Stadtentwicklung unter Schrumpfungsbedingungen -

Stadtentwicklung unter
Schrumpfungsbedingungen Leitfaden zur Erfassung dieses veränderten
Entwicklungsmodus von Stadt und zum Umgang
damit in der Stadtentwicklungsplanung
Der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät
der Universität Leipzig
eingereichte
DISSERTATION
zur Erlangung des akademischen Grades
Doktor-Ingenieur
Dr.-Ing.
vorgelegt
von Dipl.-Ing. Silke Weidner
geboren am 23. Dezember 1970 in Hof/Saale
Gutachter:
Prof. Dipl.-Ing. Johannes Ringel
Prof. Dipl.-Ing. Burkhard Pahl
Dr.-Ing. Engelbert Lütke Daldrup
 Januar 2005, Universität Leipzig, Institut für Baubetriebswesen, Bauwirtschaft und
Stadtentwicklung
Silke Weidner
Herstellung und Verlag: Books on Demand GmbH, Norderstedt
ISBN: 3-8334-2282-3
Dieser Band einschließlich aller Teile ist urheberrechtlich geschützt. Vervielfältigung
jeder Art, Übersetzung oder Einspeicherung in elektronische Systeme sind ohne Zustimmung des Herausgebers unzulässig.
Vorwort
Die Promotion entstand im Rahmen meines Lehrauftrages bei der Stiftungsprofessur für
Stadtentwicklung an der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Leipzig.
Bezogen auf das Schwerpunktthema ‚Schrumpfende Städte/ Stadtumbau’ der Stiftungsprofessur für Stadtentwicklung untersuchte ich Ursachen und grundsätzliche
Rahmenbedingungen ebenso wie daraus ableitbare Folgen und Möglichkeiten des planerischen Umgangs mit schrumpfenden Städten und Regionen.
Anlass für die vorliegende Themenstellung war der Mangel an wissenschaftlichen
Grundlagen und einschlägiger Fachliteratur, auf die ich als Hilfestellung bei verschiedenen konkreten Planungsaufgaben im Zusammenhang mit schrumpfenden Städten gerne zurückgegriffen hätte. Die meisten Planerkollegen mussten in den letzten 3-4 Jahren
praktische Aufgaben leisten, die thematisch für sie neu waren, ohne auf empirisch gesicherte Daten und wissenschaftliche Untersuchungen zurückgreifen zu können.
Die Bedeutung dieser Arbeit liegt somit darin, einen fachlichen Mosaikstein im - in diesem Ausmaß - neuen Aufgabenfeld der ‚Schrumpfenden Städte’ zu bilden. Sie soll einen umfassenden Überblick über das Zusammenspiel von Entwicklungstendenzen,
Folgen und Handlungsansätzen bei Schrumpfungserscheinungen von Städten geben
und damit als Leitfaden für Kommunen und weiteren am Stadtumbau beteiligte Akteure
zum Umgang mit Schrumpfungserscheinungen und als Grundlagenwerk für die Lehre
dienen. Besonders für den im vergangenen Jahr von mir maßgeblich mit konzipierten
und seitdem betreuten Aufbaustudiengang Master of Science in ‚urban management’ an
der Universität Leipzig soll die vorliegende Arbeit als Basisliteratur Anwendung finden.
Ich möchte ganz herzlich allen danken, die mich bei der Erarbeitung der Dissertation
fachlich, organisatorisch und ideell unterstützt haben. Insbesondere gilt mein Dank meiner Familie und meinem Freundeskreis, meinem Doktorvater Prof. Johannes Ringel und
den wissenschaftlichen sowie studentischen Mitarbeitern des Instituts für Baubetriebswesen, Bauwirtschaft und Stadtentwicklung (IBBS).
Die Leser dieser Arbeit sind ausdrücklich zur kritischen Stellungnahme aufgefordert. Die
sehr umfassende Thematik und ihr bis dato geringer wissenschaftlicher Forschungsstand mögen Grund dafür sein, dass inhaltliche Sprünge in dieser Arbeit z.T. unumgänglich sind und Einzelaspekte in weiteren wissenschaftlichen Ausarbeitungen vertieft
werden können und müssen. Der Darstellung des Gesamtzusammenhangs des Phänomens ‚Schrumpfende Städte’ wird in dieser Arbeit jedoch übergeordnete Bedeutung
beigemessen.
Leipzig, im Juli 2004
Silke Weidner
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Inhaltsverzeichnis .......................................................................................I
Abkürzungsverzeichnis ............................................................................ X
Abbildungsverzeichnis .......................................................................... XIII
Tabellenverzeichnis ............................................................................... XVI
TEIL I:
Einführung
1 Einleitung...............................................................................................1
1.1
Problemstellung...................................................................................... 1
1.2
Zielsetzung .............................................................................................. 4
1.3
Thematische Eingrenzung..................................................................... 5
1.4
Vorgehensweise ..................................................................................... 6
TEIL II:
Grundlagenermittlung und Situationsanalyse
2 Grundlagen und aktuelle Rahmenbedingungen stadtstruktureller
Schrumpfungsprozesse .......................................................................9
2.1
Ausgangslage und Aufgabenfelder ...................................................... 9
2.1.1
Stadtentwicklungsplanung und ihre klassischen Aufgabenfelder.... 10
2.1.1.1 Betrachtungsgegenstand Stadt ..................................................... 10
2.1.1.2 Städtebau ...................................................................................... 11
2.1.1.3 Stadtplanung und Stadterweiterung .............................................. 12
2.1.1.4 Stadtentwicklungsplanung............................................................. 13
2.1.1.5 Stadtsanierung und Stadterneuerung............................................ 15
I
II
Inhaltsverzeichnis
2.1.2
Schrumpfung als aktuelles Aufgabenfeld der Stadtentwicklung ...... 16
2.1.2.1 Einordnung in aktuelle Rahmenbedingungen ................................ 16
2.1.2.2 Definitionsansätze ......................................................................... 18
2.1.2.3 Synonyme ..................................................................................... 20
2.1.3 Fazit Ausgangslage und Einflussfaktoren .......................................... 20
2.2
Ursachen und Einflussfaktoren .......................................................... 21
2.2.1
Wirtschaftliche Entwicklung................................................................. 21
2.2.1.1 Entwicklungen der letzten Jahre und Ausblick .............................. 23
a Spezifika Westdeutschland.......................................................... 25
b Spezifika Ostdeutschland ............................................................ 26
2.2.1.2 Fazit Wirtschaftliche Entwicklung .................................................. 27
2.2.2 Soziodemografische Entwicklung........................................................ 28
2.2.2.1 Entwicklungen der letzten Jahre und Ausblick .............................. 29
a Spezifika Westdeutschland.......................................................... 34
b Spezifika Ostdeutschland ............................................................ 35
2.2.2.2 Fazit Soziodemografische Entwicklung ......................................... 37
2.2.3 Räumliche Disparitäten......................................................................... 38
2.2.4 Suburbanisierung .................................................................................. 40
2.2.4.1 Wohnsuburbanisierung.................................................................. 42
a Spezifika Westdeutschland.......................................................... 42
b Spezifika Ostdeutschland ............................................................ 43
2.2.4.2 Gewerbesuburbanisierung ............................................................ 45
a Dienstleistung .............................................................................. 45
b Einzelhandel ................................................................................ 45
c Freizeit ......................................................................................... 46
2.2.5 Politische und sonstige Einflussfaktoren ........................................... 47
2.2.5.1 Subventions- bzw. Förderpolitik und Steuergesetzgebung............ 47
2.2.5.2 Planungsrecht und Verwaltungshandeln ....................................... 48
2.2.6 Fazit Ursachen und Einflussfaktoren von
Schrumpfungstendenzen...................................................................... 49
Inhaltsverzeichnis
3 Anzeichen, Folgen und Wechselwirkungen von
Schrumpfungstendenzen in städtischen Teilprozessen.................52
3.1
Immobilienmarkt ................................................................................... 53
3.1.1
Leerstände und Modernisierungsstau................................................. 54
3.1.1.1 Wohnimmobilienmarkt ................................................................... 56
3.1.1.2 Gewerbeimmobilienmarkt.............................................................. 60
a Büroimmobilien ............................................................................ 60
b Handelsimmobilien ...................................................................... 61
3.1.2 Fazit Immobilienmarkt........................................................................... 62
3.2
Raumstrukturelle und gestalterische Veränderungen...................... 63
3.2.1
3.2.2
Zentralörtliches System ........................................................................ 63
Umverteilungsprozesse im Raum ........................................................ 65
3.2.2.1 Zersiedlung.................................................................................... 65
3.2.2.2 Entstehung von Brachflächen und Baulücken ............................... 67
3.2.3 Veränderung von städtebaulichen Grundformen ............................... 70
3.2.3.1 Modifizierung des Siedlungsmodells ‚Europäische Stadt’.............. 70
3.2.3.2 Wandel von Urbanität .................................................................... 72
3.2.4 Fazit raumstrukturelle und gestalterische Veränderungen ............... 73
3.3
Infrastrukturelle Fehlauslastungen..................................................... 74
3.3.1
3.3.2
Soziale Infrastruktur .............................................................................. 74
Verkehrsinfrastruktur ............................................................................ 76
3.3.2.1 Motorisierter Individualverkehr....................................................... 77
3.3.2.2 Öffentlicher Personennahverkehr .................................................. 77
3.3.3 Fazit Verkehrsinfrastruktur................................................................... 78
3.3.4 Stadttechnik ........................................................................................... 79
3.3.4.1 Wasserversorgung ........................................................................ 80
3.3.4.2 Abwasserentsorgung..................................................................... 81
3.3.4.3 Fernwärme .................................................................................... 82
3.3.5 Sonstige Versorgung ............................................................................ 82
3.3.6 Fazit Infrastrukturelle Fehlauslastungen............................................. 83
3.4
Umweltbedingungen und Ökologie .................................................... 85
3.5
Soziale Polarisierung ........................................................................... 87
III
IV
Inhaltsverzeichnis
3.6
Kommunale Finanzen .......................................................................... 89
3.6.1
Einnahmenseite ..................................................................................... 90
3.6.1.1 Steuereinnahmen .......................................................................... 90
3.6.1.2 Transferzahlungen der Länder ...................................................... 91
3.6.2 Ausgabenseite ....................................................................................... 91
3.7
Fazit Folgen von Schrumpfungstendenzen ....................................... 92
4 Schrumpfungserscheinungen von Städten - Geschichtlicher
Rückblick und Vergleich mit anderen Ländern................................95
4.1
Städtische Schrumpfungserscheinungen in der Vergangenheit .... 95
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.2
Historische Schrumpfungstendenzen ................................................. 95
Schrumpfungserscheinungen in der jüngeren Vergangenheit ......... 97
Fazit Städtische Schrumpfungserscheinungen in der
Vergangenheit........................................................................................ 99
Schrumpfungserscheinungen in anderen Ländern .......................... 99
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
Europäischer Vergleich - Das Beispiel Großbritannien ................... 100
Internationaler Vergleich - Das Beispiel USA.................................... 101
Fazit Schrumpfungserscheinungen in anderen Ländern................. 103
Fazit Rückblick auf Schrumpfungsentwicklungen und
Vergleich mit anderen Ländern......................................................... 103
5 Zwischenfazit Grundlagenermittlung und Situationsanalyse.......104
Teil III:
Ableitung eines Leitfadens zum Einsatz als strategisches
und konzeptionelles Instrumentarium
6 Entwicklung eines strategischen und konzeptionellen
Instrumentariums zum Umgang mit Schrumpfungsprozessen
in der Stadtentwicklungsplanung ...................................................107
6.1
Stadtumbau als Herangehensweise und Lösungsansatz .............. 107
6.1.1
6.1.2
Einordnung in die Stadtentwicklung und Definition......................... 107
Stand der Diskussion im Stadtumbauprozess.................................. 110
6.1.2.1 Das Programm Stadtumbau Ost.................................................. 111
6.1.2.2 Das Programm Stadtumbau West ............................................... 112
Inhaltsverzeichnis
6.1.3
6.2
Fazit Stadtumbau als Herangehensweise und Lösungsansatz ....... 113
Integrierte Stadtentwicklungskonzepte als Handlungsrahmen..... 113
6.2.1
Vergleich mit vergangenen Planungsphilosophien und
Anwendungen ...................................................................................... 113
6.2.1.1 Integrierte Entwicklungsplanung der 1960er und 1970er Jahre .. 114
6.2.1.2 Projektbezogene und diskursive Planung in den 1970er und
1980er Jahren ............................................................................. 115
6.2.1.3 Kooperative Planung der 1990er Jahre ....................................... 115
6.2.2 Neue Generation integrierter Stadtentwicklungskonzepte als
Basis für den Stadtumbau unter Schrumpfungsbedingungen........ 116
6.2.2.1 Philosophie und Herangehensweise ........................................... 117
6.2.2.2 Zielorientierung............................................................................ 118
6.2.2.3 Differenzierung der räumlichen Betrachtungs- und
Planungsebenen.......................................................................... 119
a Region bzw. Stadtumland .......................................................... 120
b Gesamtstadt .............................................................................. 121
c Stadtteile bzw. städtische Teilgebiete ........................................ 122
d Stadtquartiere und Wohnumfeld ................................................ 123
6.3
Fazit Entwicklung eines strategischen und konzeptionellen
Instrumentariums zum Umgang mit Schrumpfungsprozessen
in der Stadtentwicklungsplanung ..................................................... 123
7 Arbeitsschritte und inhaltliche Bausteine integrierter
Stadtentwicklungskonzepte.............................................................125
7.1
Identifikation von datenseitig relevanten Themenfeldern Bestandsaufnahme und Situationsanalyse mittels
Indikatorentableau.............................................................................. 126
7.1.1
7.1.2
Indikatorengruppen ............................................................................. 128
Einzelindikatoren ................................................................................. 128
7.1.2.1 Wirtschafts- und Arbeitsmarktindikatoren .................................... 130
7.1.2.2 Demografische Indikatoren und Sozialstruktur ............................ 132
7.1.2.3 Indikatoren zum Flächen- und Immobilienbestand ...................... 133
7.1.2.4 Infrastrukturelle Indikatoren ......................................................... 135
7.1.2.5 Umweltsituation ........................................................................... 137
7.1.2.6 Weiche Indikatoren...................................................................... 138
7.1.3 Wertung und Wichtung der Indikatoren ............................................ 139
7.1.4 Abhängigkeiten der Indikatoren ......................................................... 140
V
VI
Inhaltsverzeichnis
7.1.5
7.2
Fazit Identifikation von datenseitig relevanten Themenfeldern Bestandsaufnahme und Situationsanalyse mittels
Indikatorentableau............................................................................... 141
Vorausschau auf zukünftige Entwicklungen einer Stadt................ 143
7.2.1
7.2.2
Planungshorizont ................................................................................ 143
Instrumente zur zeitlichen Vorausschau ........................................... 144
7.2.2.1 Prognosen und Vorausberechnungen als Entwicklungsbasis ..... 144
7.2.2.2 Szenarien und Modellrechnungen als Orientierungsrahmen....... 147
a Status-Quo-Szenario ................................................................. 148
b Politik- bzw. Leitbildszenario...................................................... 148
c Worst-Case-Szenario................................................................. 149
7.2.3 Konzeptionelle Ansätze als Zielkorridor............................................ 149
7.2.3.1 Leitbilder als thematische Zieldefinition ....................................... 150
a Leitbilder im Kontext des Stadtmarketings................................. 152
b Leitziele als Ansatzpunkt zur Umsetzung .................................. 153
c Städtebauliche und raumstrukturelle Leitbilder .......................... 153
7.2.3.2 Räumliche Entwicklungsmodelle als strukturelle Zieldefinition .... 156
a Konzentrischer Rückzug ............................................................ 158
b Axiale Vernetzung von Stadt und Landschaft ............................ 159
c Punktuelle Perforation................................................................ 159
7.2.3.3 Physiognomische Faktoren als Ausgangsbasis........................... 161
a Raum- und Baustrukturtypen ..................................................... 161
b Freiflächen- und Landschaftsbezug ........................................... 165
7.2.4 Fazit Vorausschau auf zukünftige Entwicklungen einer Stadt ........ 168
7.3
Schwerpunktsetzung und Festlegung von Prioritäten ................... 169
7.3.1
7.3.2
7.3.3
7.3.4
7.3.5
7.3.6
Nicht oder kaum problematische Gebiete ......................................... 171
Besonders bedeutsame Gebiete einer Stadt..................................... 172
Gebiete mit Problemdruck .................................................................. 173
Gebiete mit besonderem Problemdruck............................................ 173
Baulandreserven ................................................................................. 174
Fazit Schwerpunktsetzung und Festlegung von Prioritäten............ 174
7.4
Fachliche Teilkonzepte zur Unterstützung der integrierten
Stadtentwicklungskonzepte .............................................................. 175
7.5
Fazit Arbeitsschritte und inhaltliche Bausteine integrierter
Stadtentwicklungskonzepte .............................................................. 178
Inhaltsverzeichnis
VII
8 Organisationsformen der Prozessbegleitung und Umsetzung ....180
8.1
Handlungsfelder der Prozessbegleitung.......................................... 180
8.1.1
Kommunikations- und Partizipationssteuerung ............................... 181
8.1.1.1 Beteiligung von Bürgern als indirekte und direkte Akteure .......... 182
a Zielstellung................................................................................. 182
b Verfahren und Beteiligungsformen ............................................ 183
8.1.1.2 Lenkungsrunden für direkte Akteure............................................ 186
8.1.2 Gesprächsdiskurs und Interessenabgleich ...................................... 187
8.1.2.1 Moderation .................................................................................. 187
8.1.2.2 Mediation ..................................................................................... 188
8.1.3 Lastenausgleich als Kooperationsform............................................. 188
8.1.4 Ansätze aus dem Qualitätsmanagement ........................................... 191
8.1.4.1 Strategische Ausrichtung............................................................. 192
8.1.4.2 Rückkopplung.............................................................................. 193
8.1.4.3 Integration und Projektorientierung.............................................. 194
8.1.5 Fazit Handlungsfelder der Prozessbegleitung .................................. 194
8.2
Operative Ansätze in der Umsetzung ............................................... 195
8.2.1
8.2.2
Quartiersmanagement......................................................................... 195
Maßnahmenkataloge ........................................................................... 196
8.2.2.1 Umgang mit leerstehenden Wohngebäuden ............................... 196
8.2.2.2 Nachnutzungsmöglichkeiten für Brachen und Abbruchflächen ... 197
8.2.3 Fazit Operative Ansätze in der Umsetzung ....................................... 198
8.3
Fazit Organisationsformen der Prozessbegleitung und
Umsetzung .......................................................................................... 199
9 Aufbau eines Stadtentwicklungsmonitoring zur Beobachtung,
Identifikation und Bewertung von städtischen
Entwicklungsprozessen ...................................................................201
9.1
Erfordernis und Ansatz ...................................................................... 202
9.1.1
Zielsetzung........................................................................................... 203
VIII
Inhaltsverzeichnis
9.1.2
Sektorale Systeme als mögliche Basis.............................................. 204
9.1.2.1 Wohnungsmarktbeobachtungssysteme....................................... 205
9.1.2.2 Kommunale Sozialberichterstattungssysteme ............................. 207
9.1.2.3 Kommunale Umweltberichterstattungssysteme........................... 207
9.1.2.4 Nachhaltigkeitssysteme............................................................... 208
9.1.2.5 Sonstige Fachinformationssysteme............................................. 209
a Citymarketing und Handel.......................................................... 209
b Immobiliendatenbanken............................................................. 209
9.1.3 Interdisziplinäre Ansätze für den Stadtumbau.................................. 210
9.1.3.1 Bund ............................................................................................ 210
9.1.3.2 Landesebene............................................................................... 211
a Thüringen................................................................................... 212
b Sachsen-Anhalt ......................................................................... 212
c Sachsen..................................................................................... 212
d Brandenburg .............................................................................. 213
9.1.3.3 Dienstleister................................................................................. 213
a Stadtmonitor .............................................................................. 213
b Regionmaker ............................................................................. 214
c Schkeuditz 2030 ........................................................................ 214
d Kleinräumiges Monitoring des Stadtumbaus Leipzig ................. 214
e StEPKE...................................................................................... 215
9.1.4 Gemeindebefragung zur Identifikation von inhaltlichen
Anforderungen für das Stadtentwicklungsmonitoring..................... 215
9.1.4.1 Anlass und Ziel der Befragung .................................................... 215
9.1.4.2 Struktur der Befragten ................................................................. 216
9.1.4.3 Methodische Grundlagen des Fragebogens................................ 216
9.1.4.4 Auswertungsverfahren................................................................. 217
9.1.4.5 Ergebnisse der Befragung........................................................... 218
a Bedeutung der Indikatoren......................................................... 218
b Grenz- und Schwellenwertbestimmung ..................................... 219
c Ideen und Vorschläge ................................................................ 219
9.1.5 Fazit Erfordernis und Ansatz.............................................................. 219
9.2
Ableitungen für ein Stadtentwicklungsmonitoring Modellaufbau....................................................................................... 220
9.2.1
Prinzip und Inhalt................................................................................. 221
9.2.1.1 Struktur........................................................................................ 222
9.2.1.2 Bildung von Grenz- und Schwellenwerten................................... 223
9.2.1.3 Darstellungsebene ‚Geografisches Informationssystem’ ............. 225
Inhaltsverzeichnis
IX
9.2.2
Zuständigkeit und Organisation......................................................... 226
9.2.2.1 Durchführung, Fortschreibung und Pflege der Daten .................. 227
9.2.2.2 Zielgruppen, Nutzer und Einsatzbereiche.................................... 228
9.2.3 Fazit Ableitungen für ein Stadtentwicklungsmonitoring Modellaufbau ....................................................................................... 229
10 Fazit Ableitung eines Leitfadens zum Einsatz als
strategisches und konzeptionelles Instrumentarium ....................231
Teil IV:
Ergebnis
11 Zusammenfassung und Ausblick....................................................235
11.1 Zusammenfassende Darstellung der Ergebnisse der Arbeit ......... 235
11.2 Konsequenzen für die Ausbildung und die praktische Arbeit
entsprechend der anstehenden Anforderungen an die Akteure
der Stadtentwicklung ......................................................................... 239
11.3 Ausblick und Ansätze für weitere Forschungsarbeiten ................. 239
Teil V:
Anhang und Verzeichnisse
Anhang...... ............................................................................................. XVII
Literaturverzeichnis ................................................................................ LX
Interviews /Reden............................................................................ LXXXVI
Thesen zur Dissertation................................................................. LXXXVII