegurar a
protecção ambiental.
Por último, são de referir as ONG, como a Care
International ou o Japanese International Deve-
Zâmbia
lopment Agency, que têm contribuído de forma significativa para a prestação dos SAS nas
zonas periurbanas e rurais. A Figura 66 apresenta o enquadramento institucional do sector
da água na Zâmbia.
pelo NWASCO, em relação aos operadores, são
o licenciamento, a aprovação das tarifas, a supervisão das suas actividades e contas e a instituição de benchmarking entre os operadores
regulados. No que concerne aos utilizadores, o
Figura 66
Zâmbia
2.18.2.2
Regulação
O sector da água na Zâmbia congratula-se pela
existência de um regulador específico. O NWASCO, entidade reguladora independente e dedi-
cada exclusivamente ao sector da água, foi estabelecido por lei em 1997, mas apenas iniciou
as suas funções, efectivamente, em 2000. O seu
âmbito regulatório abrange 10 empresas comerciais, que estão espalhadas por todo o país, os
operadores puramente privados e as autoridades locais. As ferramentas regulatórias utilizadas
NWASCO compreende atribuições de comparar
e publicitar a informação oriunda dos operadores (regulação sunshine) e do governo e ainda a
resolução de disputas entre os utilizadores e os
operadores. O NWASCO reporta anualmente a
sua actividade ao MEWD. Na Figura 63 apresenta-se a informação obtida do exercício de bench-
marking desenvolvido para os operadores comerciais (adaptado de Kayaga e Franceys, 2008).
Figura 63
Folha de benchmarking
apresentada no relatório
anual do NWASCO
Adicionalmente, o NWASCO desenvolve um
ranking entre os operadores, tendo em conta a
ponderação dos resultados dos indicadores de desempenho obtidos em função da sua importância.
261
No Quadro 105 evidenciam-se os indicadores e
as ponderações adoptados (NWASCO, 2008).
Quadro 105
aplicados pela NWASCO e
respectivas ponderações
Indicador
vo ao problema das perdas de água (NWASCO,
2008).
Peso (pontos)
Qualidade da água
20
Eficiência da recolha
20
Percentagem de contadores
15
Horas de abastecimento
15
Cobertura dos custos de operação e manutenção
15
Perdas de água
10
Funcionários por 1.000 utilizadores
10
Percepção dos reguladores
10
Nível de atendimento do serviço de água
5
5
Nível de cobertura do serviço de águas residuais
O regulador estabelece também valores-objectivo, considerando a conjuntura e o ambiente
operacional em que a entidade gestora se insere. Assim, o Quadro 106 e a Figura 64 ilustram o esquema de benchmarking usado relatiQuadro 106
Valores objectivo para o
indicador perdas de água
Figura 64
Perdas de água por
operador
262
Por último, a entidade reguladora desenvolve
recomendações específicas a cada operador
comercial, procurando a melhoria de desempenho de cada serviço e, neste sentido, contribuir
para o desenvolvimento geral do sector da água.
Benchmark para o indicador perdas de águas
Bom
<20%
Aceitável
20-25%
Inaceitável
>25%
Zâmbia
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
Atendimento do serviço de água (%)
54
58
73
71
Atendimento do serviço de saneamento (%)
32
32
32
34
Utilizadores domésticos (%)
-
86
86
92
Produção de água (milhões de m3)
-
300,5
303,5
316,3
Perdas de água (%)
50
49
48
47
Contadores (%)
32
32
39
39
Qualidade de água (%)
-
-
77,9
56,6
Horas de abastecimento*
-
-
14,3
16,0
Eficiência da recolha (%)
68
74
77
84
-
-
9,44
11,54
339,7
420,1
489,5
495,0
Custos de operação
-
-
-
-
Estrutura de custos
-
-
-
-
Tarifa média
-
-
-
-
65
75
77
102
-
-
-
-
Atendimento (%)
-
28
24
23
Horas de abastecimento
-
7,0
8,7
5,2
Eficiência da recolha (%)
-
37
50
33
Atendimento*
-
-
99,7
99,8
Horas de abastecimento*
-
-
16,0
17,6
Qualidade de água*
-
-
84,1**
75,4
Operador comercial
Funcionários por 1.000 utilizadores
Encargos médios com o pessoal por mês (€)
Cobertura dos custos de operação e manutenção (%)
Qualificação dos funcionários
Autoridades locais
Sistemas privados
* ponderado pela população servida;
** um operador não respondeu
O Quadro 107 apresenta o conjunto de indicadores de desempenho calculados para os últimos 4
anos por operador, ponderado pela população.
Os indicadores de desempenho apresentados indiciam diferentes análises, sobretudo para 2005
/2006 e 2006/2007, devido ao início de funções
de um outro operador comercial, o Serviço de
Águas de Lukanga (LGWSC).
Quando o operador apresenta permanentemente resultados com desempenho reduzido, o
NWASCO coloca-o sob Supervisão Regulatória
Especial (SRE). Durante este período, o operador
encontra-se obrigado a apresentar um relatório
mensal à NWASCO com os indicadores referidos
e as decisões tomadas, as quais, por sua vez,
são submetidas a uma vigilância apertada até ao
momento em que o regulador esteja convencido
dos seus progressos reais.
Quadro 107
Resumo dos indicadores
aplicados pelo NWASCO
nos últimos 4 anos
O orçamento que possibilita toda a actividade
do NWASCO, incluindo o pagamento dos seus
16 funcionários, é provido maioritariamente pe263
las autoridades locais e operadores através de
taxas de licenciamento, representando 89%
do orçamento total. Do orçamento de Estado
provém 7% das suas despesas, 1% de doações
e os remanescentes 3% provém de outras origens diversas. Neste âmbito, em 2006, os cus-
operadores. A Figura 65 ilustra o procedimento
dos WWG no tratamento das reclamações (Lwenje, 2007).
tos de funcionamento do NWASCO ascenderam a 577 mil euros.
preços, com um período regulatório de três anos,
fundado em diversos objectivos como a avaliação
do impacto das tarifas da água actuais (p. ex.,
em 2007 não houve aumento das tarifas para os
habitantes carenciados), o conhecimento que os
utilizadores têm sobre o custo do fornecimento da
água, o incentivo do conhecimento do utilizador
sobre a problemática da conservação da água e a
verificação da quantidade de água que é consumida pelas diferentes categorias de utilizadores.
No âmbito da regulação económica, o NWASCO adopta o método de regulação por limite de
Figura 65
Procedimento regulatório
do tratamento das
reclamações pela WWG
No que concerne à sua função primordial, nomeadamente a defesa dos interesses dos utilizadores, o NWASCO criou em 2001 os denominados
Water Watch Groups (WWG). Os WWG são grupos de voluntários responsáveis pela salvaguarda
dos direitos dos utilizadores no sector da água e
pela divulgação da informação disponível relativa ao serviço que lhes é prestado. O NWASCO
encarrega e incentiva os WWG a desenvolverem
estas funções. As WWG têm sido instituídas em
Lusaka, Kitwe, Chingola e Copper Belt, mas a
falta de recursos financeiros tem impedido a sua
cobertura nacional.
Os WWG recebem as reclamações e sugestões
dos utilizadores e compilam essa informação
para o próprio operador ou para o NWASCO,
caso o operador comercial se encontre a violar as
suas obrigações. Além disso, também informam
os utilizadores sobre a regulação desenvolvida,
através da sua publicitação. Os WWG recebem
poderes delegados pelo NWASCO ao nível da
resolução das reclamações dos utilizadores em
primeira instância.
Neste sentido, os WWG têm desempenhado um
papel muito importante e positivo no desenvolvimento do sector da água na Zâmbia, dado que se
observa que os operadores comerciais, onde os
WWG já intervieram, se tornam mais focalizados
na óptica dos utilizadores prestando um melhor
serviço. O NWASCO também integra as suas recomendações na avaliação do desempenho dos
264
2.18.3
ESTRUTURA DO
MERCADO
2.18.3.1
dos serviços
Os SAS na Zâmbia caracterizam-se por serem
fornecidos quase totalmente pelo sector público. Apesar de alguma participação do sector
privado na prestação dos serviços de água, esta
encontra-se bastante restrita e refere-se apenas
a áreas isoladas.
2.18.3.2
Players do sector
Na Zâmbia, os SAS abrangem 87 cidades dispersas por todo o país. Os SAS são fornecidos por 10
operadores comerciais, que servem, aproximadamente, 92% da população urbana e 7 operadores privados, que prestam estes serviços a 1% da
Zâmbia
população urbana. A restante população é fornecida por autoridades locais, nomeadamente,
6 operadores que se encontram licenciados e 16
operadores com licenças provisórias, que fornecem 7% da população urbana. Os utilizadores remanescentes, designadamente os mais desfavorecidos, confiam primeiramente nos poços e nos
fontanários, enquanto a maioria dos utilizadores
mais ricos tem sistemas privados e individuais.
O Governo da República da Zâmbia, especialmente desde 2000, tem incentivado o estabelecimento de operadores comerciais para fornecer os SAS
nas áreas urbanas. A instituição destes operadores pretende empresarializar e comercializar a
provisão dos SAS. Todas as províncias têm optado
pela criação dos operadores comerciais, com excepção da província de Luapula. Os operadores
comerciais são estabelecidos pela transferência
de sistemas existentes dos SAS para uma empresa registada, propriedade das autoridades locais,
não se verificando alteração da sua área de jurisdição. Usualmente, o operador comercial é constituído sem capital adicional, limitando bastante a
sua sustentabilidade operacional. Neste contexto,
o operador Serviços de Água de Lusaka (LWSC)
destaca-se pelo seu domínio operacional, fornecendo o SAS a cerca de 1,6 milhões de habitantes
da capital zambiana. Nas áreas onde não se observa a participação de operadores comerciais, a
exploração do SAS permanece sob a alçada das
autoridades locais. Algumas áreas periurbanas
são servidas por redes de água, mas a maioria é
servida por fontanários ou em quiosques.
Como referido, nas grandes cidades os serviços
de água são principalmente fornecidos pelos operadores comerciais que obtiveram uma licença
do NWASCO. No entanto, algumas destas áreas
são também servidas por Water Trusts, particularmente na cidade de Lusaka, como é descrito
de seguida. Na capital, uma grande percentagem
da população periurbana é fornecida por associações de moradores que não possuem licença e
não se encontram sujeitas a regulação.
Na Zâmbia, os Water Trusts são pequenos operadores da rede que foram criados por iniciativa
de doadores (p. ex., Chipata ou Kanyama Water
Trust), em coordenação com as comunidades locais, nas zonas periurbanas. Actualmente, estas
entidades encontram-se a fornecer o serviço de
água sob um vazio legal, ainda que colectivamente sirvam quase tantas pessoas quanto os operadores públicos. O serviço de água de Lusaka é
disponibilizado para 37% da população através
de Water Trusts e para 43% da população por
intermédio da LWSC, permanecendo os 20%
remanescentes sem abastecimento de água. Um
estudo recente sobre regulação social, realizado
no âmbito do Building Partnerships for Development (BPD), revelou que os Water Trusts gostariam de ver os seus serviços regulamentados, pois
pressupõem que, desta forma, se iria “reforçar
a transparência e a confiança das pessoas nos
Trusts”. A solução que actualmente está a ser
considerada pelo NWASCO consiste na assinatura de protocolos entre os Trusts e o LWSC. A
preparação de tais acordos, sob a supervisão da
entidade reguladora, é susceptível de reforço da
imparcialidade e da protecção de cada uma das
partes interessadas. Isto revela-se bastante importante, dado que os Water Trusts fazem questão
de manter a sua independência e de não acatarem favoravelmente as propostas para incorporálos como principal fornecedor ou para, de forma
simples, se tornarem seu distribuidor. A Figura 66
ilustra o enquadramento organizacional dos Water
Figura 66
Enquadramento
organizacional do modelo
Water Trust
265
Quadro 108
Evolução anual do nível de
atendimento do serviço de
água urbano
Trusts (adaptado de Kayaga e Kadimba-Mwanamwambwa, 2006).
2.18.3.4
Números do sector
A participação do sector privado no fornecimento dos SAS é consideravelmente limitada. O país
tem sete operadores privados, que se encontram
concentrados em áreas isoladas, nomeadamente em zonas industriais e outras cooperativas.
Como exemplo da participação do sector privado salienta-se o contrato de gestão da SAUR na
exploração mineira da cidade de Copper Belt,
fornecendo igualmente os SAS aos funcionários
da empresa de exploração mineira. Os operadores privados são sistemas desenvolvidos pelas
empresas que têm negócios completamente diferentes (p. ex., açúcar e produção de electricidade) e fornecem os SAS aos seus funcionários que
vivem nas instalações da empresa, usualmente
sem qualquer encargo para o funcionário. Estes
sistemas são licenciados pelo NWASCO, segundo a legislação em vigor.
Na Zâmbia são produzidos anualmente cerca
de 316 milhões de m3 de água para consumo
público. Neste âmbito, decorre que a capitação da população com acesso ao serviço de
água é de 110 litros por habitante e por dia,
incluindo as perdas de água, que na Zâmbia
representam 47%.
2005/06
2006/07
População urbana
4 903 529
5 046 420
População urbana servida
3 270 745
3 428 572
67%
68%
Nível de atendimento do serviço de água urbano
O desenvolvimento do serviço de águas residuais encontra-se muito mais atrasado do
que o serviço de água. Apenas uma percentagem reduzida da população tem acesso a
este serviço.
últimos dois anos do nível de atendimento do
serviço de água nas zonas urbanas.
2.18.3.3
oferecidos
O NWASCO e o Instituto de Estatística Zambiano
(Central Statistical Office) estimam que 45% da
população total viva em áreas urbanas. Da população urbana, 80% (3,9 milhões) vive em áreas
low-cost e periurbanas. Estima-se que 80% da
população zambiana viva com menos de 0,68
euros por dia.
Os SAS são caracterizados, na generalidade,
pela sua integração, quer horizontal quer verticalmente. Neste âmbito, o fornecimento dos
referidos serviços é, geralmente, prestado pela
mesma entidade gestora, tanto na circunstância dos operadores comerciais, como das
autoridades locais e mesmo dos operadores
privados.
O subsector da água na Zâmbia obteve uma receita anual de cerca de 36,7 milhões de euros
em 2006. O subsector das águas residuais, embora envolva mais custos, apenas corresponde a
uma receita de 20% do serviço de água, ou seja,
aproximadamente, 7,5 milhões de euros. Nesse
ano apenas foram investidos nos SAS cerca de
552 mil euros.
Os operadores comerciais caracterizam-se pela
sua dedicação específica a este domínio, não
prestando outros serviços. As autoridades locais
fornecem directamente os referidos serviços aos
utilizadores através do seu departamento de
água e de águas residuais.
2.18.4
REGRAS DO JOGO
Os operadores privados vêem esta actividade
simplesmente como secundária, dado que se
cingem apenas ao abastecimento dos seus funcionários e têm como principais mercados outros sectores.
266
Os dados sobre o atendimento dos SAS são
muito variados, dependendo da fonte (em especial devido aos critérios adoptados), mas,
aproximadamente, 68% (somente 45% de periurbano) da população urbana e 40% dos habitantes rurais têm acesso a água para consumo
humano. O nível de atendimento do serviço de
águas residuais é de cerca de 34%, sendo que
a totalidade de águas residuais recolhidas é tratada. O Quadro 108 apresenta a evolução nos
2.18.4.1
A política governamental fomenta que as tarifas
cobradas aos utilizadores devam repercutir a totalidade dos custos. Este objectivo é perseguido
Zâmbia
pelos operadores comerciais, tendo em conta os
seguintes princípios:
• Consciência social, ou seja, as tarifas devem
ser “razoáveis” para os utilizadores mais carenciados;
• Eficiência de utilização, devendo os sistemas
tarifários reflectir o consumo, incentivando
a medição da água (ainda não generalizada);
• Conservação dos recursos onde as tarifas
devem ser mais elevadas para níveis de consumo superiores às necessidades normais;
• Simplicidade e transparência, isto é, as ta-
rifas devem ser estabelecidas através de
meios transparentes e participativos.
As estruturas tarifárias variam consideravelmente entre os diferentes tipos de gestão e a
respectiva região. No entanto, o sistema tarifário mais usual compreende a instituição de uma
parcela fixa, referente à reduzida percentagem
de habitantes que possuem contador, e uma
parcela variável crescente com o consumo ou
unitária. Devido ao facto de os contadores ainda representarem uma pequena fracção da população, a maioria dos operadores adopta uma
tarifa fixa, particularmente nas áreas periurbanas. No Quadro 109 apresenta-se o sistema
tarifário do SAS de Lusaka.
Serviço de água
facturada apenas pode ser estimada, podendo
estar subavaliada.
2.18.4.2
O NWASCO estabelece e contratualiza directa e
indirectamente objectivos de desempenho para
os operadores públicos, através da indução de
competição virtual, mediante o cálculo de indicadores de desempenho e aplicação de benchmarking, conforme, apresentado no Quadro
107 anterior.
Incluídos nestes contratos de desempenho
estão ainda outros mecanismos de incentivo, procurando promover o desenvolvimento
dos serviços. Um deles corresponde ao nível
de serviço mínimo necessário onde, associado
aos indicadores acima descritos para a cobertura da área servida, todos os operadores são
obrigados a submeter ao NWASCO, nos dois
meses seguintes após a recepção da licença de
funcionamento, uma carta de compromisso assegurando um determinado nível de serviço. O
acordo especifica as acções a serem tomadas
num certo horizonte temporal (desejavelmente
de três anos).
Um outro mecanismo está relacionado com o
regime de definição de tarifas, que está actual-
€/m3
Quadro 109
Sistema tarifário da LWSC
para o ano de 2007
Parcela variável
0-6 m3
0,20
6-30 m3
0,22
>30 m3
0,26
O NWASCO implementou recentemente um
programa que punia os operadores comerciais
pelo desempenho precário. Sob este programa,
as tarifas cobradas foram reduzidas pelos operadores comerciais até os mesmos terem uma
qualidade de desempenho aceitável.
Embora o processo de reforma esteja em curso,
procurando a recuperação de custos e a eficiência de serviço, os operadores ainda apresentam grandes ineficiências. Os operadores comerciais, em diversas áreas, revelam rácios de
cobertura dos custos operacionais inferiores a
um, indicando que as receitas dos SAS continuam inferiores aos custos de operação. Através
de melhorias na emissão de facturação e de
uma cobrança mais eficiente é esperado que os
rácios operacionais melhorem drasticamente.
Devido ao baixo nível de medição, a água não
mente em revisão. A fixação de tarifas pretende
incentivar o desempenho dos operadores, aumentar a eficiência e melhorar a relação entre
custos e receitas.
Finalmente, um terceiro mecanismo corresponde
aos incentivos orientados para o desempenho.
Neste domínio, este regime destina-se a aumentar o desempenho operacional (principalmente a
gestão e desenvolvimento dos recursos humanos)
dos operadores comerciais. Exemplos de alguns
indicadores utilizados são a redução dos encargos com o pessoal administrativo, o limite para as
despesas com o pessoal que não exceda 25% do
volume de facturação e a produtividade do pessoal, medida pela receita por funcionário.
Além do referido sistema de indicadores de desempenho, o NWASCO introduziu vários prémios
267
visando o reconhecimento dos esforços que se
encontram a ser desenvolvidos pelos operadores,
recompensando e incentivando a manutenção
de um desempenho elevado. No sentido contrário, a legislação em vigor também possibilita
o NWASCO de aplicar sanções aos operadores
que, por não cumprimento ou negligência, não
respeitem os requisitos mínimos.
Através das reformas recentes e da supervisão
do NWASCO, a prioridade foi atribuída ao alargamento dos serviços de água à população mais
deficitária. Neste sentido, o NWASCO estabeleceu o DTF. A missão exclusiva do DTF prendese com o financiamento da expansão do acesso
dos serviços de água nas áreas mais carenciadas.
Embora o acesso ao serviço de água seja considerado elevado, estima-se que em condições de
sustentabilidade e de fiabilidade corresponda a
apenas 60% da população.
2.18.4.3
Na Zâmbia, a constituição de uma entidade reguladora vertical conferiu princípios que não
estavam presentes explicitamente no sector da
água até à data, nomeadamente a universalidade, a acessibilidade, a qualidade do serviço e a
equidade. O quadro legal da Política Nacional de
Água, para além destes princípios, também estipula que as áreas periurbanas devem ser tratadas equitativamente com as áreas urbanas, salvaguardando, deste modo, os mais carenciados
contra níveis de serviços não equitativos.
O Fundo de Devolução, criado pelo NWASCO,
é uma instituição financeira independente, responsável pelo financiamento e vocacionada para
o abastecimento de água nas áreas periurbanas.
Este fundo tem vindo a tornar-se crucial, possibilitando a subsidiação do pagamento dos serviços
de água aos utilizadores carenciados que, de outra forma, não teriam possibilidade de o pagar.
Os sistemas tarifários também têm em conta os
268
rendimentos dos utilizadores, existindo tarifas reduzidas para os utilizadores mais necessitados.
2.18.5
DESEMPENHO
As reformas efectuadas no sector da água da
Zâmbia têm melhorado o desempenho dos SAS,
em particular das camadas mais pobres. O papel
do regulador (NWASCO) tem sido muito importante, constituindo um motor do desenvolvimento do sector da água. Outro aspecto muito
positivo é a existência dos WWG que, embora
abranjam uma parcela reduzida do sector da
água, têm contribuído para a melhoria da qualidade do serviço e do cumprimento das obrigações de serviço público, permitindo a participação e aumentando a responsabilização de todos
os intervenientes no sector da água. O método
de regulação económica baseado na regulação
por limite de preços, com incentivos ao desempenho, constitui outro ponto de relevo.
Os SAS enfrentam, contudo, vários desafios. Entre os principais salienta-se a necessidade de melhorar o nível de atendimento do serviço de água
e, principalmente, a sua qualidade, permitindo a
sua prestação 24 horas por dia com qualidade e
pressão adequadas. Para o efeito, são necessários
vultuosos investimentos de que o sector não dispõe. Em relação aos serviços de águas residuais, a
situação é ainda mais grave. É necessário aumentar e melhorar os sistemas tarifários, tornando-os
mais adequados à realidade do país. Uma maior
eficiência da cobrança, em simultâneo, com uma
redução dos custos de operação e manutenção,
através de uma maior eficiência produtiva, trará
maiores receitas para o sector. Por exemplo, o volume de água não facturado representa um valor
muito elevado na Zâmbia. A introdução gradual e
sustentada do sector privado no país poderá também trazer mais recursos para o sector. Uma melhor gestão, quer institucional quer operacional,
dos recursos hídricos, sobretudo da água subterrânea, para além da sustentabilidade ambiental,
poderá conduzir a poupanças relevantes.
PARTE 3
PANORAMA MUNDIAL DA REGULAÇÃO
Introdução
3.1
INTRODUÇÃO
O
presente trabalho de investigação sobre a regulação do sector da água no mundo
adoptou a seguinte metodologia. Em primeiro
lugar, pesquisou-se, para cada país nos 5 continentes, a existência de reguladores dos SAS,
as entidades responsáveis pelas actividades associadas à regulação (preços e tarifas, qualidade do serviço e obrigações de serviço público),
os principais intervenientes do sector da água
(operadores, associações, etc.), bem como toda
a informação relevante sobre estas entidades
e sobre os processos regulatórios vigentes. Os
contactos de todos os reguladores e das principais entidades com funções de regulação são
apresentados no Anexo 3.
Em segundo lugar, elaborou-se um inquérito
que foi enviado a todos os reguladores e às
principais entidades com funções regulatórias
dos SAS, para todos os países do mundo. Este
inquérito era composto por seis capítulos no
corpo principal, designadamente, os aspectos
gerais dos SAS, o âmbito da actividade regulatória, os aspectos gerais da entidade reguladora, os aspectos organizacionais da entidade reguladora, a regulação económica e as
obrigações de serviço público e de regulação
da qualidade do serviço. O inquérito foi ainda complementado com informação de contexto e com a oportunidade de apresentação
de comentários finais sobre os pontos fortes e
os pontos fracos do sistema regulatório. Cada
pergunta, num total de 46, era constituída por
múltiplas opções, apresentando quase sempre
a possibilidade de resposta aberta. O inquérito
foi enviado a 279 entidades, tendo-se obtido
resposta apenas de 63 entidades. Um dos problemas que condicionou o número de respostas foi o facto de se ter enviado o inquérito
apenas em inglês. Determinados reguladores
em África (origem francófona), na Europa (sobretudo do leste europeu e na Europa-Ásia) e
na América (origem hispânica) manifestaram
essa dificuldade. O prazo de resposta foi também muito mais extenso do que se pensava inicialmente. Os dois meses de prazo, que foram
previstos num período inicial, rapidamente se
transformaram em quase seis meses. No Anexo
1 apresenta-se o inquérito enviado aos reguladores e diferentes intervenientes nos SAS, em
cada país. No Anexo 2 evidenciam-se, em formato de fichas, os resultados e o sumário dos
inquéritos.
É de realçar ainda que, como se constatou no
capítulo anterior, contemplaram-se ainda na
análise pormenorizada outras entidades que
não responderam ao inquérito, mas que, por
constituírem casos de estudo interessantes e
por serem representativas de uma região, de
tecnologias ou de aspectos particulares, foram
integradas, quer nessa análise, quer na análise
desenvolvida neste capítulo.
Na pesquisa efectuada, referente a Janeiro
de 2008, detectaram-se, em todo o mundo,
136 entidades reguladoras. Estas entidades
reguladoras estão dispersas por 57 países,
dos quais 12 estão localizados em África, 5
na Ásia, 16 na Europa (2 na Europa-Ásia),
2 na Oceânia e 22 na América. Em quatro
países da América, a regulação do SAS não
abrange todo o território, designadamente
no Canadá, nos EUA, no Brasil e na Argentina. Por conseguinte, apenas pouco mais de
22% dos países do mundo têm reguladores
dos SAS. Considerando a população abrangida em termos mundiais, a percentagem de
população que apresenta os SAS regulados
desce para cerca de 20%. De qualquer forma, sem incluir a China e a Índia, a população regulada ascende aos 37% da população
mundial.
Das 136 entidades reguladoras, 106 são multissectoriais, envolvendo outros SIEG para além
do abastecimento de água e do saneamento
de águas residuais, e 30 são reguladores sectoriais. No cenário de existência de reguladores multissectoriais, normalmente, estes compreendem também os serviços energéticos
(electricidade e gás), embora possam também
271
incluir os serviços de transportes, de telecomunicações, postais ou outros.
Em relação aos resultados dos inquéritos,
que se evidenciarão, com maior detalhe, nos
subcapítulos seguintes, existiram, como referido, 63 respostas, correspondentes a 39
países. Das respostas obtidas, 53 diziam respeito a reguladores e compreendiam 33 países distintos. As restantes respostas foram
dadas por associações de operadores ou por
entidades governamentais, com funções no
sector da água. Dos 53 reguladores, 31 eram
entidades reguladoras multissectoriais e 22
eram sectoriais. Para além do abastecimento
de água e do saneamento de águas residuais, outras actividades estavam incluídas nas
atribuições dos reguladores, designadamente, a electricidade, o gás, os resíduos sólidos, as telecomunicações, o aquecimento,
a iluminação, os comboios, os portos, os
transportes rodoviários, o petróleo, os jogos,
entre outros.
Dos 53 reguladores, 28 são nacionais/federais,
18 são estatais/regionais e 7 são municipais.
Destes 53 reguladores, apenas 8 não são independentes. A direcção das entidades reguladoras é colegial em 39 casos. Nas restantes
situações, o comando do regulador é exercido
por uma única pessoa. 32% dos reguladores
são financiados pelo governo, enquanto os
restantes são financiados pelos operadores.
Nestes últimos, apenas cerca de 30% estão indexados à tarifa. 44 reguladores têm funções
Figura 67
Países com reguladores e
respostas obtidas com o
inquérito em África
272
de regulação económica, enquanto 9 só intervêm na regulação da qualidade do serviço, ou
porque existe regulação contratual (por ex.,
contratos de concessão), ou porque as funções relativas ao estabelecimento de preços e
tarifas pertence ao governo. 79% dos reguladores possuem funções relativas à supervisão
da qualidade do serviço e 72% aplicam benchmarking, ou para esta finalidade, ou para
o estabelecimento de tarifas e preços. 72%
dos reguladores têm funções sancionatórias,
embora apenas 40% possam produzir legislação. Em 49% dos casos estudados, existem
mecanismos de apelo das decisões dos reguladores. A responsabilização dos reguladores
é garantida de diversas formas, sendo a publicitação das decisões, com 66% dos casos de
estudo, a mais importante, a transparência e a
participação a segunda, com 62%, seguida da
obrigatoriedade de presença e de resposta ao
Parlamento, com 51%. Das entidades reguladoras com funções de regulação económica,
22 (50%) têm instituídos métodos baseados
na regulação por incentivos de desempenho,
quase sempre regulação por limite de preços.
O período regulatório é, em mais de metade
dos casos, equivalente a cinco anos, sendo nas
restantes situações sempre inferior.
As figuras que se seguem, respectivamente, a
Figura 67, a Figura 68, a Figura 69, a Figura 70,
a Figura 71 e a Figura 72 apresentam os países
com reguladores à esquerda na página e os que
responderam ao inquérito à direita na página,
sempre por continente.
Introdução
Figura 68
inquérito na
América do Norte
Figura 69
inquérito na América do Sul
Figura 70
inquérito na Ásia
273
Figura 71
inquérito na Oceânia
Figura 72
inquérito na Europa
274
3.2
OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO
3.2.1
CONSIDERAÇÕES
GERAIS
As obrigações de serviço público constituem a
espinha dorsal do funcionamento dos SAS. Só
a consagração do serviço universal em muitos
países pelo mundo fora permitiria um progresso tão significativo para a sobrevivência e qualidade de vida das populações. A concretização
dos Objectivos do Milénio, definidos pela OMS,
dificilmente será atingida. Apesar de nos países
subdesenvolvidos as populações mais pobres pagarem pela água, muitas vezes, mais do que as
populações mais ricas, as mesmas continuam a
ser privadas da prestação deste serviço essencial.
No saneamento de águas residuais a situação é
ainda mais grave. As externalidades negativas,
provocadas pela respectiva ausência, são muito
relevantes. Desta forma, existe um problema de
mau governo do sector da água, sobretudo pela
ausência ou deficiência de regulação. Associada
às falhas de mercado e características dos SAS,
estão também falhas do Estado, que comprometem a respectiva prestação com uma qualidade
adequada. Nos casos de estudo apresentados,
e em especial na Zâmbia e em Moçambique,
verificou-se que, mesmo em países subdesenvolvidos, com inúmeros problemas, tem sido permitido um avanço significativo na qualidade da
prestação dos SAS, graças à regulação instituída,
suportada pelos respectivos governos. É de referir que nos países mais pobres, é necessário
considerar, de forma distinta, as circunstâncias
onde não há infra-estruturas (redes) e em que,
embora existam, os utilizadores não têm capacidade para pagar o serviço, incluindo, desde
logo, o ramal de ligação.
Também nos países em vias de desenvolvimento,
ou mesmo nos países desenvolvidos, os problemas relativos às obrigações de serviço público
são da maior relevância. O fortalecimento da coesão económica e social das populações justifica
a definição na lei das obrigações de serviço
público e a supervisão da respectiva satisfação por reguladores ou por outras entidades
competentes. Nestes países existe também
uma franja da população que, apesar de ter
infra-estruturas à sua porta, não tem capacidade para pagar o custo dos SAS. Além disso,
as populações e os utilizadores exigem outros
requisitos, que incluem a ininterruptibilidade
da sua prestação, o fornecimento com uma
qualidade elevada, a modalidade tarifária e a
protecção dos respectivos interesses, mesmo
que individuais.
Na investigação efectuada, e em particular nos
casos de estudo analisados, encontrou-se um
conjunto de situações muito díspares, dependendo do grau de desenvolvimento dos países
e das respectivas situações particulares. Nos
pontos que se seguem apresentam-se algumas
das práticas e estratégias seguidas, sobretudo,
as de maior destaque em relação às diferentes
obrigações de serviço público. Apresentam-se
também quadros-resumo, que sistematizam as
obrigações de serviço público dos países inquiridos ou adoptados como casos de estudo, neste
documento.
3.2.2
UNIVERSALIDADE DOS
SERVIÇOS
Cada país contempla, de forma distinta, a prestação do serviço universal. Embora quase todos
os países, de uma forma ou de outra, abordem
este princípio na legislação, o modo como o instituem é muito variado. Vários países na Europa,
como a Itália, a França ou a Países Baixos, pressupõem a obrigatoriedade da respectiva prestação
a todos os utilizadores e, por conseguinte, não
têm este princípio consagrado na lei. Outros,
como Portugal e a Grécia, apesar de esta obrigatoriedade estar explicitamente definida na lei, a
275
mesma não define o caminho para a respectiva
obtenção, tendo as entidades gestoras liberdade
para a sua consecução, designadamente através
da subsidiação cruzada entre serviços (abastecimento de água e saneamento de águas residuais) e utilizadores, quer relativamente à respectiva natureza (domésticos e não domésticos), quer
relativamente ao consumo manifestado (os de
maior consumo subsidiam os de menor consumo ou vice-versa). A instituição de tarifas sociais
é frequente, isto é, existe um escalão (normalmente o de menor consumo), onde a tarifa correspondente é muito reduzida. No Quadro 110
e no Quadro 111 essa circunstância é apresentada para os SAS de Atenas (EYDAP), na Grécia,
Quadro 110
Subsidiação cruzada nos
SAS em Atenas (EYDAP) na
Grécia
e para os SAS do Rio de Janeiro (CEDAE), no Brasil, (ano de 2007). É de salientar que nos países
mais pobres, a hipótese de subsidiação cruzada
não é suficiente, sendo, mesmo assim, necessária a atribuição de subsídios por parte dos governos ou de doadores, para a concretização do
serviço universal.
Noutros países ou estados/regiões, existe um
fundo de equilíbrio financeiro, para o qual todos os utilizadores contribuem e que serve para
financiar os utilizadores ou os operadores mais
pobres. Esta prática é adoptada em diversos países, como a Bélgica (em duas das três regiões)
para os utilizadores, ou a França, relativamente
Água
Valor (€/m3)
Doméstico
0-5 m3
0,40
5-20 m
0,63
20-27 m3
1,80
27-35 m3
2,52
Superior a 35 m3
3,14
3
Industrial
Até 1000 m3
0,81
Superior a 1000 m3
0,96
Quadro 111
Subsidiação cruzada nos
SAS no Rio de Janeiro
(CEDAE) no Brasil
Água
(€/m3)
Água e
saneamento (€/m3)
0-15 m3
0,62
0,64
16-30 m3
1,36
1,41
31-45 m3
1,85
1,93
3,70
3,86
4,95
5,15
0-20 m3
2,10
2,19
21-30 m3
3,70
3,85
Superior a 30 m3
3,95
4,12
0-20 m3
3,21
3,34
21-30 m3
3,38
3,51
Superior a 30 m3
3,95
4,11
Doméstico
46-60 m3
Superior a 60 m
3
Comercial
Industrial
276
aos operadores. Este fundo, que pode ser gerido
centralmente ou pelo próprio operador, permite
integrar no sistema os utilizadores mais carenciados ou reduzir o tarifário de certos operadores.
O mérito desta opção está muito relacionado
com a qualidade do sistema de segurança social
ou de controlo, isto é, se, de facto, as pessoas
ou os operadores mais necessitados são aqueles
que usufruem destas regalias sociais.
Na Bélgica, na região de Valónia, por exemplo, a
factura da água inclui um valor de 0,0125 €/m3,
a fim de constituir um fundo social para a região,
denominado “Fonds Social Wallon de l’Eau de la
Région Wallonne de Belgique”. O primeiro objectivo do seu estabelecimento consiste na criação
de condições de acesso aos SAS pelos utilizadores
desfavorecidos, caracterizados pelas dificuldades
de pagamento dos encargos com os SAS e pela
impossibilidade de assumir o custo, tendencialmente crescente, da água para consumo humano. Esta impossibilidade ou dificuldade de pagamento dos SAS é avaliada pelos assistentes sociais
dos municípios (communes). Cerca de 0,5% da
população é abonada por este Fundo Social.
Em França, a Lei do Financiamento Rectificativo n.º 1485, de 2004, suprimiu a taxa do Fonds National de Développement des Adductions
d’Eau (FNDAE), que correspondia ao pagamento
de um montante de 21,34 € por cada 1000 m3
de água consumida. As Agências de Água têm,
actualmente, a responsabilidade de financiar os
investimentos das áreas rurais relativamente ao
SAS (que eram anteriormente assegurados pelo
Estado, através das receitas obtidas pelo FNDAE).
A supressão do FNDAE, em prol do aumento das
tarifas, teve como objectivo a transferência das receitas cobradas pelo Estado para as Agências de
Água, sem um aumento do custo do serviço para
o utilizador. De facto, o impacto do aumento da
tarifa, devido às Agências, é compensado pela eliminação da taxa do FNDAE. É de referir ainda que
esta parcela desapareceu da factura da água. Existe um limite mínimo a partir do qual as entidades
gestoras estão isentas deste pagamento (por ex.,
nas bacias Rhône-Méditerranée et Corse, o limite
era de 30 000 m3 por ano, em 2005). As entidades
gestoras são informadas, anualmente, pela Agência da Água, sobre o montante previsto para o imposto do ano seguinte. As áreas rurais (tendo em
conta a legislação vigente) que satisfaçam os critérios económicos definidos pela Agência podem
beneficiar de ajudas financeiras para investimentos em reabilitação dos SAS. Estas transferências
são estabelecidas dentro dos limites estipulados
num acordo anual fixado pela Agência, podendo
atingir 30% de comparticipação e um máximo de
50%, considerando todas as ajudas.
Outra possibilidade para a satisfação do serviço
universal, verificada em alguns países, como o
Chile, a Zâmbia, a África do Sul e a região de
Flandres, na Bélgica, consiste ainda na atribuição
de um subsídio em espécie. Veja-se, em detalhe,
o caso do Chile.
Entre os inúmeros sucessos que caracterizam o
sector da água no Chile, a universalidade dos SAS
denota especial relevância. Este feito, tendo em
consideração a composição geográfica muito específica que caracteriza o país, adquire maior notoriedade face à conjuntura social em que os países vizinhos se inserem (podendo inclusivamente
englobar toda a América Latina) (por ex., dotados
de rendimentos reduzidos). Entre os demais factores que sustentam a universalidade nos SAS, a
subsidiação do sector da água, em especial nas
áreas rurais, revela-se um factor preponderante,
sendo inclusivamente considerado um benchmark
para outros países em condições similares. Este esquema de subsidiação, operacional desde os anos
90 foi concebido para amenizar os impactos sociais adversos do aumento substancial das tarifas
(caracterizado pela privatização e pela necessidade
de grandes investimentos). O programa de subsidiação é gerido pelo Ministério do Planeamento
Social, em conjunto com as administrações locais,
o qual determina o montante e o número de subsídios a atribuir por cada região. Posteriormente,
o modo de gestão desses subsídios ficará sob a
responsabilidade das administrações locais.
O esquema de subsídios confere aos utilizadores
domésticos o acesso aos SAS a custos reduzidos,
dentro de certos limites, definidos legalmente,
designadamente entre 20% e 85% da factura. A
tutela determina o tecto do consumo que o subsídio irá abranger (actualmente 15 m3 por mês em
todas as regiões) e a percentagem de desconto
para este primeiro escalão (que varia entre as regiões). O número de subsídios e os montantes
correspondentes são determinados anualmente
e a despesa associada é incluída no orçamento
do Estado. O subsídio é financiado, inteiramente,
pelos contribuintes. O SISS (regulador), responsável pelo estabelecimento de tarifas, não tem qualquer responsabilidade nesta matéria. Para ser elegível para este subsídio, o utilizador deverá solicitar o mesmo no seu município. Esta candidatura é
apresentada, tendo em conta as necessidades socioeconómicas dos utilizadores, segundo critérios
estabelecidos pelo Communal Social Assistance
Committees (CAS), denominado pontuação CAS
(CAS score). Esta ponderação tem como base a
informação obtida numa entrevista realizada na
residência dos utilizadores. Esta entrevista consiste em 50 questões, divididas em 9 grupos (informações gerais, condições ambientais, dimensão
do agregado familiar, condições de saúde, identificação da constituição familiar, ocupações e
rendimentos, subsídios monetários, educação e
riqueza). A ponderação resultante prevalece durante dois anos. Assim que o subsídio é atribuído
ao utilizador, o operador é notificado e na factura
mensal seguinte o utilizador verá descontado o
277
subsídio respectivo. Posteriormente, uma vez por
mês, o operador cobrará ao município os respectivos subsídios concedidos.
Na Zâmbia e na África do Sul, são fornecidos gratuitamente os primeiros 6 m3 de água a todas as
famílias. Já na região de Flandres, na Bélgica, o
volume correspondente aos primeiros 15 m3 de
água é disponibilizado aos utilizadores domésticos sem qualquer custo. Em casos extremos,
como na Irlanda, a água é fornecida gratuitamente aos utilizadores domésticos.
Os subsídios podem também ser atribuídos
directamente aos utilizadores sem ser em espécie como, por exemplo, através de quantias
fixas por mês que, indirectamente, lhes permita o cumprimento das suas obrigações com
os SAS (por ex., vouchers). Normalmente,
esta política não é a mais adequada, porque
os utilizadores podem usar os fundos obtidos
para outros fins, não usufruindo, assim, deste
serviço e das externalidades positivas a que o
mesmo conduz.
Outras formas de garantir o serviço universal
realizam-se através da subsidiação directa dos
operadores, permitindo que os mesmos ofereçam um sistema tarifário abaixo do custo. Raramente os custos de capital são recuperados.
Aliás, esta é a forma mais comum de subsidiação dos SAS em todo o mundo. Quase todos os
países, de uma forma ou de outra, têm os respectivos SAS subsidiados. Nos casos de estudo
analisados, apenas a Austrália, o Reino Unido,
a Países Baixos e a Suécia não receberam subsídios directamente do Estado.
No Quadro 112 sistematiza-se o modo como se
procura atingir a universalidade dos SAS nos casos analisados e nos países inquiridos.
3.2.3
ACESSIBILIDADE E
EQUIDADE
O Quadro 113 apresenta o nível de atendimento dos SAS para os países inquiridos e estudados, para os anos 2005/2007. No saneamento,
os valores entre parêntesis dizem respeito ao nível de atendimento do serviço de tratamento de
águas residuais.
Conforme se constatou no capítulo anterior, existe uma preocupação muito grande, por parte dos
diferentes países, em dotar as populações de acesso ao SAS, em condições adequadas. O número
de países que adopta políticas de subsidiação
cruzada é bastante significativo. Esta realidade,
que condiciona a prestação dos SAS com equidade, é, particularmente, evidenciada pelo facto
278
de o consumo referente ao escalão mais baixo ser
fornecido sem qualquer encargo ou com uma tarifa muito reduzida quando comparada com as
restantes, também denominada tarifa social. De
facto, cerca de 60% dos países analisados têm
tarifários sociais. Também nos países mais desenvolvidos começa a existir uma preocupação crescente com a equidade, procurando, precisamente, evitar a ocorrência de subsidiação cruzada. Por
exemplo, o Quadro 114 evidencia o tarifário de
dois operadores australianos para o ano de 2006
(€/m3). Aqui, verifica-se que nem o abastecimento de água subsidia o saneamento de águas residuais nem os utilizadores não domésticos (industriais) financiam os utilizadores domésticos, nem
os utilizadores de maior consumo subsidiam os
de menor consumo. Pretende-se que este cenário, que ainda é escasso, seja predominante no
futuro, sobretudo em países onde o mesmo pode
ocorrer com maior facilidade (por ex., Europa e
EUA). Caso contrário, continuar-se-á a enviar um
sinal errado para o mercado, instigando o consumo e o desperdício.
3.2.4
CONTINUIDADE
A continuidade nos SAS constitui outra das obrigações de serviço público fundamentais. Este
princípio, que não deixa de estar relacionado
com o princípio de serviço universal, deve ser
analisado sob duas perspectivas distintas. Por
um lado, os SAS devem estar disponíveis durante 24 horas por dia e 365 dias por ano. Esta
circunstância, normal nos países desenvolvidos,
é ainda uma meta muito ambiciosa para os países
subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento.
Dos países inquiridos e analisados, cerca de 50%
prestam o serviço de água de forma intermitente,
mesmo nas zonas urbanas. O Quadro 115 apresenta o regime de continuidade dos SAS para os
casos de estudo e países inquiridos.
A intermitência do abastecimento de água, para
além dos problemas óbvios que provoca, tem
consequências ao nível da saúde pública e torna
o sistema ineficiente e ineficaz do ponto de vista
hidráulico, gerando muitos desperdícios (por ex.,
perdas de água).
Por outro lado, nos países desenvolvidos o cenário é outro. Aqui, a supervisão desta obrigação
de serviço público concentra-se na questão da
fiabilidade e no controlo das interrupções pontuais do abastecimento de água devido às roturas nas redes. Em vários países, quando ocorrem
interrupções que não são avisadas, existem penalizações que pretendem ressarcir os utilizadores directa ou indirectamente. O Quadro 116
apresenta exemplos desta circunstância em 3
países. Dos 60 países incluídos neste estudo,
País
Serviço universal
Ásia
País
Serviço universal
Panamá
Subsidiação cruzada
Arménia
Subsidiação cruzada e atribuição directa
aos utilizadores
Peru
Filipinas
Trindade e
Tobago
Subsídios aos utilizadores
Indonésia
Subsidiação cruzada e subsídios aos
operadores
Ligeira subsidiação cruzada e apenas
entre dois escalões
Uruguai
Singapura
África
Europa
Bélgica
Fundo social e subsídios monetários e em
espécie aos utilizadores
Cabo Verde
Escócia
Descontos para utilizadores especiais
Gana
operadores
França
Subsidiação cruzada e fundo social
Moçambique
Grécia
Níger
Países Baixos
Subsidiação cruzada entre utilizadores
Quénia
Inglaterra e
País de Gales
Tanzânia
Irlanda
Descontos para utilizadores especiais e
famílias numerosas
Subsidiação cruzada (ausência de
tarifário para os domésticos)
Zâmbia
Irlanda do Norte
Não existe
Itália
América
Barbados
operadores
Kosovo
Subsídios aos utilizadores
Belize
Subsídios aos operadores
Lituânia
Brasil
Maioritariamente subsidiação cruzada
Portugal
operadores
Canadá
República Checa
Chile
Subsidiação aos utilizadores em espécie
República
Eslovaca
Colômbia
operadores
Roménia
Costa Rica
Suécia
Não existe
EUA
Oceânia
Honduras
operadores
Austrália
Subsidiação entre os utilizadores
Jamaica
Papua Nova
Guiné
México
apenas esses 3 países compreendem operadores
que definem o compromisso de indemnização
dos respectivos utilizadores pela interrupção do
serviço de abastecimento de água, enquanto
8 referem esse direito mas não especificam o
montante ou a forma de o fazer. Alguns países, como o Reino Unido ou a Austrália, têm
também esquemas de ininterruptibilidade para
utilizadores especiais em que este aspecto assume uma maior importância (por ex., hospitais
e escolas). Estas situações podem estar predefinidas ou podem ocorrer por adesão (por ex., as
indústrias cujo consumo de água é essencial),
implicando ou não um tarifário especial.
3.2.5
PROTECÇÃO
DOS UTILIZADORES
ESPECIAIS
Quadro 112
Serviço universal para os
casos de estudo e países
inquiridos
Para além dos tarifários sociais que incluem, sobretudo, os utilizadores de baixo consumo ou
com dificuldades económicas, vários países possuem tarifários especiais para determinados grupos de utilizadores, como as famílias numerosas.
Esta circunstância ocorre, por exemplo, no Reino
Unido e em Portugal. Outros países possuem
279
País
Água
Saneamento
Ásia
País
Panamá
Água
Saneamento
86%
51% (39%)
83,8%
76% (28,1%)
Arménia
90%
70% (0%)
Peru
Filipinas
85%
72% (10%)
Trindade e
Tobago
92%
21% (21%)
Indonésia
18%
3% (2,3%)
Uruguai
92%
48% (38%)
Singapura
100%
100% (100%)
Bélgica
99%
82% (50%)
África
Europa
Cabo Verde
85%
16% (15%)
Escócia
100%
100% (100%)
Gana
57%
7% (0%)
França
99%
80% (80%)
Moçambique
26%
4,6% (3%)
Grécia
99%
96% (85%)
Níger
63%
20% (10%)
Países Baixos
100%
98% (97%)
Quénia
55%
25% (20%)
Inglaterra e
País de Gales
99%
96% (93%)
Tanzânia
60%
3% (3%)
99,9%
93% (92%)
Zâmbia
68%
34% (34%)
Irlanda do Norte
99%
83% (83%)
Itália
96%
84% (75%)
América
Irlanda
Barbados
99%
90% (60%)
Kosovo
74%
55% (0%)
Belize
90%
40% (40%)
Lituânia
66%
60% (58%)
Brasil
81%
42% (30%)
Portugal
91,1%
76% (67%)
Canadá
85%
85% (80%)
República Checa
92,4%
80% (75%)
Chile
99%
95% (82%)
República
Eslovaca
86,3%
58% (55%)
Colômbia
88%
74% (25%)
Roménia
70%
50% (30%)
Costa Rica
98%
21% (4,5%)
Suécia
99%
99% (95%)
EUA
99%
90% (90%)
Oceânia
Honduras
75%
69% (36%)
Austrália
99%
90% (90%)
Jamaica
73%
30% (17%)
Papua Nova
Guiné
30%
22% (22%)
México
89%
86% (36%)
Quadro 113
Continuidade para os
inquiridos
esquemas sociais de protecção aos utilizadores
com necessidades especiais. A Austrália e o Reino Unido constituem exemplos de excelência
que serão, de seguida, brevemente expostos.
O Estado de Vitória, na Austrália, disponibiliza
um esquema de subsidiação, denominado Utility
Relief Grant Scheme, que tem como objectivo
ajudar os utilizadores mais carenciados. Os utilizadores que possuem o cartão de providência
social (current concession card) ou que estejam
registados nos operadores como detentores de
dificuldades financeiras (utility company’s har-
280
dship program) podem aderir a este programa.
Para a respectiva elegibilidade, têm de possuir
um rendimento inferior a uma determinada percentagem indexada ao valor da pensão de velhice. Além disso, um aumento significativo do
consumo de água, uma redução dos rendimentos do agregado familiar e um aumento inesperado nas despesas essenciais são os critérios para
tornar os utilizadores elegíveis para este sistema,
desde que tenham sucedido no prazo máximo
de 12 meses. Podem também candidatar-se a
este esquema de subsidiação os utilizadores
que tenham encargos de habitação superiores
Gosford City Council
Power and Water
Corporation
Tarifário
Água
Águas residuais
Água
Águas residuais
Parcela fixa
46,1
207,7
58,7
183,5
Parcela variável
0,53
-
0,39
-
País
Continuidade
Ásia
País
Quadro 114
Equidade dos sistemas
tarifários na Austrália
Quadro 115
Continuidade para os
inquiridos
Continuidade
Panamá
Maioria da população
Não, 8 horas em 2003
Peru
Não, 17 horas em áreas urbanas
Filipinas
Não, 19 horas em Manila
Trindade e
Tobago
Não
Indonésia
Não (Jacarta está próximo)
Uruguai
Sim, salvo em zonas rurais
Singapura
Sim
Arménia
África
Europa
Bélgica
Sim
Cabo Verde
Não
Escócia
Sim
Gana
Não em 75% de Accra. 30% em 12
horas em 5 dias
França
Sim
Moçambique
Não
Grécia
Sim
Níger
Não
Países Baixos
Sim
Quénia
Variável (por ex. Nyeri é contínuo e
Mombaça 19 horas)
Inglaterra e País
de Gales
Sim
Tanzânia
Não
Irlanda
Sim
Zâmbia
15 horas em média; 11 horas Lusaka
Irlanda do Norte
Sim
Itália
Sim
América
Barbados
Não
Kosovo
Sim
Belize
Sim
Lituânia
Sim
Brasil
Variável
Portugal
Sim
Canadá
Sim
República Checa
Sim
Chile
Sim
República
Eslovaca
Sim
Colômbia
Sim, salvo das zonas rurais
Roménia
Sim
Costa Rica
Não
Suécia
Sim
EUA
Sim
Oceânia
Honduras
Não
Austrália
Sim
Jamaica
Não
Papua Nova
Guiné
Não
México
Não, < 50% da população
281
Cidade
Operador
País
Compromisso
Indemnização
Lincoln
Anglian Water
Inglaterra
Interrupção do serviço
sem aviso prévio
24,75 € + 12,38 €/dia
Sydney
Sydney Water
Austrália
Serviço não restaurado
em 5 horas ou sem
aviso prévio
10% de desconto na
factura (mínimo 5,7 €)
Portugal
Intervenção na rede
de água no prazo de
2 horas e na rede de
águas residuais no
prazo de 4 horas
10 000 litros de água
Valongo
Quadro 116
Compromissos e
indemnizações por
interrupção
do abastecimento de água
Veolia
a 30% dos seus rendimentos ou cujos encargos
dos SAS sejam superiores a 10% dos respectivos
rendimentos. Este esquema de subsidiação tem
como objectivo o pagamento integral da factura
dos SAS durante o período de um ano, desde
que estas condições se mantenham, podendo
ser renovado. O Departamento de Serviços Humanos (Departament of Human Services - DHS)
do Estado de Vitória paga, posteriormente, aos
operadores as quantias relativas aos encargos
com estes utilizadores.
No Reino Unido foi introduzida, em 1999, a
Water Industry Act, que é um esquema de protecção dos denominados “vulnerable groups” e
que limita a factura dos SAS de um utilizador
elegível para a média da factura dos utilizadores
dessa região. Para ser beneficiário deste esquema o utilizador tem de pertencer a uma de duas
categorias. A primeira diz respeito ao facto de o
próprio utilizador ou um membro do respectivo
agregado familiar estar a receber uma prestação social, que poderá incluir a isenção de taxas
municipais, o crédito à habitação bonificado, o
rendimento mínimo, o subsídio de desemprego,
o abono de família, pensões ou outra prestação
social, estando já habilitado a receber um apoio
por ter três ou mais filhos, todos com menos
de 19 anos. A segunda é relativa à existência
de problemas de saúde, ou seja, na hipótese de
terem sido diagnosticados ao próprio utilizador,
ou a um membro do seu agregado familiar, problemas graves de saúde, tais como, insuficiência
renal, incontinência, etc. Nestas circunstâncias,
os operadores são ressarcidos pelo Departamento de Segurança Social (Department for Work
and Pensions) dos encargos relativos a estes utilizadores. Todos os utilizadores que evidenciem
consumos desnecessários, como piscinas ou sistemas automáticos de rega, não são abrangidos
por este sistema. Actualmente, cerca de 0,4% da
população do Reino Unido (próximo de 440 000
habitantes) beneficia deste sistema. Além disso, na legislação referida, ficou regulamentada
a impossibilidade de desactivação das ligações
282
domésticas para os utilizadores no Reino Unido.
Desta forma, caso os utilizadores não paguem
os SAS, os operadores terão de recorrer à via judicial para obrigar ao respectivo pagamento ou
proceder à respectiva desactivação.
3.2.6
DEFESA DOS INTERESSES
DOS UTILIZADORES
A defesa dos interesses dos utilizadores é perseguida de forma distinta pelos vários países. Em
alguns casos, esta tarefa pertence aos reguladores, podendo estes, ou não, ter funções de regulação económica ou de qualidade do serviço.
Outros países possuem a figura de Ombudsman
(Provedor), cuja missão principal é a defesa dos
utilizadores perante os operadores e outros órgãos da administração pública, como na Austrália e na Suécia. Ainda noutros casos, existem
associações de utilizadores com essa função,
como no Níger ou na Países Baixos. É de referir
também que, no processo regulatório de alguns
países, os utilizadores são representados nos
Conselhos Consultivos, onde podem expressar a
sua opinião sobre os procedimentos regulatórios
em curso. Esta situação ocorre, por exemplo, em
Portugal.
Em determinados países, como na Austrália e na
Suécia (pioneiros neste domínio), a defesa dos
interesses dos utilizadores é garantida e salvaguardada por uma entidade independente, o
Ombudsman. Por exemplo, nos diferentes estados e territórios da Austrália existe, em geral,
um Ombudsman específico para os SAS e para
os serviços energéticos (electricidade e gás). Os
seus préstimos são accionados mediante a reclamação de um cidadão ou utilizador relativamente ao operador dos SAS, sendo que primeiro se deve fazer a reclamação perante este. O
Ombudsman irá investigar o fundamento dessa
mesma reclamação e tomar medidas no sentido
de resolver o problema. Este serviço é prestado
de modo gratuito, sem necessidade de recorrer
a intermediários. No sentido lato, o Ombudsman
tem, geralmente, a responsabilidade de ajudar
no desenvolvimento da prestação e da administração do serviço, nas organizações a quem é
endereçada a reclamação, sobretudo quando as
mesmas se revelam reincidentes. A maioria das
reclamações é solucionada num período de 2 a 4
semanas, embora uma situação mais complexa
necessite de mais tempo. A decisão do Ombudsman é vinculativa para o operador, mas não para
o reclamante.
Em Inglaterra e no País de Gales, existe uma entidade dedicada com funções exclusivas de protecção dos utilizadores dos SAS, designadamente o Consumer Council for Water (CCW). Esta
entidade actua de forma independente e descentralizada, possuindo delegações por todas
as regiões. A política de proximidade adoptada
permite um relacionamento mais efectivo com
os utilizadores. O CCW tem como atribuições
principais a consciencialização dos utilizadores
sobre os seus direitos e a respectiva imposição
como organização informada, influente e eficaz na defesa dos utilizadores perante os SAS
e as restantes entidades associadas ao sector da
água. O CCW, que foi estabelecido em 2005,
substituindo o WaterVoice, desenvolve inúmeras actividades no sector da água, dedicadas
integralmente à preservação e exacerbação da
“voz” colectiva dos utilizadores. A organização
de debates nacionais sobre a água, o trabalho
de investigação, totalmente publicado, o tratamento das reclamações provenientes dos utilizadores, em caso de resolução falhada com o
correspondente operador, e o envolvimento no
processo de price review, a preservação do value
for money e a promoção de acções de consciencialização dos utilizadores sobre os modos correctos de consumo, com o intuito de assegurar
SAS de qualidade e fiáveis a todos os utilizadores, surgem, entre outras, como as atribuições
mais importantes do CCW.
Especialmente nos países em desenvolvimento,
as questões relacionadas com a defesa dos utilizadores tomam outras proporções, face às restantes, tendo em conta a dificuldade de acesso
e o custo exorbitante e, por vezes, descabido,
frequentemente associado. Por exemplo, no
Níger, a Wadata – Association de Défense des
Droits des Consommateurs tem um papel muito
relevante. Esta associação, com escassos recursos, procura proteger o ambiente e a gestão dos
recursos naturais, disponibilizar assistência legal
aos utilizadores, desenvolver estudos de impacto em todas as áreas e travar a proliferação de
doenças infecto-contagiosas, tais como a SIDA e
a malária. No âmbito do sector da água, a Wadata promove diversas investigações ao preço e
à qualidade do serviço, bem como ao impacto
da respectiva redução. Além disso, desenvolve
também análises à qualidade da água e aos recursos hídricos, incidindo em particular sobre a
comunidade urbana de Niamey. A Wadata procura ainda salvaguardar e garantir uma gestão
adequada dos SAS por parte da Société des Patrimoines des Eaux du Niger (SPEN) e também
a promoção de workshops que visem, entre as
mais diversas temáticas, o direito dos utilizadores e a qualidade dos serviços prestados.
3.2.7
PARTICIPAÇÃO E
TRANSPARÊNCIA
A participação nos processos regulatórios e da
operação dos SAS assume um relevo fundamental para a respectiva credibilidade e aceitabilidade. A falta de participação desresponsabilizará
os utilizadores das decisões tomadas e colocará em risco o desenvolvimento sustentável dos
SAS. Pelo menos no estabelecimento dos sistemas tarifários, os utilizadores devem, de alguma
forma, poder intervir. As formas de participação
dos utilizadores nos processos regulatórios variam de país para país. A participação é ainda
fundamental para a transparência dos processos. Toda a actividade dos SAS e dos diferentes
stakeholders deve ser clara, pública e facilmente
acessível. Embora, em geral, todas as entidades
inquiridas tenham afirmado que o sector da água
era pautado pela transparência das actividades
e pela participação dos diferentes stakeholders,
ao ser efectuada uma análise em maior detalhe, verificou-se que, em apenas 45% dos casos
analisados, os utilizadores se podem pronunciar
sobre o sistema tarifário. Também em 30% das
circunstâncias examinadas, os reguladores não
tinham sítio na Internet ou não dispunham de
muita informação sobre os SAS no respectivo sítio, como a informação respeitante ao sistema
tarifário. É de referir mesmo que, sobre a qualidade do serviço prestada, apenas 40% dos reguladores disponibilizavam informação nos seus
sítios da Internet. De qualquer forma, existem
vários casos de relevo que são apresentados sumariamente de seguida.
Os processos regulatórios devem ser totalmente abertos à participação dos cidadãos, uma vez
que as tomadas de decisão são determinantes
nas suas vidas. Atente-se no caso de Porto Alegre, no Brasil, cujo modelo de administração
municipal contempla a participação dos cidadãos nos processos de decisão, compreendendo a denominada “democracia procedimental”,
com resultados plenos de sucesso e referenciados na literatura como best practices. Esta forma
de actuação, e mesmo de inovação, tem permitido à cidade apresentar níveis de qualidade dos
283
SAS muito elevados, com 99,5% de cobertura
no abastecimento de água, a um preço relativamente reduzido, e com 84% na recolha de
águas residuais, ainda que menos no respectivo
tratamento (Viero e Cordeiro, 2003). Este processo, denominado Orçamento Participativo,
foi implementado em 1989. Para a respectiva
consecução, a cidade foi dividida em 16 regiões, cujos limites foram traçados em função
da presença de entidades de moradores e da
geografia dos movimentos sociais. Posteriormente, em 1994, como forma de promover
a discussão das questões sociais, a prefeitura
reformou substancialmente a constituição do
Orçamento Participativo, possibilitando, assim,
a participação no processo decisivo de sindicalistas, organizações governamentais e não-governamentais, partidos políticos, empresários,
estudantes, movimentos culturais e cidadãos,
formando, deste modo, as denominadas Sessões Plenárias.
A operacionalidade do processo do Orçamento Participativo verifica-se basicamente em três
etapas. Em primeiro lugar, inclui o “debate
nas reuniões regionais e nas reuniões plenárias temáticas”, realizando-se as primeiras em
cada região no mês de Abril e as segundas no
mês de Maio. Posteriormente, realiza-se uma
nova ronda de reuniões regionais. Em segundo lugar, compreende a “compatibilização do
orçamento”, onde é desenvolvida a proposta
orçamental, através do conjunto de propostas
e prioridades apresentadas pela população,
compatibilizadas para formar a minuta da matriz orçamental a ser discutida pelo Conselho
do Orçamento Participativo (COP). A proposta
final é entregue à Câmara de Vereadores, no
mês de Setembro. Por último, inclui a “especificação do orçamento” onde, nos meses finais
do ano, são detalhados os diversos investimentos por regiões e os investimentos gerais propostos pelas sessões plenárias temáticas.
Nesse processo, depois de alguns anos de experiência, foram definidos critérios de actuação,
designadamente os que se referem às necessidades de serviços ou de infra-estruturas urbanas da região, à população em área de carência
máxima de serviço ou às infra-estruturas da
região, população total e prioridades. A preocupação com a objectividade na distribuição de
recursos acarretou a utilização de uma escala
de valores, representada por pesos e pontuações, no sentido de garantir uma distribuição
justa e criteriosa das verbas disponíveis entre as
regiões (Laranjeira, 1996). Assim, a cada critério é atribuída uma classificação de 1 a 4 (por
exemplo, se a região tem necessidades relevantes de pavimentação, recebe uma classificação
de 4 em necessidade de infra-estruturas). Além
disso, é atribuído um peso (de 1 a 3) a cada
critério, representando a respectiva importân284
cia relativa, segundo a avaliação do Orçamento
Participativo (o critério “necessidade de serviços
ou de infra-estruturas urbanas da região” tem
recebido peso máximo). No final, agregam-se as
classificações e os pesos, que são confrontados
com as prioridades de cada região, formando a
base de cálculo para a distribuição dos investimentos (Orçamento Participativo de Porto Alegre, 1995). No entanto, qualquer critério pode
ser revisto, sempre que se pretender, aquando
da constituição de um novo Conselho.
Em Jacarta, na Indonésia, a participação dos
utilizadores teve como principal motor a instituição do Jakarta Water Supply Regulatory
Body (JWSRB), criado em Novembro de 2001.
Em Janeiro de 2002, o JWSRB promoveu o
primeiro encontro entre os diversos stakeholders do sector da água com o objectivo de
criar sinergias, no sentido do aumento da fiabilidade do serviço de água em Jacarta. Este
encontro levou, posteriormente, à criação do
Consumer and Community Communication Forum (CCCF). Desde então, o CCCF tornou-se
uma valiosa plataforma de partilha de knowhow entre os diversos stakeholders, incluindo
o JWSRB, os representantes dos utilizadores e
da comunidade, ONG, as autoridades governamentais, PAM JAYA (administração local) e
o operador do serviço de água. Paralelamente, o JWSRB desenvolveu um sistema interno
denominado Community Opinion Investigation
Committee (COIC), com a função de salvaguardar o funcionamento do fórum e administrar
os níveis de satisfação dos utilizadores. Além
disso, em Março de 2003, o JWSRB impulsionou o estabelecimento de Water Supply Customer Advisory Committees (WCC) em cinco
municípios da província de Jacarta. Os WCC
são organizações do tipo não-governamental
dedicadas exclusivamente à defesa dos interesses dos utilizadores. Entre as respectivas responsabilidades, encontram-se a monitorização
do nível de serviço, a condução de reclamações
relativas à qualidade do serviço, a comunicação
entre utilizadores e operadores e a promoção
do acesso ao serviço de água dos utilizadores
mais desfavorecidos. O JWSRB mantém a responsabilidade de disseminar ambas as informações obtidas dos WCC e do CCCF através
dos media. A Figura 73 mostra a organização
deste esquema em Jacarta.
Em Inglaterra e no País de Gales, o processo
regulatório de estabelecimento de tarifas (price
review) é pautado pela possibilidade de participação de todos os stakeholders e pela existência de várias hipóteses de contraditório. A
Figura 74 apresenta o calendário do processo
regulatório adoptado pela OFWAT para a última
revisão tarifária. Na Figura 75 é ainda apresentado o processo regulatório da definição de tarifas da Sidney Water, pelo IPART, na Austrália.
Figura 73
Esquema de participação
dos utilizadores no serviço
da água de Jacarta
Figura 74
Revisão tarifária para o
período de 2005-2010 em
Inglaterra e no
País de Gales
285
Figura 75
Revisão tarifária da Sidney
Water para o período
regulatório de 2003-2005
286
Regulação de qualidade do serviço
3.3
REGULAÇÃO DE QUALIDADE DO SERVIÇO
A
regulação da qualidade do serviço nos
SAS assume naturalmente uma importância
inquestionável. Embora nem todos os países
e/ou reguladores tratem deste assunto conveniente e frequentemente, pelo facto de as
prioridades serem outras (acesso aos serviços),
todos reconhecem a sua natureza fundamental e asseguram que, no futuro, a mesma irá
ser instituída (ou melhorada) sempre que não
existir. Dos casos de estudo analisados, 79%
controlam e supervisionam a qualidade do
serviço. Os objectivos são claramente distintos em função do desenvolvimento do país e
dos SAS. De qualquer forma, as metodologias
não são muito distintas. Predominantemente
são usados indicadores de desempenho, ou
seja, em 95% dos casos onde existe regulação da qualidade do serviço. O espírito é, quase sempre, o da regulação sunshine, isto é,
comparar, divulgar e discutir publicamente o
desempenho dos operadores, para pressionar
aqueles que evidenciam um desempenho menos bom e reconhecer o mérito dos melhores.
Frequentemente, a comparação efectuada
(por ex., o benchmarking) relaciona-se com o
desempenho de anos transactos. Em cerca de
57% dos casos, existe uma comparação com
outros operadores, em 15% com operadores
de outros países e em aproximadamente 20%
com benchmarks de referência. Em alguns
países (cerca de 25%) são impostas sanções,
incluindo consequências no sistema tarifário
quando o desempenho ou os níveis de serviço
não são os mais adequados. Em alguns casos,
existe indemnização directa aos utilizadores,
enquanto noutros a mesma reverte para o governo (cerca de 12%). Noutros países são desenvolvidos rankings relativamente ao desempenho dos operadores (8% das situações). No
Quadro 117 sistematizam-se os resultados
obtidos relativos à regulação da qualidade
do serviço para os casos de estudo e países
inquiridos. De seguida, é ainda descrita, com
maior detalhe, a regulação da qualidade do
serviço na Escócia, em Portugal, na Jamaica
e no Gana.
a) Escócia
Na Escócia, a entrada em funcionamento da entidade reguladora dedicada no sector da água (WICS)
trouxe inúmeras melhorias, desde a redução dos
custos operacionais (cerca de 40%), ao incremento significativo da qualidade do serviço, resultando
numa redução, ano após ano, do montante da factura e no aumento geral da satisfação dos utilizadores. A Figura 76 apresenta a evolução da factura
média na Escócia, na Inglaterra e no País de Gales.
Face à existência de um único operador dos SAS
para todo o país, o WICS incorpora como termos
de comparação (benchmarking) os operadores dos
SAS de Inglaterra e do País de Gales.
O WICS adopta um conjunto de indicadores
de desempenho que permite avaliar os níveis
de serviço prestados. Além disso, o desenvolvimento da qualidade do serviço é avaliado
pela WICS através de um indicador de desempenho global (overall performance assessment
- OPA). Como referido, os SAS têm sofrido
grandes evoluções, sobretudo ao nível da qualidade do serviço, o que se reflecte no aumento do OPA em 40%, apenas entre 2005-2006
e 2006-2007.
O OPA é um índice agregado que tem em conta
as medidas de desempenho que os utilizadores consideram mais importantes, tais como a
rapidez com que o serviço de água é restabelecido, a brevidade com que as reclamações dos
utilizadores são tratadas, a qualidade da água
fornecida e o desempenho face às normas
ambientais. Sempre que possível, o WICS usa
as mesmas medidas que são adoptadas pela
OFWAT para avaliar o desempenho das empresas em Inglaterra e no País de Gales, de forma
a ter benchmarks.
Na operacionalidade do OPA é utilizada informação do utilizador sobre o serviço prestado,
fornecida trimestralmente. Embora a exactidão
e fiabilidade desta informação tenha melhorado substancialmente, existe ainda espaço para
287
País
Qualidade do Serviço
Ásia
Arménia
Filipinas
Não
Indonésia
Singapura
-
País
Qualidade do Serviço
Panamá
Não
Peru
Trindade e
Tobago
Uruguai
Não
Europa
África
Bélgica
Indicadores em Valónia
Cabo Verde
Não
Escócia
Várias técnicas
Gana
França
-
Moçambique
Grécia
-
Níger
-
Quénia
Tanzânia
Países Baixos
Inglaterra e País
de Gales
Irlanda
Zâmbia
Irlanda do Norte
Não
Itália
América
Várias técnicas
-
Barbados
Não
Kosovo
Belize
Produtividade total de factores
Lituânia
Produtividade total de factores
Brasil
Parcialmente indicadores
Portugal
Canadá
Não
-
Chile
Colômbia
Várias técnicas
República Checa
República
Eslovaca
Roménia
Costa Rica
Não
Suécia
-
EUA
Não
Oceânia
Honduras
Jamaica
Sim
México
-
Quadro 117
Regulação da qualidade
do serviço para os casos de
estudo e países inquiridos
Figura 76
Previsão da evolução das
facturas médias na Escócia,
na Inglaterra e no
País de Gales
288
Austrália
Papua Nova
Guiné
algum progresso neste âmbito. Como forma
de aumentar o incentivo à evolução positiva do
OPA, o regulador instituiu metas para este indicador, que têm sido excedidas. Na Figura 77
observa-se a evolução (positiva) do OPA, entre
2002-2003 e 2006-2007, e as metas estabelecidas para a Scottish Water.
-
O OPA pode ser desagregado em 4 áreas, designadamente no serviço de água (pressão, interrupções, restrições de uso não doméstico e qualidade da água), no serviço de águas residuais
(número de inundações e risco de inundação),
nos impactes ambientais (cumprimento das normas de tratamento de águas residuais, perdas
Figura 77
Evolução do indicador OPA
e das metas estabelecidas
para a Scottish Water
de água e poluição) e, por último, no serviço ao
consumidor (reclamações, questões sobre facturação e contactos telefónicos). A Figura 78
apresenta a evolução do OPA, entre o período
de 2005-2006 a 2006-2007, por medida de desempenho individual.
tos importantes no sector da água. Apesar de
os SAS evidenciarem inúmeros problemas (por
ex., a universalidade), a actuação do Office of
Utilities Regulation (OUR) tem sido francamente positiva no que respeita à regulação da qualidade do serviço, não só através da respectiva
Figura 78
Desenvolvimento
do indicador OPA entre o
período de
2005-2006 a 2006-2007
b) Jamaica
Na Jamaica, a existência de um regulador dedicado aos SAS tem resultado em desenvolvimen-
supervisão, como também do cálculo de alguns
indicadores de desempenho (por ex., o volume
de água não facturado) e pela instituição de Níveis Mínimos de Qualidade do Serviço (Guaranteed Service Standards). No entanto, os aspectos
289
relativos à qualidade da água encontram-se sob
responsabilidade do Ministério da Saúde.
belecidas para o NWC pela OUR dos indicadores de
volume de água não facturado e de micromedição.
No sentido de promover a melhoria da qualidade do
serviço, o OUR estabelece também metas (targets)
Como referido, além do desenvolvimento de indicadores de desempenho, o OUR estabeleceu
para o operador estatal (National Water Commission
– NWC). Na Figura 79 apresentam-se as metas esta-
níveis mínimos de qualidade do serviço no sector
da água, como forma de promover a melhoria da
Figura 79
Registo e metas para
os indicadores
de água não facturada e de
micromedição
Quadro 118
Níveis de qualidade do
serviço estabelecidos pelo
NWC
Descrição
Compromisso
Acesso
Ligação ao serviço
Nova ligação em 5 dias úteis
Ligação ao serviço simples (contador existente)
Ligação em 4 dias úteis
Resposta a emergências
Resposta a chamadas de emergência em 6 horas
Facturação
Envio da 1.ª factura em 45 dias úteis após a ligação
Reclamações
Informação
Informação sobre questões escritas em 5 dias úteis
Investigação
Investigação completa em 30 dias úteis
Investigação que envolve terceiros
Investigação completa em 60 dias úteis
Reconexão
Após pagamento da dívida (área urbana)
1 dia
Após pagamento da dívida (área rural)
2 dias
Substitução do contador
20 dias úteis
Compensação (monetária)
45 dias
290
qualidade do serviço e ressarcir os utilizadores,
quando o desempenho não é o mais adequado.
No Quadro 118 são apresentados os níveis de
qualidade do serviço impostos pelo OUR. O incumprimento de alguns destes compromissos incorre
numa compensação de 10 € para o utilizador.
c) Gana
Também no Gana, um país caracterizado por
inúmeros problemas socioeconómicos, o papel
da entidade reguladora dedicada aos SAS, a
Public Utilities Regulatory Commission (PURC),
Descrição
lizadores (por ex., o volume de água não facturado). Estes indicadores são posteriormente
publicitados num relatório que contempla os
últimos 5 anos, salientando assim a respectiva
evolução. O Quadro 119 apresenta alguns desses indicadores determinados pela PURC.
Alguns dos resultados de maior relevo, obtidos
através do trabalho de cooperação com a Ghana
Water Company Ltd – GWCL, dizem respeito à
redução das perdas de água e à eliminação das
ligações ilegais em 10% (hoje quase 40%) e ao
aumento de cerca de 20% na capacidade de cobrança das facturas (actualmente em 95%). Na
Quadro 119
Variação de alguns
indicadores ao longo do
tempo, de 1996 a 2003
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Água produzida*
100,0
97,4
96,1
101,9
96,8
98,6
107,3
107,4
Água cobrada*
100,0
106,1
111,6
107,2
109,7
109,7
103,7
107,5
Água facturada*
100,0
108,9
116,1
105,2
113,3
111,3
96,6
100,0
Receita*
100,0
76,7
130,2
145,5
146,4
193,6
221,6
264,1
Cobrança*
100,0
67,8
100,7
119,6
131,1
155,1
167,4
203,4
Tarifa média*
100,0
72,3
116,6
135,7
133,4
176,4
213,7
245,7
Custos operacionais*
100,0
86,7
88,4
127,9
175,6
188,6
177,4
189,0
Custos operacionais unitários*
100,0
95,8
125,0
148,9
141,4
185,6
177,6
197,3
Custos de energia unitários*
100,0
102,0
154,5
221,7
204,0
259,6
309,1
353,0
Custos operacionais unitários (excluindo a
energia)*
100,0
94,1
115,9
126,4
121,9
162,8
137,3
149,3
Custos unitários*
100,0
89,0
92,0
125,5
181,4
191,3
165,3
175,9
Perdas de água
57,1
53,2
50,2
54,8
51,4
52,2
58,5
57,1
Receita real
42,1
40,1
37,8
36,4
42,7
37,5
30,7
32,4
100,0
118,2
133,2
162,6
219,4
249,0
IPC*
Inflação*
100,0
59,9
39,1
27,3
47,4
74,9
29,0
21,5
Descrição
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
* Determinado em %, em relação ao ano de 1996
é conotado com uma importância assinalável.
Além das valências de regulação económica e
de todos os cuidados ao nível dos custos (alvo
de grande dedicação), a qualidade do serviço
é também um aspecto importante na atenção
do regulador. Neste sentido, a PURC aplica um
conjunto (restrito, face às limitações) de indicadores de desempenho, onde procura promover
o desenvolvimento do serviço prestado aos uti-
Figura 80 é apresentada a evolução da produção e perdas de água da GWCL (PURC, 2005).
Além do referido, a PURC publicita o respectivo
desempenho ao nível das reclamações, desagregando a informação em reclamações colocadas
e solucionadas. Também a comparação com os
resultados de outros países como o Senegal, o
Malawi, o Chile, a Polónia, a França, o Reino Unido e a Alemanha ao nível das perdas de água,
291
Figura 80
Evolução da produção e
perdas de água da GWCL
é uma mais-valia como forma de promover o
melhor desempenho da entidade regulada.
d) Portugal
Em Portugal, a presença de uma entidade reguladora dedicada aos SAS (que inclui também os
resíduos sólidos urbanos), o Instituto Regulador
de Águas e Resíduos (IRAR), trouxe muitos benefícios para o sector da água. O IRAR tem tido
um papel particularmente activo na promoção
da qualidade do serviço e na satisfação das obrigações de serviço público.
Entre as respectivas valências, nomeadamente,
de regulação da qualidade do serviço e da qualidade da água, a regulação sunshine surge como
uma das principais ferramentas do IRAR. Desta
forma, ao nível da promoção da qualidade do
serviço, o IRAR recorre a um conjunto de indicaFigura 81
Ficha de avaliação e
benchmarking
292
dores de desempenho que publica no relatório
anual. Estes indicadores medem a eficiência e a
eficácia dos operadores, relativas a aspectos específicos da actividade desenvolvida ou do comportamento dos SAS.
O IRAR implementou um conjunto de 20 indicadores de desempenho, divididos em três grupos
e específicos para cada serviço (desagregados
em água e em águas residuais e, por sua vez,
em “alta” e em “baixa”), designadamente os
relativos à defesa dos interesses dos utilizadores,
à sustentabilidade da entidade gestora e à sustentabilidade ambiental.
Por fim, o IRAR, adicionalmente ao que lhe compete, avalia e emite algumas observações relativas
ao resultado de cada indicador por operador, através do respectivo relatório anual. Esta avaliação é
exercida segundo um sistema de classificação que
compara o valor obtido com o valor de referência
Figura 82
Ficha de avaliação anual da
qualidade do serviço
correspondente. Estes valores de referência são
valores óptimos, ou próximos disso, que o regulador considera “alcançáveis” para os operadores
regulados. No entanto, como o próprio nome indica, estes valores de referência não podem ser
analisados per si, nem descontextualizados. Por
conseguinte, o IRAR classifica qualitativamente o
desempenho de cada operador, tendo em conta
a qualidade do serviço prestado (insatisfatória,
mediana ou boa), mediante a discrepância entre o resultado obtido pelo indicador e o intervalo de valores de referência. O IRAR publica os
resultados, hierarquizando-os, por indicador de
desempenho. Além disso justifica, por operador,
os resultados obtidos a partir do cálculo dos indicadores de desempenho, quantificando e classificando a qualidade do serviço como insatisfatória,
mediana ou boa e atribuindo à mesma uma bola
vermelha, amarela ou verde, respectivamente.
A Figura 81 e a Figura 82 representam exemplos de fichas de avaliação publicadas pelo IRAR:
uma ficha de avaliação e benchmarking de um
indicador referido e uma ficha de avaliação da
qualidade do serviço de uma entidade gestora
avaliada (IRAR, 2007), respectivamente.
293
3.4
REGULAÇÃO ECONÓMICA
O
s métodos da regulação económica, aplicados nos diferentes casos de estudo e países
inquiridos, oscilam entre a regulação por taxa
de remuneração e a regulação por limite de
preços. Embora a opção pela primeira ainda
seja dominante, verifica-se que, nos últimos
anos, cada vez mais se preferem os métodos de
regulação económica baseados em incentivos
de desempenho. Nos casos de estudo analisados e inquiridos, 35 países (58%) tinham, de
alguma forma, uma regulação explícita implementada e 60% ainda adoptaram o método
de regulação económica assente na regulação
por taxa de remuneração. Em relação aos países que adoptam a regulação por incentivos
de desempenho, a quase totalidade adopta a
regulação por limite de preços, e 41% desses
usam metodologias de benchmarking para
determinar o factor X, baseando-se, por conseguinte, na regulação por comparação. Dois
países adoptam o modelo de empresa eficiente e outros quatro empregam, total ou parcialmente, o método da regulação por limite de
receitas. No Quadro 120 são sistematizadas
as metodologias de regulação para os casos
de estudo e países inquiridos. Em seguida, é
também analisada, em pormenor, a metodologia de regulação económica adoptada em
quatro dos caso de estudo, designadamente,
a Costa Rica, a Austrália (Nova Gales do Sul),
o Peru e a Colômbia. No primeiro caso está-se
perante a aplicação da regulação por taxa de
remuneração e nos restantes perante a regulação por incentivos de desempenho. Nestes
incluem-se a regulação por limite de receitas
(Austrália) sem uso de benchmarking e a regulação por comparação (modelo de empresa eficiente e regulação por limite de preços,
usando metodologias de benchmarking para
determinar o factor X).
a) Costa Rica
Na Costa Rica, a regulação económica dos SAS
baseia-se na metodologia de regulação por taxa
de remuneração. Esta metodologia determina o
sistema tarifário através da seguinte expressão:
CSP = CO+CA+D+R
onde CSP corresponde ao custo do serviço
prestado, CO aos custos de operação e manutenção, CA aos custos administrativos,
D às amortizações e R ao montante correspondente à remuneração do operador pela
prestação do serviço.
O montante acordado para cobrir todas as
parcelas referidas diz respeito ao denominado
nível tarifário (valor total das receitas que são
necessárias para recuperar os custos). Estas receitas são distribuídas sob a forma de tarifas,
segundo a estrutura tarifária vigente (que é a
atribuição de preços diferentes entre serviços e
escalões de consumo, identificados no universo
dos utilizadores) e os resultados da análise de
mercado (procura). A aplicação desses critérios,
em conjunto com o guia de definição das condições e preços para o serviço, intitula-se plegio
tarifario.
Para determinar as componentes da fórmula,
utilizam-se, basicamente, os seguintes elementos (situação actual e prevista pelo menos a 5
anos, porém, normalmente aplicada por dois
anos), designadamente, as receitas e os custos, a
base tarifária e a origem e aplicação dos fundos
tarifários. É de referir também que, mesmo no
caso das empresas públicas, se permite a obtenção de um excedente (R), como contrapartida da
prestação dos serviços.
b) Nova Gales do Sul,
na Austrália
Na regulação dos SAS metropolitanos em Nova
Gales do Sul, na Austrália, onde se inclui a Sidney Water e a Hunter Water, o IPART adopta
uma abordagem do tipo building block para
determinar o nível de receitas requerido pelos
295
Quadro 120
Metodologias de regulação
económica para os casos de
estudo e países inquiridos
Regulação
económica
País
Ásia
Regulação
económica
País
Arménia
RTR
Peru
Filipinas
RTR
Trindade e
Tobago
Price cap (5 anos)
“Empresa Modelo”
(5 anos)
Revenue cap (5 anos)
Indonésia
RTR
Uruguai
RTR
Singapura
-
Panamá
África
Europa
Bélgica
RTR (Valónia)
Cabo Verde
Price cap (5 anos)
Escócia
Revenue cap (4 anos)
Gana
RTR/Price cap (4 anos)
França
-
Moçambique
RTR
Grécia
-
Níger
RTR
Países Baixos
-
Quénia
RTR
Inglaterra e País
de Gales
Price cap (5 anos)
Tanzânia
Irlanda
-
Zâmbia
Price cap (3 anos)
Irlanda do Norte
Price cap (5 anos)
Itália
Price cap (5 anos)
América
Barbados
RTR
Kosovo
RTR
Belize
Lituânia
RTR
Portugal
RTR
República Checa
-
República Eslovaca
RTR
Colômbia
RTR
RTR/Price cap/Revenue
cap
RTR
“Empresa Modelo”
(5 anos)
Roménia
RTR
Costa Rica
RTR
Suécia
-
EUA
RTR
Oceânia
Honduras
RTR
Austrália
Revenue cap e Price cap
Jamaica
Price cap (3 anos)
Papua Nova
Guiné
Price cap (5 anos)
México
-
Brasil
Canadá
Chile
RTR – regulação por taxa de remuneração
operadores dos SAS. Este nível de receitas é definido pela seguinte fórmula:
Receitas = Custos Operacionais +
Depreciação + Remuneração dos
Activos
A remuneração dos activos é obtida através da
expressão seguinte:
Remuneração dos Activos =
Taxa de Remuneração x Activo a
remunerar
De modo particular, os custos operacionais são
determinados tendo em consideração os custos
296
passados e o respectivo agravamento ao longo
dos anos por factores não controláveis e assumindo alguns ganhos de eficiência. De qualquer
forma, são usadas metodologias de benchmarking para a determinação desses OPEX (eficientes). A depreciação é calculada tendo em
conta o período de vida útil dos activos, o qual,
no caso da Austrália para as infra-estruturas de
abastecimento de água e de águas residuais,
corresponde a 70 anos. A remuneração dos activos é determinada com base no custo médio
ponderado do capital (WACC).
A partir destes valores obtidos, o regulador
(IPART) usa a fórmula do tipo IPC-X para rever
as receitas permitidas durante o período regula-
tório. O factor X é aqui determinado pelo regulador, tendo em conta as expectativas futuras e
os resultados passados, bem como os aspectos
sociais e ambientais, sem recurso a nenhuma
metodologia especial. Desta forma, durante o
período regulatório (três anos), o operador tem
incentivos para se tornar mais eficiente, retendo
os ganhos alcançados e, por conseguinte, aumentando a respectiva remuneração.
c) Peru
O processo de regulação económica no Peru, baseado no modelo de empresa eficiente, encontrase estruturado em três fases: Etapa Preparatória,
Etapa de Melhoramento e Etapa Definitiva. Na
Etapa Preparatória, a ênfase incide sobre o princípio de viabilidade económico-financeira, a fim
de garantir que as tarifas cobradas pela Empresa
Prestadora de Servicios de Saneamiento (EPS) permitam, pelo menos, cobrir os custos dos serviços.
Durante esta fase, o regulador avalia a estrutura
tarifária do operador e adopta medidas correctivas. A Etapa de Melhoramento procura melhorar
a eficiência económica das EPS, propondo alterações ao nível orgânico e institucional do operador,
as quais terão reflexos na fixação de Objectivos
de Gestão (Metas de Gestion), de cumprimento
obrigatório. Para cada EPS, são definidas fórmulas
tarifárias para cinco (5) anos, de modo a que as
tarifas anuais permitam a recuperação dos custos médios anuais (CMA). Os CMA englobam os
custos relativos à operação e manutenção dos sistemas, os custos de capital, onde se incluem os
associados aos capitais próprios da empresa com
uma remuneração adequada e aos capitais alheios
e os encargos com taxas e impostos no respectivo
numerador e o volume total de água facturado
num ano no respectivo denominador.
O CMA é calculado a partir do Plano Financeiro do EPS, que será estabelecido com base nos
Objectivos de Gestão e no respectivo Plano de
Desenvolvimento Optimizado (Plan Maestro PDO). O Plano Financeiro terá um horizonte de
cinco (5) anos. O PDO deverá conter o cronograma de investimentos na reabilitação, renovação
e expansão dos sistemas para um horizonte de
médio e longo prazo, bem como um programa
de melhoria operacional e institucional dos serviços, onde são definidas metas para os níveis
de qualidade e eficiência da prestação dos SAS a
médio prazo (empresa eficiente).
A fórmula tarifária referida na Etapa de Melhoramento, referente à tarifa média para cada ano,
é definida pela seguinte expressão:
Tt = Tt-1 (1+kt) (1+Ø)
onde Tt corresponde à tarifa média do ano t, Tt-1
diz respeito à tarifa média do ano t-1, kt está
associado a um factor de ajuste anual para expressar o aumento real das tarifas e Ø refere-se
ao IPC.
Na Fase de Melhoramento, pretende-se procurar a redução da subsidiação cruzada, sobretudo
entre as diferentes categorias de utilizadores. O
processo de ajustamento deverá ser considerado
e incluído no Estudio Tarifario correspondente.
Na Fase Final cumprir-se-ão os princípios orientadores da regulação tarifária assinalados pela
Ley General. Assim, no que respeita ao princípio
da eficiência económica, os encargos tarifários,
em função do volume consumido, corresponderão ao custo marginal de longo prazo, calculados com base nos pressupostos atrás referidos.
O custo marginal de longo prazo médio (Costo
Incremental Promedio de Largo Plazo - CIP) será
utilizado como uma respectiva aproximação. O
CIP é definido pela seguinte expressão:
onde It é o investimento no ano t inscrito no
PDO, VR corresponde ao valor residual dos investimentos aí definidos para o ano n, Ct equivale aos custos de exploração sem amortizações
no ano t, C0 refere-se aos custos de exploração
sem depreciação no ano 0, Qt está associado ao
consumo do ano t em m3 e o Q0 é igual ao consumo do ano 0 em m3, r é a taxa de actualização
(definida pela SUNASS), j é o número de anos
do programa de investimento e n é o número de
anos do horizonte de planeamento.
O CMA é definido pela seguinte fórmula:
na qual o CMat corresponde ao custo médio
anual do ano t e r é a taxa de actualização.
Se os estudos tarifários verificarem que os encargos das tarifas por volume, calculados com
base no CIP, são inferiores ao CMA, aplicar-se-ão tarifas fixas para igualar os custos referidos.
Assim, a tarifa para cada serviço será constituída
por duas parcelas:
a) Tarifa volumétrica por m3, igual ao CIP;
b) Tarifa fixa por ligação, que permita igualar o CMA.
Se os estudos tarifários comprovarem que as
tarifas volumétricas, determinadas de acordo
com o CIP, são superiores ao CMA, proceder297
-se-á à diferenciação por escalões de consumo,
de modo a que o valor cobrado para o último
escalão corresponda ao CIP e que o valor médio
de todos os escalões seja igual ao CMA.
O parâmetro Ø será calculado mediante a aplicação de uma fórmula polinomial de reajustamento, cujos parâmetros reflectirão a estrutura de
custos de cada serviço, obtida a partir do Estudo
Tarifário correspondente. A tarifa será ajustada
automaticamente, sempre que o parâmetro Ø
varie mais do que 3%.
O período regulatório actual (2006-2011) tem
uma vigência de cinco (5) anos. Antes do final do
período regulatório, o PDO e o Plano Financeiro
são actualizados, são realizados novos estudos
tarifários e serão determinadas novas estruturas
tarifárias para o período seguinte.
d) Colômbia
O método regulatório da Colômbia baseia-se
na abordagem da regulação por incentivos de
desempenho, relativamente à regulação por
comparação, onde, no sistema de limite de preços adoptado, o factor X é estimado através de
técnicas de benchmarking, neste caso particular,
da data envelopment analysis (DEA). Os critérios
e as metodologias para determinação das tarifas
dos SAS foram estabelecidos em 2004, pela Resolution n.º 287 do CRA. O processo regulatório
adoptado tem como base um sistema de preços
máximos por um período de cinco anos. Os preços máximos são determinados, separadamente, tendo em conta o serviço de água e o serviço
de águas residuais e a dimensão da empresa (até
25.000 utilizadores e superior a 25.000 utilizadores). Estes preços são limitados de modo tripartido, tendo em consideração, designadamente, a parte fixa relativa aos custos administrativos
e a parte variável que diz respeito aos custos de
operação e manutenção (OPEX), aos custos de
capital (CAPEX) e aos impostos.
e outras contribuições incluídas nos custos administrativos (excluindo impostos ambientais). Por
sua vez, o,
é constituído pelo
CA, que representa os custos administrativos do
SAR (sem impostos), que são utilizados na técnica de DEA, e pelo E, que representa a porção de
custos administrativos, tendo em consideração o
SAR eficiente que é admitido na tarifa. O valor
de E é dado por
, onde PDEA é a eficiência obtida da DEA. O valor
de 0,046 procura englobar os custos e as variáveis explicativas que não são contabilizadas no
modelo da DEA. O valor de 1,03 corresponde
ao valor máximo adoptado para a comparação
de custo eficiente de 100% e o máximo de
retorno de 3% sobre as despesas de capital.
Neste procedimento são também controlados
os outliers, através de uma regra estatística e
da existência de preços mínimos.
Relativamente à parcela variável dos custos, esta
é obtida pelo somatório das três partes referidas
anteriormente. Em particular, o OPEX é obtido
pela seguinte formulação:
onde o OPEXSA corresponde aos custos operacionais do SAR, o OPEXiSA diz respeito aos
custos operacionais do SAR específicos a cada
empresa, o OPEXeSA é o custo operacional
eficiente do SAR, o OPEXSA corresponde aos
custos operacionais do SA, o OPEXiSA está associado aos custos operacionais do SA específicos a cada empresa e o OPEXeSA é o custo
operacional eficiente do SA.
O custo de operação e manutenção do serviço
de águas residuais é obtido pela seguinte fórmula (para o serviço de água existe uma fórmula
semelhante):
Os custos administrativos (CA) para o serviço de
água (SA) e para o serviço de águas residuais
(SAR) são os seguintes:
e
onde CAT é o custo administrativo total eficiente dos SAS, NSA diz respeito ao número de
utilizadores do serviço de água, NSAR refere-se
ao número de utilizadores do serviço de águas
e
residuais e SSAR é a parcela (%) de CAT relativa
à prestação do SAR.
e
e
O CAT será fornecido por CAT
,
sendo T os custos relativos aos impostos mensais
298
onde o VA é o volume anual de água dentro do
sistema, o RA está associado ao volume anual de água facturada, o L corresponde ao valor
de 30% relativo ao limite máximo de perdas de
água, CE são os custos de energia, CR são os
custos de reagentes, T diz respeito aos impostos
associados ao OPEX e o ANF é a percentagem
de água não facturada. Caso a empresa compre água a terceiros adicionar-se-á outro termo
à fórmula.
O custo de operação e manutenção, obtido
através do benchmarking, é calculado pelas expressões:
ciência obtida da DEA. Estão igualmente definidas regras para a identificação dos outliers.
O
, sendo
, onde SDEA é a efi-
É de referir que, relativamente à parcela variável,
para além do custo de operação e manutenção,
esta compreende os custos de investimento,
baseados em planos de desenvolvimento aprovados pelo regulador, bem como os encargos e
taxas ambientais associados.
299
Boas práticas
3.5
BOAS PRÁTICAS
E
m jeito de conclusão, são enumeradas algumas recomendações que têm em conta as
boas práticas que foram encontradas na realização desta investigação e que os vários países,
os reguladores e os SAS devem ter em conta e,
se possível, procurar seguir. Os dez princípios e
as conclusões apresentadas, embora não deixem
de reflectir, naturalmente, a opinião dos autores
do estudo, sistematizam os resultados desta investigação. Assim, tecem-se as seguintes observações para o bom governo dos SAS, tendo em
consideração as várias vertentes analisadas para
cada país, designadamente, a estrutura e a organização do mercado dos SAS e a respectiva regulação, o âmbito e as características da entidade
reguladora, os princípios e os procedimentos
regulatórios seguidos, as obrigações de serviço
público, a regulação da qualidade do serviço e a
regulação económica.
a) A necessidade de regulação sectorial/multissectorial
Por tudo o que foi referido, a instituição de regulação dedicada dos SAS reveste-se de carácter essencial. A regulação permite não só
mitigar as falhas de mercado, como também melhorar o governo dos SAS através
da procura do seu funcionamento, de uma
forma mais técnica, profissional e apolítica.
Os benefícios da regulação verificam-se, desde
logo, pela informação existente e disponível sobre os SAS. Onde existem reguladores, conhece-se o desempenho e os principais elementos
estatísticos e de funcionamento dos SAS. Na
situação contrária, como em muitos países na
Europa, embora por razões diversas os SAS
possam funcionar sem grandes problemas
(qualidade da água, qualidade ambiental e tarifas reduzidas), o respectivo desempenho não
é transparente, não existe responsabilização, os
utilizadores são intervenientes ausentes e ocorrem, com certeza, abusos, muitos desperdícios
e ineficiência. A regulação pretende funcionar
como substituto do mercado, simulando a concorrência no mercado inexistente através da
competência por comparação e incentivando,
assim, a melhoria do desempenho e a redução
do respectivo poder de monopólio. É de referir
que a existência de regulador não tem qualquer
relação com a privatização dos SAS. Na Europa,
esta asserção é, por vezes, promovida, sobretudo pela indústria que receia a regulação, o que
não corresponde à realidade. O exemplo mais
elucidativo diz respeito à Austrália, onde os SAS
são, por norma, públicos (propriedade e gestão) e, por lei, a implementação da regulação
independente é obrigatória.
b) O âmbito da regulação deve incluir os aspectos relativos
às obrigações de serviço
público, à qualidade do
serviço e ao estabelecimento de preços e tarifas
O regulador sectorial/multissectorial deve ter
intervenção nos três vértices do triângulo, que constituem o âmbito e o objecto
da regulação e que consistem nas obrigações de serviço público, na qualidade
do serviço prestada e nos preços e tarifas
praticados, mesmo que possam existir outras entidades com funções nestas matérias.
A complementaridade e a inter-relação destas
atribuições são evidentes, permitindo ao regulador uma tomada de decisão mais eficaz e,
simultaneamente, mais eficiente. A qualidade
de serviço prestada é indissociável da regulação económica, assim como a satisfação das
obrigações de serviço público tem aí consequências muito relevantes. Com efeito, se forem várias as entidades a ter responsabilidades
nestas três vertentes da regulação, para além
da dificuldade de analisarem os problemas
no seu conjunto e de terem uma visão parcial
da regulação (sob a perspectiva da respectiva
atribuição), as suas decisões individuais têm
consequências que podem comprometer as
decisões e o sucesso das restantes.
301
c) O regulador deve ser pautado
por independência e por
instrumentos que lhe
permitam cumprir as suas
atribuições
O regulador deve ser independente de todos
os interesses envolvidos, incluindo os dos operadores, governos e utilizadores. Deve, por isso,
possuir independência orgânica, funcional e
financeira. A independência orgânica é conferida ao regulador pela inamovibilidade dos seus
membros, ou seja, por estes serem designados
por um período fixo e longo, sendo impossível a
sua destituição, excepto nos casos especiais previstos na lei. A independência funcional significa
que o regulador está apenas sujeito à lei e ao
controlo dos tribunais, não estando submetido
a uma tutela de mérito nem à superintendência governamental. Por último, a independência
financeira significa que o respectivo orçamento
não está dependente do comportamento de alguns dos intervenientes. A independência da regulação tem várias vantagens (Marques, 2005),
designadamente a separação da política e da
economia e, por conseguinte, a tomada de decisão sem o envolvimento directo do governo, tornando a regulação o mais profissional, imparcial,
apolítica e técnica possível; uma maior agilidade,
desburocratização e flexibilização dos processos
regulatórios, visto que estas entidades não pertencem, por regra, à administração do Estado
tradicional; segurança, estabilidade e credibilidade do quadro regulatório; resolução extrajudicial de conflitos entre os vários intervenientes;
e uma maior responsabilização no que concerne
ao respectivo equilíbrio financeiro.
Para que possam cumprir as suas missões, os reguladores devem ter poderes regulamentares
(editar documentos normativos), poderes executivos (implementar normas) e poderes fiscalizadores e sancionatórios (fiscalizar e punir as
eventuais infracções aos elementos normativos),
bem como poderes de resolução de conflitos
entre os regulados ou entre os regulados e os
utilizadores ou outros stakeholders. A eficácia
da regulação é, muitas vezes, comprometida
pela falta de algum destes poderes, como a ausência de capacidade de elaboração de normas
ou de aplicação de sanções.
d) A independência do
regulador não significa a sua
desresponsabilização,
devendo existir sempre
mecanismos de apelo
Os reguladores, embora independentes, devem
prestar contas perante os vários stakeholders.
A responsabilização permite a verificação e a
302
contestação dos actos regulatórios considerados
injustos ou incompetentes, democratizando, de
certa forma, o acto regulatório. Deste modo, o
quadro regulatório deve estar dotado de
mecanismos que promovam a responsabilização do regulador, nomeadamente, a delimitação clara do âmbito das suas funções, a
forma de nomeação do seu corpo directivo e a
respectiva possibilidade de destituição, o controlo jurisdicional dos respectivos actos (tribunais) e
a submissão destas entidades à lei e ao Estado
de Direito, assim como ao controlo financeiro
e orçamental do Tribunal de Contas e a outras
entidades independentes, com competências
específicas no controlo do poder político (por
ex., Provedor, acesso a documentos administrativos, protecção de dados pessoais, etc.). Outros
instrumentos como a solicitação de pareceres,
a análise e acompanhamento da actividade regulatória pelo Parlamento, o contraditório e o
recurso, desde que a lei o contemple, a entidades externas, credíveis e de cariz independente
para a reanálise das decisões em confronto e a
intervenção na actividade regulatória de personalidades reputadas e independentes podem,
igualmente, dar credibilidade aos processos
regulatórios (por ex., conselhos consultivos). A
implementação de procedimentos claros de regulação, nos quais se incluem a mediatização,
a informação e a participação dos interessados,
além da transparência, fornece legitimação ao
processo regulatório.
e) Os processos regulatórios
devem ser transparentes,
participados e compreensíveis
A transparência, a participação e a inteligibilidade dos processos regulatórios são da maior
importância. Em todos os casos de estudo analisados, existia uma correlação muito forte entre
a eficácia, o desenvolvimento e o sucesso apresentados pelos SAS e a existência de processos
regulatórios transparentes e participados. Os
processos regulatórios devem ser claros, justificáveis e facilmente verificáveis (por um tribunal, se necessário) e públicos. Toda a informação
regulatória relevante deve ser divulgada, desde
logo, no sítio da Web do regulador (e do operador). A transparência induz à participação
e fundamenta a responsabilização e legitimação da regulação. O processo regulatório deve
permitir a participação efectiva de todos os
stakeholders. A participação permite melhorar o
processo regulatório através de críticas, comentários e sugestões recebidas, ajuda e suporta a
tomada de decisão, aumenta a transparência
e a responsabilização dos intervenientes, contribuindo para a redução da respectiva contestação, e faculta um melhor conhecimento do
sector e dos interesses envolvidos. Por último, os
processos regulatórios devem ser compreensí-
Boas práticas
veis e apresentados numa linguagem acessível
e conhecida por todos os stakeholders. Embora
se admita que os processos regulatórios possam
ser complexos e adoptar técnicas sofisticadas, os
reguladores devem sempre apresentar resultados e resumos não técnicos que permitam a sua
melhor compreensão.
f) As obrigações de serviço
público e, em particular, o
serviço universal, devem ser
satisfeitas, enviando a
mensagem adequada para o
mercado dos SAS
As obrigações de serviço público constituem,
inequivocamente, um vértice fundamental da
regulação. Os SAS não poderão ter um desenvolvimento sustentável se as obrigações de
serviço público não forem acauteladas adequadamente. É impensável, sobretudo para o
sector privado, que um SAS possa ter futuro, se
parte da população não tiver acesso ao serviço
ou se a qualidade do serviço prestado pelo mesmo operador for muito diferente em função da
área servida ou do utilizador. Casos de insucesso, verificados no passado, comprovam este facto (por ex., Buenos Aires). Desta forma, também
aqui a regulação assume um papel fundamental.
Por exemplo, na procura da universalidade dos
SAS, os esquemas de subsidiação cruzada enviam, muitas vezes, mensagens erradas para o
mercado, provocando o desperdício de consumo
e a fuga dos principais utilizadores, que procuram novas fontes de água. O subsídio deve ser
em espécie, através de tarifas sociais, mas subsidiadas ou por todos os operadores e através
da constituição de um fundo para o efeito ou
pelo próprio governo. As soluções mais eficazes são prova disso (por ex., Chile). De qualquer
forma, há que ter consciência de que os países
requerem soluções à sua medida e que, frequentemente, se procuram adaptar soluções muito
evoluídas e de grande qualidade em contextos
socioeconómicos medíocres, que as inviabilizam
e que acabam por se traduzir num desperdício
de recursos. As obrigações de serviço público
devem estar regulamentadas na lei de cada país,
devendo igualmente ser previstas sanções para o
seu incumprimento, se for caso disso.
que constituem metas a atingir e a ultrapassar,
devem estar associadas indemnizações para os
utilizadores, sempre que existir incumprimento,
ou mesmo outro tipo de sanções. Este tipo de
instrumentos, embora possam ser mais usuais
em países desenvolvidos, devem ser promovidos também nos países menos ricos, variando,
todavia, a respectiva gradação. Os níveis de
serviço constituem garantias que os utilizadores devem ter como contrapartida do pagamento dos SAS. Só com SAS fornecidos com
qualidade e níveis de serviço elevados é que o
value for money estará assegurado e os utilizadores manifestarão disponibilidade para pagar
o custo real do serviço.
h) O regulador deve usar e
promover a utilização da
ferramenta de benchmarking
O emprego de benchmarking possui várias vantagens que são reforçadas nos SAS pelas suas
características particulares. Nos SAS, o uso de
benchmarking pelos reguladores não só configura um dos poucos instrumentos à disposição,
para criar algum ambiente competitivo neste
mercado, como também é potencializado pela
existência, normalmente, de um conjunto significativo de players. Esta realidade mitiga um
dos principais problemas do benchmarking que
é a comparabilidade entre os operadores. De
facto, a aplicação de benchmarking cria fortes
incentivos para os operadores, para serem
eficientes e inovadores, mitigando os seus
custos de operação e custos de capital, promove a eficiência no que concerne às despesas
de capital, garante a “justa” recuperação dos
custos ocorridos e de uma remuneração “justa”
dos capitais investidos e o incremento da partilha
e da transparência da informação, minimizando
a tradicional assimetria de informação presente
entre os diferentes intervenientes. Na verdade,
quer na supervisão dos níveis e qualidade do serviço, quer no estabelecimento de preços e tarifas
(na determinação da eficiência e da produtividade dos operadores), esta ferramenta encerra
enormes potencialidades.
g) Os
i) O fornecimento de
incentivos para o desempenho
deve constituir um dos
principais objectivos da
regulação
Por via legislativa, ou não, deve ser promovida a
realização de cartas de compromisso pelos
operadores, identificando os níveis de serviço
a alcançar pelos SAS. A estes níveis de serviço,
A concorrência existente no mercado dos SAS
é muito limitada. Como qualquer entidade monopolista e pertencente ao sector público, os
SAS são susceptíveis à quiet life, isto é, à falta
de pressão para terem bons resultados e à ineficiência-X (por ex., existência de desperdícios),
ou seja, são indiferentes aos custos ocorridos.
níveis de serviço devem
ser definidos na lei e
periodicamente analisados e
publicitados
303
Os SAS devem, por conseguinte, ser orientados
para a gestão por objectivos, tanto em relação à
qualidade do serviço, quanto aos custos (eficiência económica) apresentados.
j) Os papéis e os objectivos da
regulação devem estar
perfeitamente delimitados
O bom desempenho tem de ser recompensado,
assim como o menos bom deve ser repreendido e penalizado. A alocação de objectivos aos
diferentes intervenientes e à respectiva meritocracia deve existir sempre, independentemente
do estádio de desenvolvimento dos SAS. Desta
forma, recomenda-se, sobretudo na regulação económica, a instituição de métodos
baseados em incentivos de desempenho.
Não deve ser aceitável que a remuneração da
entidade gestora seja independente dos resultados obtidos, mesmo que estes, ainda assim,
sejam controlados. Esta circunstância é particularmente agravada nos SAS, pelo facto destes
exigirem investimentos bastante significativos
(indústria de capital intensivo), de funcionarem
muito próximo da indústria da construção e,
portanto, potencializarem o efeito de A-J.
Os papéis e os objectivos da regulação devem
ser claros e estar perfeitamente definidos
e delimitados. As funções regulatórias devem
ainda ser pautadas por uma estabilidade (manutenção das regras do jogo) que forneça alguma
previsibilidade à regulação. Sabendo-se que as
infra-estruturas dos SAS têm ciclos de vida elevados, as orientações estratégicas (e políticas) de
curto prazo devem ser evitáveis. De forma clara,
devem estar definidos os papéis que recaem sob
os interlocutores políticos e mais circunstanciais
e aqueles de natureza mais técnica e apolítica.
Frequentemente, verifica-se também alguma indefinição, sobreposição e mesmo incompatibilidade entre as funções dos governos e dos
vários reguladores. Estas circunstâncias ocorrem
entre o governo (e, eventualmente, a Assembleia da República) e o regulador, sobretudo nas
matérias relativas à regulação estrutural, podendo, no entanto, também suceder relativamente
a outros assuntos (por ex., a definição de preços e tarifas e a garantia de certas obrigações
de serviço público). Quando existe mais do que
um regulador com atribuições nos SAS (por ex.,
autoridade da concorrência e organismo responsável pela defesa do consumidor), podem existir
conflitos que reduzam a eficácia dos processos
e prejudiquem a imagem dos diferentes intervenientes e, desta forma, da regulação.
Também na regulação da qualidade do serviço,
a existência de incentivos, designadamente de
prémios pela excelência (ou penalizações pelo
mau desempenho), através de políticas do tipo
carrot and stick, garantem bons resultados. Os
incentivos de desempenho constituem os
melhores instrumentos que os governos e
os reguladores têm para promover a eficiência e a inovação dos SAS e, por conseguinte, o value for money fornecido.
304
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309
ANEXOS
Anexo I - Questionário sobre regulação
ANEXO I
QUESTIONÁRIO SOBRE REGULAÇÃO
QUESTIONNAIRE “WATER SERVICES REGULATION”
Country or Region Profile
Notes:
•
Please fill in the questions below, referring to the guidelines at the end of the questionnaire if applicable;
•
If your country (state/region) does not have any regulatory agency for the water sector, please ignore sections 3
and 4;
•
If you have any query please contact Pedro Simões by phone +351 218418316 or e-mail: [email protected]. We
are glad to answer any questions or comments you might have regarding the questionnaire;
•
We intend to use the information you provide within the framework of a survey. Once data are provided we assume that we are allowed to use the data for this specific purpose;
•
We will be happy to provide you with the results of the survey after completion.
Elements of the questionnaire:
Reference time for the survey:
Latest date for submission of the questionnaire:
Estimated time for response:
17 October 2007
16 November 2007
45 minutes
The questionnaire was filled in by:
Name: Position:
Contacts:
(Phone) (E-mail)
Please send the completed questionnaire by e-mail or by post to:
Address:
Prof. Rui Cunha Marques
Centre for Urban and Regional Systems
Technical University of Lisbon
Av. Rovisco Pais
1049-001 Lisbon
Portugal
Additional contacts:
Phone: +351 218418319
Fax: +351 218409884
Mobile: +351 969076504
Email: [email protected]
Thank you very much for your collaboration!
313
Country or Region Profile
a) Information about the water services industry:
Geographical scope of the data provided (name of country or region): Coverage level of drinking water supply service (%): Coverage level of wastewater collection service (%): Coverage level of wastewater treatment service (%): Annual drinking water volume produced (Million m3): Non-revenue water volume (%): Annual collected wastewater volume (Million m3): Annual treated wastewater volume (Million m3): Number of drinking water supply service providers (no.): Number of wastewater service providers (no.): Total revenue from public water supply service (Million US$): Total revenue from wastewater collection and treatment services (Million US$): Investments on the water supply infrastructure/service (Million US$/ last 3 years): Investments on the wastewater collection ant treatment infrastructure/service (Million US$/ last 3 years): b) Information about the regulator:
Creation of the regulator (legal document and date of beginning of activity): Scope of the regulation (industries, activities and territory): Total expenditures for the year 2006 (US$): Sources of the regulator revenues (% by source): Staff (no.): 314
1. General aspects of the water services
A) Who are the responsibles for the provision of water services?


Government

Local

Regional

National

Other: _____________________________________________________________
Other: ________________________________________________________________
B) What are the roles of the private sector in these industries?

Ownership

Management (concession, lease or other type of contract)

Outsourcing. Please specify the scope of activities: ____________________________

Other: ________________________________________________________________
C) How is the relationship between the water assets owner and the service provider established?

Existence of a contract

Existence of a license

Other: ________________________________________________________________

None. They are the same entity
D) What kind of regulatory agency is responsible for quality of service and economic regulation of water services?

Independent agency

Non-independent agency

Transversal agency (e.g. competition authority). Please specify:______________________________________

Self-regulation

Other: ________________________________________________________________

None
E) Who are the main actors of the water sector?

Minister responsible for the water issues

Regulator

Service provider

Service providers association

Customers association

Competition authority

Ombudsman

Other: ________________________________________________________________
315
2. Scope of the regulatory activity
A) Who establishes or approves the water services tariffs?
 Government
 Regulator
 Service
provider
 Contract
 Other:
________________________________________________________________
B) Is there any procedure of appeal against decisions taken regarding the tariff setting?
 No
 Yes,
to the Government
 Yes,
to the regulator
 Yes,
to the competition authority (or similar agency)
 Yes,
to the Courts
 Other:
________________________________________________________________
C) How is the quality of service supervised?
 By
the application of sanctions and awards
 By
means of the tariff system
 By
publicizing the best and worst practices
 By
threatening to revoke the license or to cancel the contract
 Other:
 There
________________________________________________________________
are no explicit procedures established
D) How do customers claim their rights?
 Directly
to the sector regulator
 Directly
to the Government or to a Government agency
 Directly
to the customers association
 Directly
to the ombudsman or similar entity
 Other:
________________________________________________________________
E) What is the role of benchmarking in the regulatory activity?
 To
compute the tariffs
 To
supervise the quality of service
 Other:
________________________________________________________________
F) Are there any public service obligations defined in the law?
 Yes
 No
316
3. General aspects of the regulatory agency
A) Are the role, tasks and competences of the regulatory agency clearly defined and published?
 Yes
 No
B) How is independence from political influence ensured?
 Decisions
 Staff
 Its
are taken without being subject to Government assessment
is chosen without political criteria, with long mandates and hard to dismiss
budget does not depend on the Government
C) How does the regulatory agency carry out investigations?
 Periodically,
 By
imposed by its statutes
request of a stakeholder
 Other:
______________________________________________________________
D) Are the decisions of the regulatory agency legally binding?
 Yes,
immediately
 Yes,
but with suspensory effect if decision is appealed
 No
E) Can the regulatory agency impose fines or other sanctions?
 Yes
 No
F) Can the regulatory agency enact legislation?
 Yes
 No
G) How is the regulators’ accountability guaranteed?
 Answering
to Parliament whenever required
 Transparency
 Publicizing
 Possibility
 Other:
and participation in the decisions by the stakeholders
the decisions and the regulator financial statements
of appeal to other authorities
______________________________________________________________
H) How high is the legal certainty of ex ante decisions taken by the regulatory agency?
 Legal
certainty ensured (ex ante decisions are not revised)
 Legal
certainty not ensured (ex ante decisions are revised)
 No
prior experience of these cases
317
4. Organizational aspects of the regulatory agency
A) Does the agency cover various sectors or is it specific to water services?
 Various
sectors
 Specific
to water services
 Other:
________________________________________________________________
B) How many employees are responsible for the regulation of the water sector in your agency?
Number: ________________________________________________________________
C) Who is the head of the regulatory agency?
 Singular
person
 Collegiate
 Other:
board
________________________________________________________________
D) Are there any scientific / stakeholders’ advisory committees that assist the agency?
 Yes.
Please specify: ____________________________________________________

 No
E) How is the regulator financed?
 By
the Government
 By
the service provider
 Depending
on the volume
 Depending
on the customers number
 Fixed
 Other:
percentage of the tariff
____________________________________________________________
 Other________________________________________________________________
F) Are the decisions and other important activities of the agency published?
 No
 Yes,
namely:
 Decisions
 Exemptions
 Powers
 Fines
 Ongoing
 Other
procedures
administrative matters, for example: ________________________________
G) Are the criteria and methods of the regulation transparent and understandable?
 Yes.
 No
318
Please specify: ____________________________________________________
5. Economic regulation
A) What is the economic regulation method used for tariff setting?
 Rate-of-return
 Price
regulation (cost-based)
cap regulation
 Revenue
 Other:
cap regulation
________________________________________________________________
B) How long does the regulatory period take?
1
years
2
years
3
years
4
years
5
years
 Other:
_________________________
C) What kind of incentives does the regulatory method have?
 The
service provider retains all the profits
 Sharing
 Other:
mechanism
________________________________________________________________
 None
D) How is the quality of service encompassed in the tariff setting procedure?
 Change
in tariffs for up and down
 Rewards
for out-performance
 Penalties
for under-performance
 None
 Other:
________________________________________________________________
E) How are the investment plans defined?
 Presentation
of master plans (short, medium and long-term)
 Based
on the network quality of service
 Based
on minimum investment levels
 Other:
________________________________________________________________
F) Are the investments approved by the regulator?
 Yes
 No
G) Who determines the cost of capital?
 The
regulator. Please specify the procedure (CAPM, DGM, …): __________________
 The
country’s central bank
 The
Government
 The
service provider
 Other:
________________________________________________________________
319
H) How are unpredictable situations included in the regulatory process?
 By
means of extraordinary tariff revisions
 By
means of the contract extension

Service providers responsibility
 Compensation
by the Government
 Other: ________________________________________________________________
I) If benchmarking is applied, which methodologies are adopted?
 Total
factor productivity
 Non-parametric
 Stochastic
techniques (Data envelopment analysis – DEA)
parametric techniques (Stochastic frontier analysis – SFA)
 Deterministic
frontier analysis (Regression, …)
 Performance
indicators
 Other:
________________________________________________________________
J) How is the quality of information supervised?
 By
auditors
 By
periodical inspections
Other: ________________________________________________________________
K) What kind of tariff structure is typically adopted for residential customers?
 Fixed
charge equalised for each customer
 Fixed
charge depending on customer characteristics (meter, area, …)
 Volumetric
charge:
 Fixed
 Increasing
block charge
 Decreasing
 Other:
320
block charge
________________________________________________________________
6. Public service obligations and quality of service regulation
A) Is the universal service requirement established in the law?
 Yes
 No
B) How is the universal service intended to be guaranteed?
 Cross-subsidization
 Compensation
fund
Government subsidises service providers
 Government
 Other:
subsidises some customers directly
________________________________________________________________
C) Do special tariffs exist for special customers? If yes, please tick the correct answer.
 Numerous
families
 Poor
 Customers
with special needs (disabilities and health problems, elderly, …)
Other: ________________________________________________________________
D) What is the procedure adopted for customers debts?
 Interrupting
the service
 Negotiating,
for all customers
 Negotiating,
for special customers
 Other:
________________________________________________________________
E) Are there information obligations of the service provider defined in the law?
 Yes.
 Only
Please specify: ____________________________________________________
about water quality data
 No
F) Are there automatic compensations when the supply is interrupted without notice and due to the service provider fault?
 Yes
 No
G) In which circumstances are there other kind of compensations?
 Water
quality problems
 Water
pressure problems
 Complaints
 Other:
not answered
________________________________________________________________
321
H) Which levels of service are defined in law?
 Water
pressure
 Interruptions
 Restrictions
 Flooding
 Billing
from sewers
contacts
 Written
 Ease
in water use
complaints
of telephone contact
 Other:
________________________________________________________________
I) What are the procedures adopted when there is a poor quality of service?
 Automatic
compensations
 Compensations
 Penalties
 Other:
when required by the particular stakeholders
in tariff systems
________________________________________________________________
 None
Final Comment
How would you assess the performance of the regulatory model applied to water service provision?
Areas for improvement
Key strengths
322
••
••
••
••
••
••
••
••
••
••
Comments on “Water services regulation”
Please cross-reference your comments by question number. If you need extra space, please make a copy of this page
and number each copy in the space provided.
Question number
Comment
Copy Number
323
Comments for answering the questions according to their sections:
1. General aspects of the water service:
a) The entity responsible for the provision of water services can be either public or private owned. The public entity
may correspond to several kinds of government, such as local, regional, provincial, national or federal, including
other bodies (e. g. river basin authorities). Please separate the responsibilities for the water supply and wastewater services if they are not carried out by the same entity.
b) Discriminate the type of the management contract. Even if only a particular activity is subject to the intervention
of the private sector, please refer it (e. g. BOT of wastewater treatment plant).
c) Sometimes it is the same entity, other times there are different entities but no contract established and other
times the rights and obligations of the service provider and owner of the assets are established.
d) The regulatory functions can belong to a transversal agency, that is, an agency that encompasses several sectors
with only a particular responsibility (e. g. customers’ protection or competition rules). In the case of self-regulation, please indicate if it corresponds to the service provider itself or to the association of the sector.
e) Please write the names. When more than one entity exists or if they are different for water and wastewater
please specify their names.
2. Scope of the regulatory activity
a) Specify the government level if applicable.
d) The ombudsman or similar entity assumes itself as independent from the Government.
e) Please point out on which terms the regulator uses benchmarking to set tariffs and/or to supervise the quality of service.
f) Please specify what are the public obligations established in the law, namely if universal service, continuity, quality
of service, price affordability, users and customers’ protection are defined in the legislation.
3. General aspects of the regulatory agency
a) Refer if the role, tasks and competences do not overlap those of other agencies.
b) Please specify how long is the mandate of the board of directors (or director general) and how it is appointed
(sector ministry, Cabinet, Parliament…).
c) Identify the situations in which investigations can be developed.
e) Please refer in which situations the fines or other sanctions can be applied.
f)
Please specify what kind of legislation (and its subject) the regulator can enact.
g) Identify the forms of appeal of the regulated firms if they exist and if there are any kind of advisory board that
give advice before the decisions are taken. Explain the participation of stakeholders in the regulatory process.
4. Organizational aspects of the regulatory agency
d) Specify under which situations and on what topics the advisory committees can be heard and how binding are
their recommendations.
g) Point out how transparency is provided.
324
5. Economic regulation
a) Specify how the rate-of-return is calculated, if it adopts rate-of-return regulation and how factor X in price or
revenue formulas is defined.
d) Indicate how the quality of service is evaluated, if by performance indicators, satisfaction surveys, or other
mechanisms.
k) Describe the tariff system features.
6. Public services obligations and quality of service regulation
c) Detail the procedure adopted.
h) Point out the consequences of infringing the levels of service.
325
Glossary
•
Customers – Clients, end-users;
•
Responsible body for service provision – Entity with legal obligation to provide the service;
•
Regulatory agency – Regulatory commission, body, authority;
•
Service provider – Operator, water/wastewater company;
•
Water assets owner – Owner of the water services infrastructure;
•
Water services – Drinking water supply and wastewater collection and treatment services.
In case of questions or suggestions please do not hesitate to contact the following CESUR team:
Prof. Rui Cunha Marques
Project Team Leader
Phone: +351 218418319
Fax: +351 218409884
Mobile: +351 969076504
Eng. Pedro Simões
Assistant Researcher
Phone: +351 218418316
Fax: +351 218409884
Mobile: +351 963628321
CESUR, DECivil
Av. Rovisco Pais
1049-001 Lisbon
Portugal
We are aware that it is not possible to capture all the specificities and richness of detail through a standardised survey. Therefore prior to data treatment and processing, our team will contact you (phone
interview/e-mail) in order to validate our understanding of your answers and add any additional commentary and clarification.
Thank you very much for your collaboration!
326
Anexo II - Respostas ao questionário sobre regulação
ANEXO II
RESPOSTAS AO QUESTIONÁRIO SOBRE REGULAÇÃO
327
ARMÉNIA
Modelo de regulação
Na Arménia, existe um regulador multissectorial (Public Service Regulatory Commission – PSRC) dedicado às questões de regulação
económica, qualidade do serviço e obrigações de serviço público dos SAS, que também tem funções de regulação dos serviços de
energia, gás e telecomunicações. A regulação económica desenvolvida pela PSRC baseia-se na regulação por taxa de remuneração
para um período regulatório de um ano. A PSRC é uma autoridade independente no exercício das respectivas funções e possui
vastos poderes de actuação, como a capacidade de aplicação de sanções e de produção de legislação. O regulador desempenha
funções relevantes na supervisão da qualidade do serviço e actua segundo princípios de transparência e de participação dos
vários stakeholders nas respectivas decisões. A PSRC utiliza o seu sítio da Web como ferramenta essencial de interacção com os
stakeholders. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água na Arménia são o Código da Água, a Política
Nacional da Água e o Programa Nacional da Água.
Estrutura do mercado
Os SAS são fornecidos fundamentalmente por cinco empresas públicas de direito privado e de âmbito regional. Adicionalmente,
existe um conjunto significativo de operadores públicos muito pequenos, de natureza local, e que actuam nas zonas rurais e pouco
representativas em termos populacionais. Das cinco empresas, as duas principais, que servem quase 85% da população, têm
contratos de gestão com o sector privado, designadamente com a Veolia. Os SAS encontram-se verticalmente integrados num só
operador e compreendem apenas actividades relativas ao serviço de água e ao serviço de águas residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador baseia-se numa parcela variável unitária, estabelecida em função do volume consumido estimado. Os valores das tarifas são muito reduzidos e
insuficientes. O sistema de cobrança é deficiente e ineficaz. A
penetração da micromedição é reduzida. O governo financia os
utilizadores carenciados. Os operadores estabelecem tarifas distintas consoante a natureza do utilizador.
As infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais apresentam-se muito deterioradas, com
grandes necessidades de investimento. A disponibilização do
serviço ocorre num número reduzido de horas diárias e as perdas de água são elevadíssimas. O regulador tem encetado esforços no sentido da melhoria da qualidade através da promoção e
da disponibilização de informação de desempenho.
O Regulador
O Sector
Características
• Regulador multissectorial
• Entidade reguladora independente
Diploma legal de criação
Decreto do Presidente da República da Arménia de 1997
Número de colaboradores
94 funcionários
Orçamento
5,4 milhões de euros (2006)
Contactos
Public Service Regulatory Comission
22 Saryan St, Yerevan, Armenia 375002
Tel/Fax: +374 1 522 522 / 525 563
http://www.psrc.am
Entidades Relevantes
Comité Estadual de Sistemas da Água
Ministério da Protecção da Natureza
• http://www.mnpiac.am
Agência de Gestão de Recursos Hídricos
• http://www.wrma.am/
Ministério do Ordenamento do Território
• http://www.mta.gov.am/
País
• Área – 29,8 mil km2
• População – 3,2 milhões de habitantes
• Densidade populacional – 101 hab/km2
Atendimento dos serviços
• Água – 90%
• Drenagem de águas residuais – 70%
• Tratamento de águas residuais – 0%
Número de operadores
• Água – 5
• Águas residuais – 5
Água
Águas residuais
Propriedade
Públ.
Priv.
100%
0%
100%
0%
Gestão
Públ.
Priv.
15%
85%
15%
85%
Volume de actividade
• Água captada – 588 milhões m3
• Consumo humano – 88 milhões m3
• Consumo médio – 84 litros por habitante e por dia
• Principal origem – 96% subterrânea
• Perdas de água – 85%
Dados económico-financeiros
• Volume de negócios – 16,6 milhões de euros
• Preço médio serviço de água – 0,36 €/m3
• Factura média anual por utilizador –
• Emprego –
329
AUSTRÁLIA (AUSTRÁLIA OCIDENTAL)
Na Austrália Ocidental, existe uma entidade reguladora multissectorial (Economic Regulation Authority – ERA) que tem funções de
regulação dos SAS, da electricidade, do gás e das ferrovias. Em relação à regulação dos SAS, as respectivas atribuições são centradas na
regulação da qualidade do serviço e no licenciamento dos operadores. A ERA tem também funções relevantes na defesa dos direitos
dos utilizadores, bem como na salvaguarda da sustentabilidade e da viabilidade dos sistemas, elaborando recomendações ao governo.
A ERA é independente no exercício da sua actividade. Embora tenha poderes sancionatórios, não tem poderes legislativos. O regulador, sendo um órgão colegial, rege-se por princípios de responsabilização, independência, integridade, profissionalismo, transparência,
participação e excelência. A regulação da qualidade do serviço baseia-se, sobretudo, na comparação e publicitação dos resultados
do desempenho das entidades reguladas. O estabelecimento de preços e tarifas é proposto pelos operadores em conformidade com
a respectiva licença, sendo sempre sujeito à opinião dos utilizadores e de outros stakeholders, bem como à supervisão das entidades
governamentais. A principal legislação do sector da água do Estado da Austrália Ocidental está relacionada com a Lei de Licenciamento
dos Serviços de Água, de 1995, e com a Lei da Autoridade Reguladora Económica, de 2003.
Os SAS na Austrália Ocidental são sempre prestados por operadores públicos. A titularidade dos activos é sempre pública, ainda que a
mesma possa pertencer ao governo estadual ou à administração local. Os serviços possuem um nível de integração horizontal elevado
e, por norma, incluem todas as actividades do ciclo da água, quer no serviço de água (incluindo o fornecimento de água não potável),
quer no serviço de águas residuais, englobando também a drenagem de águas pluviais. O principal operador dos SAS na Austrália diz
respeito à Water Corporation, uma empresa pública estadual, que compreende quase 90% da população total. O segundo operador
corresponde ao Aqwest, que abrange cerca de 2% da população. As restantes são de dimensão reduzida.
Os preços dos SAS são fixados pelo operador, com base na respectiva licença, através do contrato estabelecido. O sistema tarifário
adoptado pelos operadores compreende uma parcela fixa, estabelecida em função das características da propriedade. Os valores das
tarifas são bastante moderadas, tendo em conta a recuperação dos
custos. A subsidiação pelo Estado é consideravelmente reduzida.
Os operadores estabelecem tarifas distintas consoante o utilizador
(doméstico, indústria, etc.).
Os SAS pautam-se por uma qualidade do serviço de excelência.
Além do elevado nível de atendimento e da continuidade que
caracterizam os SAS, a qualidade de excelência é ainda garantida por cartas de compromissos e níveis de qualidade do serviço,
estabelecidos por cada operador e pelo modelo de regulação
sunshine estabelecida pela ERA.
O Regulador
O Sector
Características
Lei da Autoridade de Regulação Económica de 2003
43 funcionários (4 sector da água)
Orçamento
Contactos
Economic Regulation Authority
PO Box 8469, Perth Business Centre 6849
Western Australia, Austrália
Tel/Fax: +61 8 9213 1900 / 9213 1999
http://www.era.wa.gov.au
Associação dos Consumidores
• http://www.consumers.asn.au
Ombudsman
• http://www.ombudsman.wa.gov.au
Departamento da Água
• http://www.water.wa.gov.au
Comissão Nacional da Água
• http://www.nwc.gov.au
330
País
• Área – 2.645 mil km2
• Densidade populacional – 0,83 hab/km2
• Água – 98%
• Água – 4
•
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
100%
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
• Volume de negócios – 1.680 milhões de euros
• Factura média anual por utilizador – 452 euros
• Emprego – 2.406 funcionários (Water Corporation)
AUSTRÁLIA (VITÓRIA)
Em Vitória, existe uma entidade reguladora multissectorial (Essential Services Commission – ESC) com responsabilidades sobre a regulação de serviços públicos no Estado, tais como, a electricidade, gás, portos, transporte ferroviário e rodoviário, seguros, energias
renováveis e SAS. Porém, os contornos da regulação são muito distintos e dependem do sector regulado. A entidade reguladora foi
criada com o propósito primário de proteger os interesses dos utilizadores do Estado de Vitória, no âmbito dos preços, da qualidade e
da fiabilidade dos serviços públicos. Para alcançar este fim, a ESC tem de proporcionar um serviço eficiente, viável (economicamente),
competitivo e consistente, promovendo a coesão económica e social no território abrangido. Até 1 de Janeiro de 2004, a ESC tinha
nas respectivas atribuições, em relação ao sector da água, a regulação da qualidade do serviço e a garantia das obrigações do serviço
público, mas apenas para as entidades metropolitanas. A actividade desenvolvida durante quase 10 anos assentou na regulação
sunshine. A partir dessa data, as suas atribuições foram alargadas à regulação económica e a todas as entidades gestoras do Estado de
Vitória. Segundo a regulamentação tarifária, a ESC estabelece os preços máximos (price cap regulation), para um período de 5 anos,
de todos os serviços dos SAS. A Lei da Comissão de Serviços Essenciais, de 2001, e a Lei da Água, de 1989, constituem os principais
documentos normativos.
A Melbourne Water, principal operador deste Estado, foi reestruturada em 1994, tendo sido dividida em quatro empresas (com propriedade e gestão públicas), uma com a responsabilidade do serviço de água em “alta” e das principais ETAR e as restantes três com
atribuições nos SAS em “baixa”, designadamente a City West Water, a South East Water e a Yarra Valley Water. Actualmente, a Melbourne Water, para além destas três entidades metropolitanas, também fornece água em “alta” às entidades gestoras Western Water,
Gippsland Water e Southern Rural Water. Além dos operadores metropolitanos, existem também operadores com natureza regional e
rural, totalizando 13 operadores que prestam os SAS no Estado de Vitória e englobando cerca de 400 cidades. Ao contrário do operador metropolitano, que foi sujeito a unblundling, os operadores regionais encontram-se, geralmente, verticalmente integrados.
O sistema tarifário adoptado pelos operadores diverge entre uma
única parcela fixa, repartida equitativamente pelos utilizadores
domésticos, e um sistema fundado numa parcela fixa e numa
parcela variável crescente/unitária, estabelecida em função do
volume consumido. Os operadores, sobretudo urbanos, estabelecem tarifas distintas consoante o utilizador.
Os SAS primam por uma qualidade do serviço de relevo. O elevado nível de atendimento e continuidade revelam a elevada qualidade dos SAS, que caracteriza o Estado. As cartas de compromisso e os níveis de qualidade do serviço, estabelecidos por cada
operador e pelo modelo de regulação sunshine da ESC, garantem
este serviço de excelência.
O Regulador
O Sector
Características
Lei da Comissão de Serviços Essenciais de 2001
Orçamento
Contactos
Essential Services Commission
Level 2, 35 Spring Street, Melbourne Victoria 3000, Austrália
Tel/Fax: +61 3 9651 0222 / 9651 3688
http://www.esc.vic.gov.au
Ombudsman
• http://www.ombudsman.vic.gov.au
Autoridade de Protecção Ambiental
• http://www.epa.vic.gov.au
Associação Australiana da Água
• http://www.awa.asn.au
Comissão Nacional da Água
• http://www.nwc.gov.au
País
• Área – 237 mil km2
• Água – 94%
• Drenagem de águas residuais – 86,7%
• Tratamento de águas residuais – 86,7%
• Água – 17
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Água
100%
0%
100%
Priv.
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
• Principal origem – 94% superficial
• Perdas de água – 9,5%
• Volume de negócios – 1.070 milhões de euros
• Emprego – 1.700 funcionários
331
BARBADOS
Nos Barbados, não existe uma entidade reguladora dedicada à regulação económica, à qualidade do serviço e às obrigações de
serviço público dos SAS. Com efeito, a Autoridade da Concorrência (Fair Trading Commission – FTC), dependente do orçamento de
Estado, denota um papel de muita relevância, possuindo atribuições importantes de regulação transversal do sector. Esta autoridade,
intervindo em todos os domínios relacionados com a concorrência no sector da água, desempenha um papel preponderante na
sua supervisão, em especial nos aspectos de natureza económica. A FTC define os princípios de estabelecimento de tarifas, onde se
incluem os preços máximos a serem aplicados, monitoriza o cumprimento dessas tarifas, promove a eficiência dos operadores regulados, determina os níveis de qualidade do serviço e o respectivo cumprimento e, sobretudo, a protecção do interesse dos utilizadores
e a garantia da provisão de um serviço de qualidade com preço “razoável”. No entanto, estas atribuições ainda só são aplicáveis no
sector da electricidade e de telefone, encontrando-se em processo de desenvolvimento nos sectores da água e do gás. Até à data, o
regulador não controla a qualidade do serviço da empresa estatal dos SAS. O serviço é, fundamentalmente, regulamentado pela Lei
que constituiu o Operador, de 1980, e a Lei da FTC, de 2001.
A Barbados Water Authority constitui o único operador dos SAS no país. Esta entidade tem natureza pública. Mediante este enquadramento, os serviços são caracterizados pela integração vertical, tanto no serviço de água, como no serviço de águas residuais. Neste
âmbito, o operador desempenha todos os serviços relativos ao abastecimento de água, desde a captação até à distribuição de água,
e os serviços de recolha e tratamento de águas residuais, ao nível do serviço de águas residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador diverge entre uma
parcela variável unitária e uma parcela variável crescente, ambas
estabelecidas em função do volume de água consumida. Os utilizadores domésticos que apresentem consumos superiores a 34
m3 são considerados utilizadores comerciais. Os utilizadores mais
desfavorecidos são subsidiados pelo Estado. O governo também
subsidia o operador.
Os SAS pautam-se, na generalidade, por uma qualidade do serviço razoável, salientando-se a universalidade do serviço de água.
Todavia, o país apresenta algumas debilidades ao nível da protecção dos recursos hídricos, da fiabilidade do serviço e do volume
de água não facturada. O serviço de águas residuais apresenta
um nível de qualidade bastante reduzido.
O Regulador
O Sector
Características
Lei da FTC de 2001
Orçamento
Contactos
Fair Trading Commission
Good Hope, Green Hill, St. Michael, Barbados
Tel/Fax: + 246 424 0260 / 424 0300
http://www.ftc.gov.bb
Ministério do Comércio e Indústria
• http://www.commerce.gov.bb
Ministério da Energia e do Serviço Público
• http://www.barbados.gov.bb
Associação de Água e Águas Residuais do Caribe
• http://www.cwwa.net
Caribbean Water Management Programme Inc.
• http://www.cbwmp.org
332
País
• Área – 431 km2
• População – 279 mil habitantes
• Água – 99%
• Drenagem de águas residuais –
• Tratamento de águas residuais –
• Água – 1
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Água
100%
0%
100%
Priv.
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
• Água captada – 42,7 milhões m3
• Consumo humano – 21,4 milhões m3
• Volume de negócios – 46 milhões de euros (projectado)
• Emprego –
BELIZE
O Belize possui uma entidade reguladora multissectorial (Public Utilities Commission – PUC) com a responsabilidade de regular os
SAS, a electricidade e as telecomunicações. O regulador apresenta independência orgânica e funcional. A comissão é responsável
por assegurar serviços públicos com qualidade, fiabilidade e a preços razoáveis, aos utilizadores, garantindo, de igual modo, a
sustentabilidade dos operadores. O regulador tem, fundamentalmente, o papel de salvaguardar o interesse público, garantindo
os modos correctos, viáveis e claros de esclarecimento de dúvidas, reclamações e assistência técnica, em caso de solicitação. O
papel multifacetado da PUC cria uma regulação dinâmica, mas bem sustentada. Para esse efeito, a PUC, como principal método
regulatório da qualidade do serviço, adoptou um sistema de benchmarking, onde determina a produtividade total dos factores
como modo de avaliar e incentivar o desenvolvimento da qualidade do serviço. Ao nível da regulação económica, a PUC adoptou
o método de regulação por taxa de remuneração. A Lei da Comissão dos Serviços Públicos, de 2001, revela-se o principal marco
regulatório do sector da água no Belize.
Após o governo ter privatizado a Water and Sewerage Authority of Belize, em 2000, os SAS são, hoje, maioritariamente geridos pelo
sector privado, onde se destaca a Belize Water Services. O sector da água caracteriza-se por uma integração horizontal e vertical dos
respectivos serviços numa só entidade gestora, fornecendo integralmente os serviços referentes a todo o ciclo da água, desde a captação à distribuição de água e da recolha e drenagem ao tratamento de águas residuais. Nas áreas onde o serviço de águas residuais
é disponibilizado, a entidade gestora gere simultaneamente ambos os serviços.
O sistema tarifário adoptado pelo operador baseia-se numa parcela variável crescente, fundada no volume de água consumida.
Os valores das tarifas são muito reduzidos e insuficientes. O governo financia os operadores. Existem tarifas especiais para os
utilizadores mais desfavorecidos. As tarifas são estabelecidas de
modo distinto, em função da área e do tipo de utilizador.
Os SAS pautam-se, na generalidade, por uma qualidade do serviço razoável face aos condicionalismos que caracterizam o país.
O atendimento do serviço revela-se a característica de maior notoriedade, não esquecendo as grandes necessidades de melhoramento ao nível do serviço de águas residuais.
O Regulador
O Sector
Características
Lei da Comissão dos Serviços Públicos de 2001
Orçamento
Contactos
Public Utilities Commission
41 Gabourel Lane, P.O. Box 300, Belize City, Belize
Tel/Fax: +501 223 4938 / 223 6818
http://www.puc.bz
Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais
• http://www.mnrei.gov.bz
• http://www.governmentofbelize.gov.bz
Ministério dos Serviços Públicos
• http://www.governmentofbelize.gov.bz
Associação de Água e Águas Residuais do Caribe
• http://www.cwwa.net
País
• População – 314,3 mil habitantes
• Água – 90%
• Água – 2
Propriedade
Públ.
Priv.
Gestão
Públ.
Priv.
Água
17,3%
82,7%
0%
100%
Águas residuais
17,3%
82,7%
0%
100%
• Volume de negócios – 8,9 milhões de euros (água)
• Emprego – 550 funcionários
333
BRASIL (ALAGOAS)
No Estado de Alagoas existe uma entidade reguladora (Agência Reguladora dos Serviços Públicos do Estado de Alagoas – ARSAL)
que surge como parte do processo de descentralização do governo federal e do processo de modernização do governo estadual. O
regulador tem na protecção dos direitos e interesses dos utilizadores a sua principal missão, fiscalizando as concessionárias e garantindo a qualidade dos serviços públicos, nomeadamente os sectores da energia eléctrica, gás natural, transportes intermunicipais e
SAS. A ARSAL também tem a tarefa de zelar pelo equilíbrio económico-financeiro das concessionárias, servindo de mediador entre os
utilizadores e os operadores de serviços públicos. A ARSAL tem o papel de promover e velar pela eficiência económica e técnica dos
serviços públicos e proteger os interesses dos utilizadores contra abusos de poder da concessionária. Actualmente, a entidade reguladora ainda não regula (integralmente) a concessionária dos serviços de água, uma vez que as suas valências não passam por regular
a qualidade do serviço. Ao nível da regulação económica, o regulador encontra-se a implementar o método de regulação por taxa de
remuneração. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o Programa
de Modernização do Sector do Saneamento.
Os SAS são maioritariamente geridos por entidades privadas, destacando-se a CASAL como principal operador. A participação de operadores públicos é reduzida, fornecendo os SAS a cerca de 12% da população do Estado. Independentemente da tipologia da gestão
dos serviços, os mesmos encontram-se verticalmente integrados, onde é possível observar que os operadores desempenham todos os
serviços relativos à vertente produtiva, desde a captação até à distribuição de água. Ao nível do serviço de águas residuais, a situação
relativa ao fornecimento dos serviços de recolha e de tratamento de águas residuais é similar.
O sistema tarifário habitualmente adoptado pelos operadores
baseia-se numa parcela variável crescente, estabelecida em função do consumo de água. O serviço universal é garantido pela
subsidiação cruzada. Existem tarifas sociais. As tarifas para os
utilizadores domésticos, comerciais, industriais e públicos são estabelecidas de modo distinto.
Os serviços de água regulados primam, na generalidade, por
uma qualidade do serviço razoável. No entanto, a qualidade do
mesmo decresce gradualmente, à medida que nos afastamos
dos grandes centros urbanos. Os SAS evidenciam um número
acentuado de interrupções do serviço e do volume de água não
facturada significativo. Existe uma necessidade avultada de investimento, sobretudo nas águas residuais, para o aumento do nível
de atendimento.
O Regulador
O Sector
Características
Lei Estadual n.º 6.267 de 2001
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora dos Serviços Públicos
Rua Cincinato Pinto, 226, 2.º Andar Edf. Ipaseal - Centro Maceió - AL. CEP: 57.020-050, Brasil
Tel/Fax: +55 82 3315 2515 / 3315 2501
http://www.arsal.al.gov.br
• http://www.abar.org.br
Ministério do Ambiente
• http://www.mma.gov.br
Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
• http://www.snis.gov.br
Associação Brasileira de Recursos Hídricos
• http://www.abrh.org.br
334
País
• População – 3 milhões de habitantes
• Água – 86% (77 dos 102 municípios)
• Água – 17
Água
Águas residuais
Propriedade
Públ.
Priv.
100%
0%
100%
0%
Gestão
Públ.
Priv.
12%
88%
12%
88%
• Principal origem –
• Volume de negócios – 67,5 milhões de euros (2007)
BRASIL (BRASÍLIA)
Em Brasília, existe uma entidade reguladora dedicada (Agência Reguladora de Águas e Saneamento do Distrito Federal – ADASA)
que tem como finalidades básicas, regular, controlar e fiscalizar a qualidade e quantidade dos recursos hídricos de domínio distrital
ou delegados pela União e pelos Estados, bem como os SAS do Distrito Federal. O Distrito Federal tem atribuições de Estado e de
Município, e essa característica torna a ADASA, de modo único no Brasil, na entidade reguladora que actua simultaneamente na
regulação dos recursos hídricos e dos SAS, acompanhando e regulando o ciclo completo da água, desde a sua captação até à distribuição ao utilizador. A ADASA é uma entidade reguladora dotada de independência orgânica e funcional. Procura garantir o uso
sustentável dos recursos hídricos do Distrito Federal e a presença de um SAS de elevada qualidade. Neste âmbito, a ADASA intenta
disseminar, por meio de acções efectivas, o conceito de água como um bem económico, sujeito a conflitos entre os seus utilizadores
potenciais, considerando o seu relevante papel social, e que necessita de ser protegido e gerido com eficiência e eficácia. Como
forma de promover a qualidade do serviço, o regulador desenvolveu um sistema de benchmarking, fundado num conjunto de indicadores de desempenho. Ao nível da regulação económica, a entidade reguladora adoptou o método da regulação por limite de
receitas, para um período de 3 anos. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445,
de 2007, e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento.
No Distrito Federal existe apenas a presença de um operador público, a CAESB. Por conseguinte, os serviços relativos à “baixa” e “alta”
dos SAS encontram-se integrados, ou seja, o mesmo operador desempenha todos os serviços, desde a captação até à distribuição
de água, ao nível do serviço de água e dos serviços de recolha e de tratamento de águas residuais, no âmbito do serviço de águas
residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador compreende uma
parcela fixa, em função do calibre do contador, e uma parcela
variável crescente, estabelecida em função do volume de água
consumida. O serviço universal é garantido pela subsidiação cruzada e pelo estabelecimento de subsídios directos aos utilizadores, oriundos do Estado. O operador estabelece tarifas distintas
consoante o utilizador: doméstico, comercial, indústria, público
e de rega.
Os SAS são caracterizados por uma qualidade do serviço elevada,
da qual se salienta o nível do atendimento evidenciado. Todavia,
apresenta alguns problemas relativos à continuidade. Para a qualidade do serviço apresentada, ressalva-se o papel importante desempenhado pelo sistema de benchmarking, desenvolvido pelo
regulador através da aplicação de um conjunto de indicadores
de desempenho.
O Regulador
O Sector
Características
• Regulador sectorial
Lei n.º 3.565 de 2004
70 funcionários
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora de Águas e Saneamento
SCN 04 Bloco “B” Sala 1302 Ed. Varig Brasília/DF - CEP:
70.710-5000, Brasil
Tel/ Fax: + 55 61 3961 4956 / 3961 5050
http://www.adasa.df.gov.br
País
• Água – 98%
• Água – 1
Água
Águas residuais
Propriedade
Públ.
Priv.
100%
0%
100%
0%
Gestão
Públ.
Priv.
100%
0%
100%
0%
• Principal origem – Superficial
• Volume de negócios – 117 milhões de euros
335
BRASIL (CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM)
Em Cachoeiro de Itapemirim, existe uma entidade reguladora independente (Agência de Regulação dos Serviços de Saneamento
– AGERSA) exclusivamente dedicada aos SAS e que é autónoma na execução das respectivas funções. O objectivo principal do
regulador independente é garantir as principais metas da Política Municipal de Saneamento, designadamente a universalidade dos
SAS com a fiabilidade adequada, a qualidade do serviço prestada e a razoabilidade de tarifas estabelecidas pelos operadores. Neste
domínio, a entidade reguladora compreende os papéis de regulação, fiscalização e controlo da concessionária (único operador dos
SAS). Todavia, a AGERSA encontra-se, actualmente, a desenvolver o seu modelo regulatório, onde se inclui um sistema de benchmarking, alusivo à melhoria da qualidade do serviço prestada pela concessionária. Ao nível da regulação económica, encontra-se
em fase de implementação pela AGERSA do método de regulação por taxa de remuneração para um ano de período regulatório.
Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento.
Tendo em conta a sua jurisdição, os SAS encontram-se unicamente geridos pelo sector privado, existindo apenas um operador,
designadamente a Citágua. Os serviços encontram-se verticalmente integrados, quer na água, quer nas águas residuais, incluindo toda
a fileira produtiva desde a captação à distribuição no serviço de água e da recolha ao tratamento de águas residuais, no segmento
das águas residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador baseia-se numa parcela variável crescente, estabelecida em função do consumo de
água. Os utilizadores com escassos recursos financeiros são fornecidos mediante tarifas sociais. As tarifas para os utilizadores
domésticos, comerciais, industriais e públicos apresentam valores
distintos.
Os SAS pautam-se, na generalidade, por uma qualidade do serviço elevada, em especial pelos níveis de atendimento apresentados. No entanto, evidenciam alguns problemas relativos às interrupções frequentes, no serviço de água, e aos extravasamentos,
ao nível do serviço de águas residuais.
O Regulador
O Sector
Características
Lei n.º 4.789 de 1999
9 funcionários
Orçamento
194 mil euros (2006)
Contactos
Agência de Regulação dos Serviços de Saneamento
R. Prof. Quintiliano de Azevedo, 31 - Ed. Guandu Center - 6º
andar - Guandu - Cachoeiro de Itapemirim - ES –
CEP 29300-803, Brasil
Tel/Fax: + 55 28 3511 7077
http://www.agersa.com.br
336
País
• Área – 877 km2
• Água – 99,7%
• Água – 1
Propriedade
Públ.
Priv.
Gestão
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
0%
100%
Águas residuais
100%
0%
0%
100%
BRASIL (ESTADO DO CEARÁ)
No Estado do Ceará, existe uma entidade reguladora multissectorial (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados – ARCE)
dotada de independência orgânica, financeira e funcional, com o principal objectivo de promover e zelar pela eficiência económica e
técnica dos serviços públicos, nomeadamente do gás natural, dos transportes intermunicipais rodoviários, da energia eléctrica e dos
SAS, propiciando aos seus utilizadores as condições de regularidade, continuidade e universalidade adequadas. A ARCE desempenha
as respectivas funções regulando, normalizando e fiscalizando os serviços públicos prestados pela concessionária. A ARCE também
actua na mediação dos possíveis conflitos existentes entre o operador dos serviços e os utilizadores, visando o equilíbrio entre as
partes. Neste domínio, o regulador tem como missão dotar o sector de princípios como, por exemplo, a transparência, a mediação
dos interesses dos utilizadores, do poder concedente e dos operadores de serviços públicos delegados, a fim de garantir a excelência
dos serviços. A qualidade do serviço é avaliada através de um sistema de benchmarking, fundado num conjunto de indicadores de
desempenho. Ao nível da regulação económica, a ARCE adoptou o método de regulação por taxa de remuneração, para um período
de um ano. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o Programa de
Modernização do Sector do Saneamento.
Os SAS são unicamente geridos pelo sector público, onde se destaca a empresa estatal CAGECE, que presta o serviço de abastecimento de água a cerca de 4,7 milhões de habitantes do Estado. O sector da água caracteriza-se por uma verticalização dos respectivos
serviços numa só entidade gestora, fornecendo integralmente os serviços referentes a todo o ciclo da água, desde a captação à distribuição de água e da recolha e drenagem ao tratamento de águas residuais. Apenas uma pequena percentagem da população está
ligada ao serviço de águas residuais. Como tal, nas áreas onde este serviço é disponibilizado, a entidade gestora que fornece o serviço
de água gere simultaneamente o serviço de águas residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador baseia-se numa parcela variável, estabelecida por escalões (crescentes), em função
do volume de água consumida. Existem tarifas especiais para os
utilizadores carenciados. Os utilizadores domésticos, comerciais,
industriais e públicos são cobrados de modo distinto.
Os serviços de água, na sua globalidade, compreendem uma qualidade do serviço aceitável. Todavia, este panorama ocorre fundamentalmente nos grandes centros urbanos. De um modo geral,
os SAS apresentam indicadores de desempenho razoáveis (por
ex., a continuidade).
O Regulador
O Sector
Características
Lei n.º 12.786 de 1997
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados
Av. Santos Dumont 1789 14o andar, Cep 60.150.160
Fortaleza-CE Brasil
Tel/Fax: + 55 85 3101 1027 / 3101 1000
http://www.arce.ce.gov.br
País
• Água – 95,7% (149 dos 184 municípios)
• Água – 22
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
100%
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
• Água captada – 370 milhões m3 (regulado)
337
BRASIL (GOIÁS)
No Estado de Goiás, existe uma entidade reguladora multissectorial (Agência Goiana de Regulação – AGR) que controla e fiscaliza os
serviços públicos delegados pelo Estado de Goiás e/ou os objectos de convénios entre a União e os municípios. Entre os objectivos
da AGR destacam-se a salvaguarda dos serviços públicos (gás, energia eléctrica, transportes e SAS) adequados às necessidades dos
utilizadores, a garantia dos direitos dos utilizadores, a qualidade dos serviços a preços razoáveis, a mediação de conflitos entre os
operadores de serviços públicos e os utilizadores, a outorga de concessões, licenciamento e autorizações para execução de serviços
públicos, através de autorização do Conselho Estadual de Desestatização e, por fim, o fomento da universalidade e da modernização
dos serviços públicos. Além das atribuições citadas, a AGR detém a responsabilidade de conduzir o Fórum de Defesa do Utilizador de
Serviços Públicos. Ao nível da regulação económica, a entidade reguladora adoptou o método de regulação por limite de preços para
um período de 4 anos. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, a Lei n.º
14.939, de 2004, e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento. Até à data, a entidade reguladora não aplica qualquer
metodologia de benchmarking como forma de avaliação da qualidade do serviço.
Os SAS são unicamente geridos por operadores públicos, onde se destaca a empresa estadual Saneago, que fornece os serviços de
água a cerca de 4,5 milhões de habitantes no Estado. Salvo raras excepções, os SAS encontram-se horizontalmente integrados, isto
é, existe uma única entidade gestora, para a mesma área de jurisdição, que fornece ambos os serviços. O mesmo ocorre ao nível da
integração vertical dos referidos serviços, onde essa mesma entidade detém as valências de gestão do serviço de água em “alta” e em
“baixa” e também no domínio do serviço de águas residuais, onde é a entidade responsável pela recolha e drenagem de águas residuais e, simultaneamente, pelo tratamento das águas residuais. No entanto, em alguns municípios, os SAS fornecem apenas a “baixa”.
O sistema tarifário adoptado pelo operador consiste numa
parcela variável, implementada por escalões (crescentes), em
função do volume de água consumida. O governo subsidia
os operadores e directamente os utilizadores carenciados. As
tarifas para os utilizadores domésticos, comerciais, industriais
e públicos são estabelecidas de modo distinto.
Os SAS pautam-se, na generalidade, por uma qualidade do
serviço razoável. Contudo, os serviços, em especial relativos
às águas residuais, carecem de grandes investimentos. A débil
fiabilidade, associada às perdas de água avultadas, representam as principais preocupações no serviço de água. No serviço de águas residuais, a prioridade é o aumento do nível de
atendimento.
O Regulador
Características
Lei n.º 13.569 de 1999
Orçamento
Contactos
Agência Goiana de Regulação
Av.Goiás n.º 305, Edifício Visconde de Mauá- Centro-CEP:
74005-010- Goiânia -Goiás, Brasil
Tel/Fax: +55 62 226 6400 / 226 6523
http://www.agr.go.gov.br
338
O Sector
País
• Água – 80,8%
• Água – 10
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
100%
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
BRASIL (JOINVILLE)
No município de Joinville, existe uma entidade reguladora independente (Agência Reguladora de Joinville – AMAE) que é responsável
pela regulação, controlo e fiscalização dos SAS prestados pela concessionária (Companhia Águas) de Joinville. A AMAE desenvolve
a respectiva actividade focalizada na defesa do interesse público e na prestação dos SAS, actuando com imparcialidade, autonomia,
transparência e independência. Dentro das suas valências, destaca-se a capacidade de criar normas para regulamentação da prestação
dos serviços, aprovadas pelo Conselho Municipal dos SAS de Joinville, de fiscalizar a execução dos serviços e de monitorizar a qualidade dos SAS. Além disso, o regulador recebe e apura as reclamações dos utilizadores, julga, em última instância administrativa, os
casos de conflitos entre os utilizadores e a concessionária, ouvindo o Conselho, exige a prestação adequada dos serviços, de acordo
com as leis, normas e condições estabelecidas, e desenvolve acções de regulação relativas aos SAS, necessárias à defesa do interesse
público, com base nos princípios de universalidade, continuidade e qualidade dos serviços. Como forma de incentivar a concessionária
a desenvolver a qualidade do serviço, a AMAE estabelece um sistema de benchmarking, baseado num conjunto de indicadores de
desempenho. Ao nível da regulação económica, a entidade reguladora adoptou o método da regulação por taxa de remuneração,
para um período de 1 ano. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e
o Programa de Modernização do Sector do Saneamento.
Com apenas um operador, os SAS são inteiramente geridos pelo sector privado, nomeadamente pela Companhia de Águas. Os SAS
encontram-se verticalizados, isto é, os sistemas em “alta” e em “baixa”, quer para o serviço de água, quer para o serviço de águas
residuais, são prestados pela mesma entidade. O operador desempenha os serviços desde a captação até à distribuição de água. Ao
nível do serviço de águas residuais, este corresponde ao serviço de recolha e de tratamento de águas residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador baseia-se na aplicação de uma parcela fixa e de uma parcela variável crescente, estabelecidas em função do volume de água consumida. Os utilizadores carenciados são subsidiados directamente pelo governo. As
tarifas para os utilizadores domésticos são estabelecidas de modo
distinto dos utilizadores comerciais, industriais e públicos.
Os serviços de águas residuais carecem de avultados investimentos para aumentar o nível de atendimento, onde sobressai
o serviço de águas residuais. O serviço de água apresenta uma
qualidade aceitável. Os principais problemas são as interrupções
de abastecimento e as perdas de água elevadas.
O Regulador
O Sector
Características
• Entidade reguladora não independente
Lei n.º 4.341 de 2001
16 funcionários
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora de Joinville
Rua Paraná, 420 Cep: 89202-160 – Joinville – SC, Brasil
Tel/Fax: + 55 47 3433 1158
http://www.amae.sc.gov.br
País
• População – 487 mil habitantes
• Água – 99%
• Água – 1
Propriedade
Públ.
Priv.
Gestão
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
0%
100%
Águas residuais
100%
0%
0%
100%
339
BRASIL (MANAUS)
Em Manaus, existe uma entidade reguladora, a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos (ARSAM), que tem como base
operacional as políticas e directrizes estabelecidas pelo Estado. Pode actuar também a nível municipal ou federal nos casos em que
recebe a delegação, por meio de convénios, para cooperar tecnicamente com entidades ou órgãos que estejam relacionados com
os serviços públicos essenciais. Neste âmbito, o regulador tem como objectivo principal garantir a qualidade dos serviços públicos
concedidos, através da monitorização e fiscalização dos mesmos, avaliando e fazendo cumprir as metas e os padrões estabelecidos,
na legislação e nos contratos celebrados. Como regulador multissectorial, a ARSAM tem responsabilidades, no âmbito das suas
competências, nos sectores dos SAS, da energia eléctrica e do transporte rodoviário intermunicipal. A entidade reguladora adoptou
o modelo de regulação por limite de preços (price cap), contudo o processo regulatório encontra-se em revisão, designadamente o
cálculo do custo de capital. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007,
e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento. No que concerne à qualidade do serviço, a entidade reguladora, até à
data, não aplica qualquer metodologia de benchmarking.
Com apenas um operador, os SAS são inteiramente geridos pelo sector privado, nomeadamente pela Águas do Amazonas. Mediante
este enquadramento, os serviços são caracterizados pela integração vertical, tanto no serviço de água, como no serviço de águas residuais. Neste âmbito, o operador desempenha todos os serviços relativos à produção de água, desde a captação até à distribuição de
água, e os serviços de recolha e tratamento de águas residuais, ao nível do serviço de águas residuais.
parcela variável, que se encontra estruturada em escalões
crescentes, em função do consumo de água. Nos SAS não
existem tarifas sociais. O serviço é garantido pela subsidiação
cruzada. O operador estabelece as tarifas de modo desigual,
consoante os utilizadores: domésticos, comerciais, industriais
ou públicos.
Os SAS são caracterizados por uma qualidade do serviço razoável, de
onde sobressai o nível do atendimento no serviço de água. Todavia,
os respectivos serviços apresentam alguns problemas, não só pelo
número de interrupções no serviço de água, como pelos extravasamentos ao nível do serviço de águas residuais. As perdas de água
são ainda muito elevadas. Os serviços de águas residuais requerem
investimentos relevantes para aumentarem o nível de atendimento.
O Regulador
O Sector
Características
Lei n.º 2.568 de 1999
Orçamento
2 milhões de euros (2006)
Contactos
Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos
Rua Prof. Ernani Simão, 1314 – Cachoeirinha, CEP: 69020050, Manaus - AM, Brasil
Tel/Fax: + 55 92 3234 8787
http://www.arsam.am.gov.br
340
País
• Água – 80,2%
• Água – 1
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
0%
100%
Águas residuais
100%
0%
0%
100%
• Principal origem – 77,4% superficial
• Volume de negócios – 72,6 milhões de euros (2007)
BRASIL (MAUÁ)
No município de Mauá, existe uma entidade reguladora, a Agência Reguladora dos Serviços de Água e Esgoto (ARSAE), dedicada aos
SAS, com funções de entidade técnica e de coordenação do Sistema Municipal de Regulação do Serviço Público de Água (Autarquia
SAMA) e Esgotamento Sanitário do Município de Mauá (Concessionária ECOSAMA). O regulador tem como objectivo principal fiscalizar a provisão dos serviços, promover a execução do Plano Director de Gestão do Serviço (PDGS) e dos relatórios anuais a ele vinculado, assegurar a prestação do serviço adequado, assim entendido como aquele que satisfaz as condições de regularidade, equidade,
continuidade, eficiência e razoabilidade nas respectivas tarifas. Além disso, o regulador garante a harmonia entre os interesses dos
utilizadores e prestadores do serviço público dos SAS do município de Mauá, fiscaliza os SAS, utilizando, inclusive, os poderes previstos em contrato de concessão ou em acordo-programa, zela pelo equilíbrio económico-financeiro do acordo-programa e contrato
de concessão dos SAS do município de Mauá, exerce o poder normativo quanto à outorga, prestação de fruição dos SAS e possui a
capacidade de aplicar sanções aos operadores, em caso de incumprimento das normas impostas pela regulação do serviço. Ao nível da
regulação económica, a entidade reguladora adoptou o método de regulação por taxa de remuneração para um período de 1 ano. Os
principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o Programa de Modernização
do Sector do Saneamento. Até à data, a entidade reguladora não aplica qualquer metodologia de benchmarking, como forma de
avaliação da qualidade do serviço.
De modo atípico e tendo em conta a generalidade dos serviços do país, os SAS são fornecidos, de modo desagregado, pelo sector
público e pelo sector privado, em função do serviço de água e do serviço de águas residuais, respectivamente. Neste domínio, os serviços encontram-se verticalmente integrados, ou seja, o operador (autarquia local) desempenha todos os serviços relativos à vertente
produtiva, desde a captação até à distribuição de água. Ao nível do serviço de águas residuais, constata-se a mesma situação, designadamente a integração dos serviços, no que se refere ao fornecimento dos serviços de recolha e de tratamento de águas residuais,
sendo os mesmos fornecidos pela ECOSAMA.
parcela variável crescente, estabelecida em função do volume de
água consumida. O governo subsidia directamente os utilizadores
mais desfavorecidos. As tarifas são estabelecidas de modo distinto, consoante o utilizador: doméstico, comercial, industrial ou
público.
O serviço de água pauta-se, na generalidade, por uma qualidade
do serviço elevada. Todavia, o serviço de águas residuais, em especial o serviço relativo ao nível do tratamento de águas residuais,
carece de grandes investimentos. As perdas de água são ainda
um problema que requer atenção.
O Regulador
O Sector
Características
Lei Municipal n.º 3.263 de 2000
2 sector da água
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora dos Serviços de Água e Esgoto
Av. Queiroz Pedroso, 235 - Jardim Pedroso - Mauá - SP, Brasil
Tel/Fax: +55 11 4513 5972 / 4513 5983
http://www.arsae.maua.sp.gov.br
País
• Área – 62,3 km2
• Densidade populacional – 6.463,7 hab/km2
• Água – 92%
• Água – 1
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Água
100%
0%
100%
Priv.
0%
Águas residuais
100%
0%
0%
100%
• Consumo humano – 17 milhões de euros
341
BRASIL (NATAL)
No município de Natal, existe uma entidade reguladora, a Agência Reguladora dos Serviços de Saneamento Básico do Natal (ARSBAN),
que tem como objectivo regular a prestação dos SAS. Esta entidade reguladora está vinculada à Secretaria Municipal de Planeamento
e Gestão Estratégica e é dotada de independência financeira. A ARSBAN exerce as respectivas atribuições em conformidade com as
políticas e as directrizes estabelecidas pelo Conselho Municipal de Saneamento Básico. Nesta vertente, o regulador tem como objectivo principal fiscalizar a provisão dos serviços, assegurar a prestação do serviço adequado, assim entendido como aquele que satisfaz
as condições de regularidade, equidade, continuidade, eficiência e razoabilidade nas respectivas tarifas, garantir a harmonia entre
os interesses dos utilizadores e prestadores do serviço público dos SAS do município de Natal, fiscalizar os SAS e zelar pelo equilíbrio
económico-financeiro da entidade gestora. Ao nível da regulação económica, a entidade reguladora adoptou o método de regulação
por taxa de remuneração. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o
Programa de Modernização do Sector do Saneamento. A ARSBAN encontra-se a desenvolver um estudo de benchmarking, no qual
prevê a utilização de técnicas determinísticas de análise multivariada de dados, associada aos indicadores de desempenho.
Com apenas um operador, os SAS são inteiramente geridos pelo sector público, nomeadamente pela empresa estadual CAERN. Os
SAS encontram-se verticalizados, isto é, os sistemas em “alta” e em “baixa”, quer para o serviço de água, quer para o serviço de águas
residuais, são prestados pela mesma entidade. O operador desempenha os serviços desde a captação até à distribuição de água, no
abastecimento de água. Ao nível do serviço de águas residuais, estes dizem respeito aos serviços de recolha e de tratamento de águas
residuais.
parcela variável crescente, estabelecida em função do consumo
de água. Verifica-se a subsidiação cruzada entre os utilizadores.
Existem tarifas sociais para os utilizadores com escassos recursos
financeiros. Os consumos domésticos (social, temporário, normal)
são tarifados de igual modo, com excepção da tarifa mínima.
Além disso, existem tarifas distintas para utilizadores comerciais e
utilizadores industriais e públicos.
uma qualidade do serviço aceitável. No entanto, a qualidade dos
mesmos nas áreas rurais decresce abruptamente, quando comparada com os centros urbanos. Os SAS evidenciam um número
acentuado de interrupções de serviço e do volume de água não
facturada. Existe uma necessidade avultada de investimentos, sobretudo, nas águas residuais.
O Regulador
O Sector
Características
Lei n.º 5.346 de 2001
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora dos Serviços de Água e Esgoto
Rua Doutor Poty Nóbrega, n.º 344, Lagoa Nova - CEP 59056180 - Natal/ RN, Brasil
Tel/Fax: +55 84 3232 9316 / 3232 9311
http://www.natal.rn.gov.br/arsban
342
País
• Área – 170,3 km2
• Densidade populacional – 4.546,3 hab/km2
• Água – 99%
• Água – 1
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
100%
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
BRASIL (PARAÍBA)
No Estado da Paraíba, existe uma entidade reguladora independente, a Agência de Regulação do Estado da Paraíba (ARPB), que
tem por finalidade regular, controlar e fiscalizar os serviços públicos de energia eléctrica, distribuição de gás canalizado, SAS e
outros serviços públicos, de competência do Estado da Paraíba, cuja regulação, controlo e fiscalização lhe sejam atribuídos pelo
Poder Executivo ou delegados à ARPB. A ARPB tem a responsabilidade de zelar pelo cumprimento da legislação e dos contratos de
concessão dos serviços públicos, que lhe cabe fiscalizar. Com esse objectivo, o regulador, ao fiscalizar os serviços, ao dirimir ou prevenir conflitos, ao orientar os concessionários e os utilizadores, encontra-se a desenvolver o seu objectivo primordial, que é a procura do equilíbrio desejável entre o poder concedente, o concessionário e os utilizadores. Fundado num sistema de benchmarking
(indicadores de desempenho) que contempla a qualidade do serviço, o regulador tem a capacidade de impor coimas ao operador
em virtude dos seus préstimos, com uma qualidade precária constante. Ao nível da regulação económica, o regulador adoptou o
método regulação por taxa de remuneração. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector da água são a Lei n.º
11.445, de 2007, e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento.
Os SAS são fornecidos por operadores pertencentes ao sector público, onde se destaca a CAGEPA, que fornece 2,8 milhões de habitantes. Os SAS são caracterizados, na generalidade, pela respectiva integração, quer horizontal, quer vertical. Neste âmbito, o fornecimento dos referidos serviços é, geralmente, prestado pela mesma entidade gestora, tanto na circunstância de empresa estadual,
como das autoridades locais.
O sistema tarifário adoptado pelos operadores baseia-se numa
parcela variável crescente, estabelecida em função do volume de
água consumida. O governo subsidia directamente alguns utilizadores. Existem tarifas sociais para utilizadores mais desfavorecidos. A subsidiação cruzada é também uma prática muito corrente. As tarifas, incluindo as tarifas mínimas, são estabelecidas
de modo distinto entre os utilizadores domésticos, comerciais,
industriais e públicos.
Os SAS são caracterizados por uma qualidade do serviço razoável,
onde sobressai o nível do atendimento no serviço de água. Todavia, os respectivos serviços apresentam alguns problemas, não só
evidenciados pelo elevado número de interrupções do serviço de
água, mas também pelos extravasamentos ao nível do serviço de
águas residuais. As perdas de água são um problema que carece
de maior atenção.
O Regulador
O Sector
Características
Lei n.º 7.032 de 2001
Orçamento
Contactos
Agência de Regulação do Estado da Paraíba
Av. Min. José Américo de Almeida, s/n Ed. DER – 1º andar,
Cep: 58040-300 - João Pessoa – PB, Brasil
Tel/Fax: + 55 83 3218 6681 / 3218 6644
http://www.arpb.pb.gov.br
País
• Água – 90,9%
• Água – 6
Propriedade
Públ.
Priv.
Gestão
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
100%
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
343
BRASIL (PERNAMBUCO)
No Estado de Pernambuco, existe uma entidade reguladora (Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados – ARPE) que
possui a função de regular todos os serviços públicos delegados pelo Estado de Pernambuco, inter alia, os serviços de gás, de transportes públicos, da energia e dos SAS. A entidade reguladora foi criada com o intuito de estabelecer o equilíbrio nas relações entre
utilizadores, governo e concessionárias de serviços públicos. A intervenção regulatória da ARPE, no sector da água, abrange as áreas
económico-financeiras, de gestão de reclamações e técnico-operacionais. No que se refere aos aspectos técnico-operacionais, a
ARPE actua na fiscalização dos SAS, no controlo da eficiência do tratamento das águas residuais, e ainda na monitorização dos indicadores de micromedição e de perdas de água. Em cada fiscalização, o regulador desenvolve um relatório consubstanciado, que é
posteriormente enviado à COMPESA, com o devido questionário, para que as acções correctivas necessárias sejam implementadas.
Além da avaliação da qualidade do serviço, através de um sistema de benchmarking baseado em indicadores de desempenho, o
regulador tem no controlo da qualidade da água outra importante função. Ao nível da regulação económica, a entidade reguladora
adoptou o método de regulação por taxa de remuneração, para um período de 1 ano. Os principais documentos normativos e de
ordenação do sector da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento.
Os SAS são, maioritariamente, geridos por operadores privados, nomeadamente pela COMPESA, fornecendo mais de 8 milhões de
habitantes, e também por operadores públicos, representando cerca de 5% da população do Estado. Independentemente da tipologia
da gestão dos serviços, os mesmos encontram-se verticalmente integrados, onde é possível observar que os operadores desempenham
todos os serviços relativos à vertente produtiva, desde a captação até à distribuição de água. Ao nível do serviço de águas residuais, a
situação é similar relativamente ao fornecimento dos serviços de recolha e de tratamento de águas residuais.
O sistema tarifário habitualmente adoptado pelos operadores,
caracteriza-se por uma parcela fixa e uma parcela variável crescente, em função do volume de água consumida. O operador
também estabelece tarifas sociais para utilizadores com escassos
recursos financeiros. Os utilizadores domésticos, comerciais, industriais e públicos são cobrados mediante tarifas distintas, incluindo as tarifas mínimas.
uma qualidade do serviço razoável. No entanto, a qualidade dos
mesmos decresce gradualmente à medida que nos afastamos
dos grandes centros urbanos. Os SAS evidenciam um número
acentuado de interrupções de serviço. Existe uma necessidade
avultada de investimentos, sobretudo, nos serviços de águas residuais. As perdas de água elevadas contribuem para a ineficiência
O Regulador
O Sector
Características
Lei n.º 11.742 de 2000
Orçamento
Contactos
Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do
Estado de Pernambuco (ARPE)
Av. Conselheiro Rosa e Silva, 975 –
Aflitos – CEP 52.050-020 – Recife - PE, Brasil
Tel/Fax: +55 81 3382 9700 / 3303 4725
http://www.arpe.pe.gov.br
344
País
• Água – 94% (173 dos 184 municípios)
• Água – 1
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
5%
95%
Águas residuais
100%
0%
5%
95%
BRASIL (RIO DE JANEIRO)
No Rio de Janeiro, existe uma entidade reguladora independente (Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico – AGENERSA)
que tem a função de monitorizar, controlar e fiscalizar os actuais contratos de concessão dos serviços públicos de gás e de SAS, na Região dos Lagos. Neste domínio, o regulador tem como objectivo estimular o desenvolvimento, a universalização e a modernização dos
serviços, fiscalizar o cumprimento das normas, prazos, deveres e direitos estabelecidos nos contratos, zelar pelo equilíbrio económicofinanceiro dos contratos de concessão, corrigir falhas ou problemas na prestação dos serviços, mediar divergências entre utilizadores
e concessionárias, defender os direitos dos utilizadores face aos interesses das concessionárias e preservar a razoabilidade das tarifas.
Os processos regulatórios são analisados e julgados pelo Conselho Director, em sessões regulatórias públicas, com a presença de representantes do poder concedente, da concessionária, da população e da sociedade civil organizada. O Conselho pode recomendar
ou determinar mudanças nos procedimentos, advertir e, até mesmo, autuar as concessionárias. Ao nível da regulação económica, o
regulador adoptou o método de regulação por taxa de remuneração. Os principais documentos normativos e de ordenação do sector
da água são a Lei n.º 11.445, de 2007, e o Programa de Modernização do Sector do Saneamento. Além das valências referidas, a
entidade reguladora aplica um sistema de benchmarking, constituído por um conjunto de indicadores de desempenho, como forma
de avaliação da qualidade do serviço.
Os SAS são geridos maioritariamente pelo sector público, destacando-se a empresa estadual CEDAE, que fornece os serviços a cerca
de 13 milhões de habitantes. A participação do sector privado verifica-se somente em oito municípios, através da Águas de Juturnaíba
(1% da população estadual) e Prolagos (2% da população estadual). Os SAS encontram-se integrados. Como tal, o operador desempenha todos os serviços relativos ao ciclo de água, ou seja, desde a captação até à distribuição de água, e os serviços de recolha e de
tratamento de águas residuais.
O sistema tarifário habitualmente adoptado pelos operadores,
compreende uma parcela variável crescente, estabelecida em
função do volume de água consumida. Não existem tarifas sociais. A subsidiação cruzada verifica-se entre os utilizadores. As
tarifas, incluindo as tarifas mínimas, são estabelecidas de modo
distinto entre os utilizadores domésticos, comerciais, industriais
e públicos.
De um modo geral, os serviços de águas pautam-se por uma qualidade do serviço elevada. A universalidade, a continuidade e o
índice moderado de perdas de água representam as principais
características que sustentam a qualidade aceitável do serviço
prestado aos utilizadores. No entanto, as áreas rurais continuam
a necessitar de especial atenção, carenciando de avultados investimentos.
O Regulador
Características
Lei n.º 2.686 de 1997
Orçamento
Contactos
Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico
Rua 13 de Maio, 23 - 23º Andar - Centro
CEP: 20.031-902 - Rio de Janeiro - RJ, Brasil
Tel/Fax: +55 21 2299 4895 / 2299 4899
http://www.agenersa.rj.gov.br
O Sector
País
• Água – 85% (8 municípios do estado)
• Água – 17
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
97%
3%
Águas residuais
100%
0%
97%
3%
• Emprego – 14 260 funcionários
345
BRASIL (RIO GRANDE DO SUL)
No Estado do Rio Grande do Sul, existe uma entidade reguladora (Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados – AGERGS) dotada de independência orgânica e com responsabilidades multissectoriais, incluindo os SAS, o transporte rodoviário e marítimo de passageiros, as rodovias, a irrigação e a energia eléctrica. O objectivo do regulador é garantir a qualidade dos serviços públicos oferecidos
aos utilizadores pelos concessionários do sector privado e o equilíbrio económico e financeiro dos contratos entre o poder concedente
(governo) e as empresas concessionárias. Detém como missões assegurar a prestação de serviços adequados, designadamente aqueles
que satisfazem as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, equidade e razoabilidade nas respectivas tarifas, garantir a harmonia entre os interesses dos utilizadores e concessionários de serviços públicos e zelar pelo equilíbrio económico-financeiro
dos serviços públicos delegados. Com base na Lei n.º 11.445, de 2007, e na Lei n.º 11.107, de 2005, o regulador encontra-se a estabelecer os acordos (convénios) com os municípios, tendo em vista a regulação do sector da água. Actualmente, o regulador encontra-se a
implementar, apesar do restrito número de municípios associados, o processo regulatório do sector da água. Neste âmbito, ao nível da
regulação económica, os preços dos SAS são regulados segundo o método de regulação por taxa de remuneração, para um período
de um ano. O Programa de Modernização do Sector do Saneamento é também um importante documento normativo do sector da
água. A AGERGS desenvolve um sistema de benchmarking, com base na técnica não paramétrica (data envelopment analysis – DEA),
com o intuito de incentivar a qualidade do serviço.
Os SAS são geridos por entidades públicas, onde se destaca a empresa estadual CORSAN, que serve cerca de 70% da população do Estado. As
populações servidas, em geral nas sedes dos municípios, oscilam entre aproximadamente 500 000 habitantes e um pouco mais de 2.500. Os serviços
encontram-se verticalmente integrados, quer na água, quer nas águas residuais, incluindo toda a fileira produtiva, desde a captação até à distribuição
de água e da recolha ao tratamento de águas residuais. Existem, no entanto, algumas situações particulares em que tal não acontece.
O sistema tarifário habitualmente adoptado pelos operadores no
Estado do Rio Grande do Sul, baseia-se uma parcela variável crescente, estabelecida em função do volume de água consumido e/
ou das características do imóvel. Existem tarifas sociais para os
utilizadores mais desfavorecidos (até um volume de 10 m³ consumidos). A subsidiação cruzada é uma constante entre os utilizadores. Os operadores dos SAS estabelecem as tarifas de modo
distinto (incluindo as tarifas mínimas), consoante os utilizadores:
domésticos, comerciais, industriais ou públicos.
Os serviços de água pautam-se, na generalidade, por uma qualidade do
serviço razoável. Todavia, o mesmo não sucede com o serviço de águas
residuais, onde são necessários mais investimentos para melhorar o nível de atendimento. Os SAS, sobretudo nas áreas rurais, evidenciam um
número acentuado de interrupções de serviço e de água não facturada.
A qualidade do serviço é monitorizada por um conjunto de indicadores
de desempenho que contempla diversos domínios, tais como a universalidade, a continuidade, a qualidade do serviço e da água, a qualidade
comercial, o domínio económico-financeiro e a produtividade.
O Regulador
Características
Lei n.º 10.930 de 1997
85 funcionários
Orçamento
2,13 milhões de euros
Contactos
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados
do Rio Grande do Sul
Directoria de Qualidade dos Serviços–Gerência de Saneamento
Av. Borges de Medeiros, 659 – 13º andar
90020-023 – PORTO ALEGRE – RS – Brasil
Tel: +51 3288 8880 – Fax: + 512 3288 8881
• http://4ww.mma.gov.br
346
O Sector
Estado do Rio Grande do Sul
• Área – 281.748 km²
• Água – 78%
• Água – 8 (327 municípios)
• Águas residuais – 8 (327 municípios)
Propriedade
Água
Águas residuais
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
100%
100%
0%
0%
100%
100%
0%
0%
• Consumo humano – 538,3 milhões m3/mes
CABO VERDE
Em Cabo Verde, existe uma entidade reguladora (Agência de Regulação Económica – ARE) com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, e que é dotada de funções regulatórias, onde se incluem as atribuições ao nível de regulamentação, supervisão
e sancionamento das infracções. A ARE tem como missão promover a eficiência económica e o equilíbrio financeiro dos sectores
regulados (energia, SAS, telecomunicações e transportes), de forma a assegurar a oferta de serviços de interesse público. Além disso,
a ARE procura garantir as obrigações de serviço público, proteger os direitos e interesses dos utilizadores, assegurar a objectividade
das regras de regulação e a transparência das relações comerciais entre operadores e utilizadores, velar pela aplicação e fiscalização
do cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis aos sectores regulados, bem como pelo respectivo cumprimento por parte dos
operadores. É ainda responsável por coordenar com a entidade competente a aplicação da lei da concorrência nos sectores regulados,
contribuir para a progressiva melhoria das condições económicas nos sectores regulados e promover a informação e o esclarecimento
dos utilizadores, em coordenação com as entidades competentes. Ao nível da regulação económica, o regulador adoptou o método
de regulação por limite de preços, para um período de 5 anos. O Código de Águas e o Decreto-Lei, de 2004, são os principais marcos
legais do sector da água.
No serviço de água existe uma repartição relativamente equitativa entre a percentagem de participação como player do sector
privado e do sector público. Na vertente das águas residuais, e em relação ao tratamento, este serviço é disponibilizado pelo sector
privado (ELECTRA), possuindo uma ETAR na Praia, e pelo sector público (directamente pelo município), em Mindelo. De qualquer forma, onde o mesmo existe é verticalmente integrado, incluindo todas as etapas da fileira produtiva, sendo, todavia, horizontalmente
separado (várias empresas municipais). A excepção ocorre na cidade da Praia, onde a empresa ELECTRA integra vertical e horizontalmente os SAS, gerindo todos os serviços, quando existem, do ciclo da água, desde a captação e dessalinização ao tratamento de
águas residuais.
O sistema tarifário adoptado pelo operador corresponde à aplicação de uma parcela variável crescente, em função do consumo
de água. Os preços praticados revelam-se elevados para a maioria
da população, face ao custo do processo de dessalinização. O
governo subsidia as novas ligações. O operador estabelece tarifas
aos utilizadores domésticos, industriais e turismo, comerciais, autotanques e de carácter social.
A qualidade do serviço prestada em Cabo Verde é globalmente
deficiente. Em situações de maior procura, sucedem-se as interrupções. As questões associadas à qualidade do serviço, que é
reduzida e pouco supervisionada, são sobretudo de cariz económico e financeiro. A prioridade é o aumento do grau de atendimento e do fornecimento de água em quantidade.
O Regulador
O Sector
Características
Decreto-Lei n.º 26 de 2003
Orçamento
Contactos
Agência de Regulação Económica
Av. Cidade de Lisboa, n.º 785, Cabo Verde
Tel/Fax: +238 260 0430 / 261 1440
http://www.are.cv
Instituto Nacional de Gestão dos Recursos Hídricos
• http://www.ingrh.cv
Ministério do Ambiente e da Agricultura
• http://www.maap.cv
Ministério da Saúde
• http://www.minsaude.gov.cv
Banco de Desenvolvimento Africano
• http://www.afdb.org
País
• População – 500 mil de habitantes
• Água – 85% (inclui camiões e chafarizes)
• Água – 15
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
50%
50%
Águas residuais
100%
0%
40%
60%
• Perdas de água – 31% (ELECTRA)
• Emprego – 679 funcionários (ELECTRA)
347
CANADÁ
No Canadá, o sector da água caracteriza-se geralmente pela auto-regulação. Desta forma, as associações do sector assumem um
papel consideravelmente importante, possuindo a capacidade de disseminar as melhores práticas entre os respectivos membros e
incentivar, deste modo, o desenvolvimento do sector. Contudo, a qualidade da água fornecida pelos operadores, ou as descargas de
efluentes no meio ambiente, bem como o estabelecimento de tarifas, constituem os casos específicos do âmbito de actuação das
entidades reguladoras territoriais ou provinciais, nomeadamente multissectoriais (SAS, electricidade, gás, petróleo e transportes). Os
critérios e os métodos da regulação adoptados são transparentes e compreensíveis, e, na maior parte das províncias, a regulação adoptada é publicada nos jornais provinciais como uma notícia oficial. O método de regulação económica utilizado no estabelecimento de
tarifas entre os operadores baseia-se quase sempre na regulação por taxa de remuneração. Contudo, devido à escassez de entidades
reguladoras, as decisões ao nível do estabelecimento de tarifas são exercidas exclusivamente pelos conselhos municipais eleitos. Este
método regulatório estende-se para um período de dois anos. A principal regulamentação do sector é constituída pela Lei da Água,
de 1970, e pela Lei de Protecção Ambiental, de 1988.
Os SAS são fundamentalmente fornecidos por operadores públicos. A presença do sector privado na provisão destes serviços é meramente residual. Mesmo quando se verifica a sua presença, é apenas na gestão e na exploração dos serviços, e nunca na sua propriedade. Os SAS são prestados maioritariamente por entidades multissectoriais (SAS, resíduos urbanos, energia, etc.). Em geral, os serviços
encontram-se verticalmente integrados, quer na água, quer nas águas residuais, incluindo toda a fileira produtiva desde a captação,
à distribuição no serviço de água e da recolha ao tratamento, no que diz respeito às águas residuais. Existem, no entanto, algumas
situações em que tal não acontece (por ex., Vancouver).
O Canadá não apresenta uma estrutura tarifária nacional para os
SAS. As estruturas tarifárias implementadas entre os operadores
dos SAS divergem entre a implementação de um valor fixo, independentemente do consumo, de uma parcela fixa, em função
do consumo, de uma parcela variável crescente e decrescente,
em função do consumo ou de uma combinação das anteriores.
Em geral, os utilizadores apresentam tarifas distintas em função
da sua natureza.
Os SAS primam pela sua universalidade e qualidade geral elevada. A qualidade do serviço é salvaguardada pela ameaça de
revogação da licença ou cancelamento do contrato. No âmbito
da supervisão da qualidade do serviço, as entidades competentes
desenvolvem estudos de benchmarking, ainda que não de uma
forma sistemática. Na generalidade, pautam-se por uma transparência elevada.
O Regulador
Características
Orçamento
O Sector
País
• Área – 9.984,7 mil km2
• Água – 85%
• Água – 9.000
• Águas residuais – 9.000
Contactos
Propriedade
Associação do Sector
• http://www.cwwa.ca
Instituto da Água
• http://www.nwri.ca
• http://www.ec.gc.ca
• http://www.hc-sc.gc.ca
348
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
97%
3%
Águas residuais
100%
0%
97%
3%
• Água captada – 5,4 mil milhões m3
• Consumo humano – 4,2 mil milhões m3
• Volume de negócios – 3 mil milhões de euros (distribuição)
• Emprego – 300 000 funcionários
CANADÁ (ILHA DO PRÍNCIPE EDUARDO)
Na província da Ilha do Príncipe Eduardo (IPE), de forma atípica no Canadá, existe uma entidade reguladora multissectorial (PEI Regulatory and Appeals Commission – IRAC), que se comporta como um tribunal independente em matérias relativas às taxas de uso de
território, propriedade e de receitas obtidas com os serviços públicos. Ao nível da regulação económica, a comissão, regulando apenas
um número restrito de operadores, adoptou o método de regulação por taxa de remuneração, para um período de 1 ano. Até à data,
o regulador não possui quaisquer valências relativas ao controlo e promoção da qualidade do serviço. No entanto, a IRAC desenvolve
um relatório anual, onde publicita (regulação sunshine) o preço praticado para o respectivo serviço, pelas entidades gestoras dos
serviços de água e/ou de águas residuais. Como complemento às atribuições da comissão, o Departamento do Ambiente detém as
valências de regulação da qualidade da água que é fornecida aos utilizadores domésticos. Como forma de controlo, a entidade reguladora encontra-se obrigada a reportar toda a sua actividade à Assembleia da IPE, através do Ministério da Educação. A Lei da Água,
de 1970, e a Lei da IRAC, de 1991, revelam-se os principais marcos legais que regulamentam os SAS.
Os SAS encontram-se organizados de diferentes formas entre as várias áreas, mas sempre sob propriedade e gestão pública. Dentro do
âmbito da província, a gestão dos serviços varia entre a integração do ciclo total da água, existindo operadores que prestam os serviços
desde a captação de água ao tratamento de águas residuais (por ex., North Rustico), e a provisão específica de um determinado serviço, quer no serviço de água (por ex., Alberton), quer no serviço de águas residuais (por ex., Seawood Water). Em termos horizontais, a
provisão dos SAS encontra-se equitativamente repartida entre o número de entidades que integram os SAS e as entidades que prestam
exclusivamente um serviço.
O sistema tarifário habitualmente praticado pelos operadores
baseia-se numa parcela fixa, estabelecida em função das características da propriedade. O governo subsidia os operadores, como
forma de promover a universalidade. O tarifário é discriminado
em função do utilizador (por ex., um utilizador individual tem
uma tarifa diferente de uma família ou dos utilizadores industriais).
Apesar da escassa informação, os SAS pautam-se, na generalidade, por uma qualidade do serviço elevada. A ausência de
valências da IRAC nesta matéria é compensada pela ameaça de
revogação da licença ou cancelamento do contrato. No entanto,
o sector prima pela transparência, quer em termos financeiros,
quer em termos da qualidade ambiental fornecida.
O Regulador
O Sector
Características
Lei da IRAC de 1991
Orçamento
Contactos
PEI Regulatory and Appeals Commission
P.O. Box 577, Charlottetown, PE C1A 7L1, Canada
Tel/Fax: +902 892 3501 / 566 4076
http://www.irac.pe.ca
Associação do Sector
• http://www.cwwa.ca
Instituto da Água
• http://www.nwri.ca
Associação dos Recursos Hídricos
• http://www.cwra.org
• http://www.gov.pe.ca/enveng
País
• População – 139 mil de habitantes
• Água –
• Drenagem de águas residuais –
• Água – 14
Propriedade
Públ.
Priv.
Gestão
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
100%
0%
Águas residuais
100%
0%
100%
0%
• Água captada –
• Consumo humano –
• Consumo médio –
• Perdas de água –
• Preço médio serviço de água –
• Emprego –
349
CHILE
No Chile, os operadores (urbanos) dos SAS encontram-se sob o controlo da SISS (Superintendencia de Servicios Sanitarios), uma agência governamental autónoma, descentralizada, a quem reportam toda a sua actividade. A SISS tem como principais responsabilidades
o estudo, o desenvolvimento e a supervisão do cumprimento das normas técnicas para a concepção, construção e operação dos SAS.
A SISS possui também valências de garantia do cumprimento do enquadramento legal em vigor e dos sistemas de concessão, regulação dos processos de estabelecimento de tarifas para um período de cinco anos, resolução de quaisquer situações de disputa entre os
operadores e os utilizadores, aplicação de coimas e sanções às empresas de acordo com a lei e, por fim, controlo das descargas dos
operadores dos SAS e das descargas das águas residuais industriais. O sistema de regulação económica, fundado na empresa “modelo”, foi adoptado em todos os sectores no Chile que compreendem serviços de utilidade pública, para um período de cinco anos,
baseado em preços máximos. Este enfoque utiliza como padrão de comparação uma empresa virtual eficiente denominada “empresa
modelo”, ou seja, uma empresa fictícia e meramente teórica, criada pelo regulador, como se não existisse a empresa real, com o
objectivo de satisfazer a procura projectada em medida óptima. O Código da Água, de 1981, e a Lei Geral dos Serviços Sanitários, de
1988, constituem o principal quadro legal do sector da água.
Os SAS são maioritariamente prestados pelo sector privado, apesar da presença do parceiro público (CORFO) nos principais operadores. De qualquer forma, subsistem os dois principais modelos de privatização. Por um lado, até 2001, ocorreu maioritariamente
uma privatização material dos operadores através de alienação de activos. A partir desse ano, o modelo seguido foi o da concessão
(privatização da gestão). Na primeira opção integram-se as quatro grandes empresas (ESVAL, Aguas Andinas, ESSAL e ESSBIO). A
participação privada é sempre maioritária. Em relação aos operadores das áreas rurais a situação é mista, existindo tantos operadores
privados quanto públicos. Os SAS estão, normalmente, fundidos no mesmo operador, encontrando-se verticalmente integrados, ou
seja, os operadores gerem todas as actividades da fileira produtiva, desde a captação até à distribuição de água, e no saneamento,
desde a recolha ao tratamento de águas residuais. O grau de integração horizontal é também elevado.
baseia-se numa parcela fixa e numa parcela variável crescente, estabelecida em função do volume de água consumida. O governo
subsidia directamente os utilizadores carenciados, fornecendo um
volume de água gratuito. As tarifas são estabelecidas de modo
distinto, isto é, por área e utilizador (doméstico e industrial).
Os SAS do Chile representam um dos benchmarks na América
Latina, em especial ao nível do atendimento dos serviços. No sentido de incentivar a qualidade do serviço, a SISS estabeleceu um
sistema de benchmarking fundado num conjunto de indicadores
de desempenho. Em suma, os SAS pautam-se, na generalidade,
por uma qualidade do serviço elevada.
O Regulador
Características
Lei n.º 18.902 de 1990
157 funcionários
Orçamento
Contactos
Superintendencia de Servicios Sanitarios
Oficina Región Metropolitana, Moneda N°673, piso 1,
Santiago, Chile
Tel/Fax: +56 2 382 4000 / 382 4003
http://www.siss.cl
Comissão Nacional do Meio Ambiente
• http://www.conama.cl
• http://www.minsal.cl
• http://www.mop.cl
Direcção Geral das Águas
• http://www.dga.cl
350
O Sector
País
• Água – 99,8%
• Água – 52
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
35%
65%
0%
100%
Águas residuais
35%
65%
0%
100%
• Água captada – 1.451 milhões m3
• Emprego – 9.566 funcionários (13,5 milhões hab.)
COLÔMBIA
Na Colômbia, existe uma entidade reguladora independente (Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
– CRA) dedicada às questões de regulação económica, qualidade do serviço e obrigações de serviço público dos SAS, que tem
também funções de regulação dos serviços de resíduos urbanos. A CRA é uma unidade administrativa especial, tutelada pelo
Ministério do Ambiente, com independência técnica, administrativa e patrimonial, mas sem personalidade jurídica. A regulação
económica desenvolvida pela CRA baseia-se na regulação por comparação strictus sensus, isto é, os sistemas tarifários dos operadores são determinados com base no desempenho dos operadores do sector que constituem as melhores práticas. O sistema
de preços máximos, adoptado para um período regulatório de cinco anos, é constituído por três parcelas: uma relativa aos custos
administrativos, outra referente aos custos de operação e manutenção e outra relativa aos custos de capital, que inclui também as
taxas e impostos ambientais. As duas primeiras parcelas são baseadas nos custos eficientes (melhores práticas), enquanto a terceira
assenta na aprovação dos planos de desenvolvimento dos operadores. Este cálculo é efectuado separadamente para o serviço de
água e para o serviço de águas residuais. A determinação das melhores práticas assenta na técnica fronteira e não paramétrica de
benchmarking de data envelopment analysis (DEA). A Lei dos Serviços Públicos Domésticos, de 1994, e os Planos Departamentais
dos SAS constituem o principal quadro legal do sector da água.
Os SAS têm propriedade pública e caracterizam-se por uma gestão maioritária do sector público. Apesar da reduzida representatividade do sector privado no fornecimento dos SAS em termos nacionais, o mesmo foi sempre caracterizado por grande estabilidade e
sustentabilidade, sendo considerado, no contexto da América Latina, como um caso de sucesso. Os SAS são, normalmente, caracterizados pela integração vertical e desverticalização horizontal, sendo prestados ambos os serviços pela mesma entidade. No entanto,
alguns operadores públicos possuem algumas das etapas da fileira produtiva (ciclo da água) contratadas externamente, como sucede
com a EAAB. Com poucas excepções (por ex., EPM), os SAS na Colômbia não prestam outras actividades.
compreende uma parcela fixa e uma parcela variável crescente,
estabelecida em função do volume de água consumida. O governo subsidia os operadores. Existem tarifas sociais para os utilizadores mais desfavorecidos. O operador estabelece as tarifas
de modo distinto, consoante o utilizador: doméstico, comercial,
industrial ou público.
Apesar dos inúmeros avanços que o sector da água tem denotado ao nível do atendimento e da fiabilidade dos serviços, ainda
subsistem alguns problemas, sobretudo nas zonas rurais, no âmbito da qualidade da água. O sector carece de um sistema de análise de qualidade do serviço, sobretudo, para as perdas de água.
Todavia, tendo em conta a respectiva geografia, o país apresenta
uma qualidade do serviço elevada.
O Regulador
Características
Lei n.º 142 de 1994
105 funcionários
Orçamento
Contactos
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico
Edificio Palma Real Cra.13 No. 28-01 Pisos 5 y 6, Bogotá,
Colombia
Tel/Fax: +571 327 2800 / 350 9393
http://www.cra.gov.co
Autoridade Ambiental
• http://www.car.gov.co
Direcção de Desenvolvimento
• http://www.findeter.gov.co
Superintendência para os Serviços Públicos
• http://www.superservicios.gov.co
Ministério do Ambiente, da Habitação e do Desenvolvimento
Regional
• http://www.minambiente.gov.co
O Sector
País
• Área – 1.139 mil km2
• Água – 88,3%
• Água – 2.886
• Águas residuais – 1.071
Propriedade
Gestão
Públ.
Priv.
Públ.
Priv.
Água
100%
0%
88,5%
11,5%
Águas residuais
100%
0%
88,5%
11,5%
• Água captada – 2.329 milhões m3
• Consumo humano – 1.188 milhões m3
• Factura média anual por utilizador – 92,3 euros
• Emprego – 18 633 (50% da população)
351
COSTA RICA
Na Costa Rica, existe uma entidade reguladora independente multissectorial (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ARESEP) que envolve os sectores das telecomunicações, electricidade, água, petróleo, irrigação e transportes (vários modos). Possui
a atribuição de regulador económico, onde se inclui a tarefa de estabelecimento de tarifas aos operadores, monitorização e controlo da eficiência e da qualidade do serviço, proclamando a defesa do interesse dos utilizadores. A metodologia tarifária aplicada
para o sector da água baseia-se na regulação por taxa de remuneração. O intervalo regulatório corresponde a um ano. O processo
de estabelecimento de tarifas envolve a participação pública, onde os utilizadores podem manifestar a sua opinião sobre a alteração
dos preços. No âmbito da defesa dos utilizadores, estes podem apresentar a sua reclamação ao regulador, directamente ao governo
ou podem ainda recorrer aos serviços da entidade de defesa do utilizador, como a Defensoría de los Habitantes. O regulador procura resolver e mediar os conflitos existentes. O sector da água encontra-se, fundamentalmente, regulamentado pela Lei Geral da
Água Potável, de 1953, e pela Lei Geral da Saúde, de 1973.
O sector da água é gerido, principalmente, por entidades públicas, destacando-se o papel do AyA na gestão directa e indirecta dos
SAS, dentro e fora da respectiva área de jurisdição. A participação de alguns operadores privados, que efectuam o serviço de água a
sistemas individuais ou de pequena dimensão, é reduzida. O sector da água caracteriza-se por uma integração horizontal e vertical
dos respectivos serviços numa só entidade gestora, fornecendo integralmente os serviços referentes a todo o ciclo da água, desde a
captação à distribuição de água e da recolha e drenagem ao tratamento de águas residuais. Todavia, é de salientar que o serviço de
águas residuais ainda representa uma pequena percentagem de atendimento da população. Como tal, nas áreas onde este serviço é
disponibilizado, a entidade gestora que fornece o serviço de água gere simultaneamente o serviço de águas residuais.
baseia-se numa parcela variável crescente, estabelecida em