GO ASSOCIADOS - Gesner Oliveira
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GO ASSOCIADOS - Gesner Oliveira
O arranjo institucional do saneamento brasileiro em perspectiva comparada agosto de 2015 Três pontos... 1 • A situação do saneamento brasileiro em perspectiva comparada 2 • Características institucionais do saneamento brasileiro em perspectiva comparada 3 • Lições de outros países e desafios para o saneamento no Brasil Três pontos... • A experiência internacional mostra que o fortalecimento do planejamento, regulação e gestão são elementos essenciais para o saneamento • Não há um modelo único – o importante é garantir as melhores práticas em relação ao tripé planejamento, gestão e regulação • Regulação do saneamento no Brasil deveria acelerar as melhores práticas de governança e eficiência 1. A situação do saneamento no Brasil em perspectiva comparada... Desafios do saneamento em países emergentes são enormes... Fonte: Sabesp Brasil tem déficit de saneamento incompatível com sua renda per capita... URU SVN USA 100 Tratamento de Esgoto (%) ARG CHL 80 RUS CHN 60 40 IND 20 $0,00 BRA $10.000,00 $20.000,00 $30.000,00 PIB per capita (em US$) Fonte: Banco Mundial $40.000,00 $50.000,00 $60.000,00 Indicadores de água e esgoto no Brasil precisam melhorar... 99% 92% 86% 82,50% 100 MILHÕES SEM COLETA DE ESGOTOS 120 MILHÕES SEM TRATAMENTO DE ESGOTOS 48,64% 39,01% Atend c/ rede Água Total Atend c/ rede Esgotos Total Situação atual Fonte: PLANSAB e SNIS 2013 Tratamento PLANSAB (2033) 36,95% 31% Perdas de Água na Distribuição Brasil deve expandir tratamento de esgoto para atingir índices dos países desenvolvidos... 100 100 100 100 100 100 99 97 96 85 90 80 70 70 60 50 39 40 30 20 10 0 Reino Unido Japão Israel Fonte: OCDE citado por SISS (Chile) (2014). Alemanha EUA Chile Argentina Uruguai México Rússia Brasil Os vários Brasis do saneamento: país contém exemplos de India e Israel no mesmo território... PERDAS TOTAIS DE ÁGUA EM PERSPECTIVA COMPARADA 0 - 15% Singapura - SIN Copenhague - DNK Tóquio - JPN São Diego - EUA Nova Iorque - EUA Milão - ITA Jerusalém - ISR Limeira (BR) Madrid - ESP Genebra - CHE Estocolmo - SWE 15% - 30% 4,0% 4,0% 8,0% 8,0% 10,0% 10,4% 10,5% 11,2% 12,0% 13,7% 15,0% Budapeste - HUN Xangai - CHN Helsinque - FIN Barcelona - ESP Atenas - GRC Franca Chicago - EUA Seul - KOR Hong Kong - HKG Birmingham - GBR Londres - GBR 30% - 45% 16,5% 17,0% 17,0% 19,0% 20,0% 23,7% 24,0% 25,0% 25,0% 26,0% 28,0% Fonte: Smart Water Networks Forum - SWAN (2011); SNIS (2013) Bangkok - THA Nápoles - ITA Bangalore - IND Catmandu - NPL Bacólod - PHL Brasil Roma - ITA Caserta - ITA Montreal - CAN Ho Chi Minh - VNM Dublin - IRL 45% - mais 34,0% 35,0% 36,0% 37,0% 37,0% 37,0% 37,8% 38,6% 40,0% 40,0% 40,0% Cork - IRL Bucareste - ROM Hyderabad - IND Jacarta - IDN Diarbaquir - TUR Délhi - IND Sófia - BGR Adana - TUR Manaus (BR) 45,0% 46,0% 50,0% 51,0% 51,0% 53,0% 62,0% 69,0% 75,6% Os investimentos terão que crescer pelo menos 50% para atingir as metas... 18 R$ bilhões em dezembro 2014 16 16,0 14 12 10,7 10 7,2 8 6 5,8 11,6 11,4 11,4 10,2 11,0 8,2 8,1 6,4 4 2 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 P Fonte: SNIS 1995-2013 – Projeção 2014 e 2015 – GO ASSOCIADOS. Atualizado GO ASSOCIADOS pelo IPCA/IBGE 2015 P 2016 2033 Com o ritmo atual de investimentos Brasil só atingiria serviços universais em A&E em 2052 … 450 400 350 Bilhões (R$) 300 250 200 150 100 50 0 PLANSAB Current Investment 2. Características institucionais do saneamento brasileiro em perspectiva comparada... Arquitetura institucional do saneamento brasileiro em perspectiva comparada... Municipal Poder Concedente Regulador Planejamento Prestador de Serviços Federal Brasil México Colômbia Municipal Municipal Municipal Municipal, Regional ou Estadual Não há agências independentes com algumas exceções Municipal com diretrizes Estaduais e Federais Federal (CONAGUA) Predominantemente Estadual, Municipal Municipais e Privado (pode ter atuação local ou nacional) Chile Ministério de Obras Publicas UK Federal Water Service Regulation Authority (OFWAT) Federal Federal Municipal com diretrizes federais Ministério de Obras Publicas e Federal SISS Empresas privadas ou públicas com abrangência municipal ou regional. Empresas privadas ou públicas com abrangência municipal ou regional. várias companhias regionais México: experiência mostra centralização do planejamento e poucas agências independentes... México Poder Concedente Municípios Regulador Não há agências independentes salvo algumas exceções (ex. Cidade do México). Planejamento Prestador de Serviços Federal Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), Comissões municipais e estaduais Entidades Públicas Descentralizadas, Concessionárias e Consórcios Intermunicipais Região metropolitana da Cidade do México: Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACMEX) - organismo público Região metropolitana de Guadalajara: Sistema Intermunicipal para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la Zona Metropolitana (SIAPA), organismo operado pelo Executivo do Estado Colômbia: centralização e fortalecimento da regulação com titularidade municipal... • Duas agências reguladoras federais criadas em 1994 • Comissão de Regulação de Agua Potável e Saneamento Básico (CRA) – regulação tarifária • Superintendência de Serviços Públicos Domiciliários (SSPD) - fiscalização • Os municípios são titulares da prestação dos serviços de saneamento básico. • O município não poderá prestar diretamente os serviços. A prestação será direta apenas nos casos em que uma Empresa de Serviços Públicos não se interesse pela prestação. • 91% de coleta e apenas 32% de tratamento Chile: forte participação privada e divisão de tarefas entre os ministérios... Poder Concedente Regulador Planejamento Prestação de Serviços Chile Ministério de Obras Publicas (MOP) Federal Legislação e Concessões: Superintendência de Serviços Sanitários (SISS) Tarifas: Ministério de Economia, Fomento e Turismo Normas de qualidade: Ministério de Saúde Normas ambientais: Superintendência de Meio Ambiente (SMA) Ministério de Obras Publicas - Politicas Gerais; Superintendência de Serviços Sanitários (SISS) e Empresas - definição investimentos mínimos requeridos. 96% Empresas de Serviços de natureza privada; os 4% restantes são atendidos por “outros prestadores” com destaque para cooperativas e municípios O Chile optou por um modelo com grande participação de prestadores privados... 100% 90% 2,7 4,7 80% 70% 68 60% 50% 40% 95,7 92,6 30% 5 20% 27 10% 4,3 0% 1998 0,1 2014 2000 Públicos Fonte: Superintendencia de Servicios Sanitarios (2014). Municipal e cooperativas Privados Reino Unido: experiência regulatória integrada e estímulo à competição... Regulação Econômica • Diretor Geral do Office of Water Services (OFWAT) – regulação econômica, defesa do consumidor, padrões de serviço, incentivos à competitividade e arbítrio. Prestação dos Serviços de Saneamento • • • Competition Commission (CC) – controle de fusões e de práticas monopolistas ou anti-competitivas; exame de reclamações ou conflitos entre o regulador e as companhias de saneamento. 10 Public Limited Companies (PLC) – abastecimento de água e esgoto. 17 Water Only Companies (WOC) – abastecimento de água. Fonte: A Experiência Britânica de Privatização do Setor Saneamento (IPEA, 2000) Regulação da Qualidade • Secretarias de Estado – definições de padrões. • Environment Agency – controle da poluição e administração e uso dos recursos hídricos (pesca, navegação, etc.). • Drinking Water Inspectorate (DWI) – monitoramento da qualidade da água potável produzida pelas companhias, de acordo com padrões estabelecidos pela Comunidade Européia. Parte do atraso do saneamento no Brasil se deve ao caráter retardatário do marco regulatório setorial… 1996 1997 2007 2013 Lei 9.427 Reforma do Setor Elétrico Lei 9.472 Lei Geral de Telecomunicações Lei 9.478/97 Lei do Petróleo (EC 9/95) Lei 11.445 Lei do Saneamento Lei 12.815 Nova Lei dos Portos Lei 11.445/2007 constituiu marco importante para o setor... 1970 – Planasa 2007 – Lei do Saneamento Planejamento pelo operador Planejamento pelo Poder Concedente Instrumentos precários Contrato de programa/concessão Auto-regulação Agência reguladora Financiamento público Foco em obras Monopólio natural Água como bem livre Financiamento de mercado Foco no cliente Ambiente competitivo Escassez de recursos hídricos e centralidade da questão da sustentabilidade Infraestrutura Mas implementação do marco regulatório tem sido lenta... Lei de concessões LF 8.987/95 Lei de consórcios públicos LF 11.107/05 Lei do saneamento LF 11.445/07 Decreto Federal 8.141/13 Portaria Interministerial 571 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Saneamento Lei 2.291/86: Extingue o BNH Fim do Planasa Decreto Federal 7.217/10 LF 12.305/10 Decreto Federal 7.404/10 Maior parte dos municípios ainda não possui regulação econômico-financeira... Nível de Regulação Econômico-Financeira Estaduais 44% 23% 67% Municipais 75% 66% Consórcios 86% Investimentos Fiscalizados Fonte: ABAR 2014 Municípios Regulados 22 Processo de implementação da legislação tem sido lento... Municípios por regulação e PMSB 3.500 3.134 3.000 2.716 1.500 1.000 500 44% 2.296 26% 2.500 1.896 2.000 34% 22% 19% 1.379 923 853 417 597 162 2009 2010 Municípios Regulados Fonte: ABAR 2014 2011 N. de Mun. Reg . c/ PMSB 2012 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2013 % de Mun. Reg . c/ PMSB 23 Institucionalidade do saneamento brasileiro é relativamente fragmentada... Planejamento Regulação Operação Ministério das Cidades - - Estadual Conselhos Estaduais Agências Reguladoras Estaduais Companhias Estaduais com controle público ou privado Municipal Conselhos Municipais Agências Reguladoras Municipais Autarquias Municipais, Empresas privadas Federal 24 Em contraste com outros segmentos de infraestrutura, há múltiplas esferas de planejamento... Plano Nacional de Saneamento Básico Órgãos colegiados / Secretarias estaduais Plano Municipal de Saneamento 25 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos afeta diretamente os planos de negócios das empresas de saneamento... Contraste com energia elétrica ajuda a entender os desafios da regulação no saneamento... Setor de Energia elétrica Setor de Saneamento Política Pública única Política pública fragmentada e por vezes indefinida Um regulador com múltiplos poderes do titular: regulamentação e regulação Múltiplos reguladores e delegação entre entes federados Mercado pulverizado entre diversos atores Mercado concentrado Estrutura definida e otimizada para cada etapa do serviço Geração Fonte: elaboração própria Transmissão Distribuição Cadeia integrada 27 27 Planejamento ainda é muito incipiente e restrito a algumas localidades... 7 estados Políticas Estaduais de Saneamento 49 agências reguladoras 26 estaduais 1.379 Planos Municipais Total de 5.565 municípios Fonte: Regulação 2014 – ABAR 20 municipais 3 consorciada 28 Maior parte dos municípios é regulado por regulador estadual... Municípios por tipo de regulador Consórcios 7% Distrital 0% Municipais 0% Estaduais 93% Fonte: ABAR 2014 29 Praticamente todos os estados têm agências reguladoras de saneamento... Agências estaduais ASES ARSAM ARPE ARCE AGER ARSAL ADASA AGR ARPB AGENERSA AGESC AGEAC ARSESP ART AGERGS ARSEP ARSAE Fonte: ABAR, ASES, ARSESP, ARSAE, elaboração própria San. 1998 1999 2000 1997 1999 2001 2004 1999 2005 2005 2005 2003 2007 2007 1997 2008 2009 1998 2000 2000 2001 2002 2003 2004 2004 2005 2005 2005 2007 2007 2007 2008 2008 2009 30 3. Lições de outros países e desafios para o saneamento no Brasil... 31 Modelos nacionais refletem situações históricas específicas... • Não há modelo único • Os modelos institucionais variam no tempo e no espaço • Importante é obter institucionalidade que permita enfrentar os desafios em cada momento histórico específico Maioria das empresas brasileiras enfrentam círculo vicioso agravado pela crise... Tarifas insuficientes Redução na disposição de pagamento Déficit de receita para cobrir despesas Baixa Qualidade do Serviço Déficit de recursos para investimentos Ineficiência operacional Elevadas perdas 33 Tripé da infra-estrutura importa mais do que o modelo específico... Infraestrutura Planejamento Regulação Gestão 34 Japão: crise propicia oportunidade de avanço e inovação... TÓQUIO - 1964 Perdas – 19% TÓQUIO – CENTRO OLIMPICO PARA 2020 Perdas – 2% 35 Relembrando os três pontos... • A experiência internacional mostra que o fortalecimento do planejamento, regulação e gestão são elementos essenciais para o saneamento • Não há um modelo único – o importante é garantir as melhores práticas em relação ao tripé planejamento, gestão e regulação • Regulação do saneamento no Brasil deveria acelerar as melhores práticas de governança e eficiência Equipe multidisciplinar colaborou nesta discussão... Gesner Oliveira Fernando Marcato Pedro Scazufca Rodrigo Cintra Pires Artur Ferreira German Orjuela •Economista •Advogado •Economista •Economista •Administrador •Economista 37 Muito Obrigado! Para entrar em E-mail [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] Twitter @gesner_oliveira @fsmarcato @alvarojmenezesc Blog http://goassociados.blogspot.com.br Site www.goassociados.com.br Tel.: +55 (11) 3030-6676 Endereço – São Paulo (SP) Av. Brigadeiro Faria Lima, 2081, 3º andar Jardim Paulistano CEP: 01452000 Endereço – Maceió (AL) Rua Estudante Ubiracy Norberto Juazeiro de Farias 193, Loteamento Stella Maris, Jatiúca, CEP 57.036-780, Maceió Tóquio enfrentou a pior crise de abastecimento em 1964... Problema • Tóquio recebeu apenas metade da precipitação esperada • A expansão dos serviços de saneamento ficaram aquém do necessário para os Jogos Olímpicos • Tóquio teve que atrasar os Jogos Olímpicos por conta da crise Solução • O planejamento estratégico de longo prazo, • A estreita coordenação entre os setores público e o privado; e • O princípio do "mottainai", um comando, aprendido pelos japoneses desde a infância, de não desperdiçar e de buscar reutilizar todo e qualquer recurso material Fonte: Artigo Embaixador André Corrêa do Lago 39 São Paulo também sofreu crise hídrica severa em 1969... • • • • • • Problema Choveu 50% do esperado no período Reservatório de Guarapiranga contava com 47% da capacidade em março e 17% da capacidade em setembro Solução Campanha de redução de demanda Incentivo de conserto de vazamentos Racionamento e penalização dos desperdícios Despoluição do Rio Pinheiros • Em outubro as chuvas foram normalizadas 40 Contudo as oportunidades não foram tão bem aproveitadas... 1969 2000 1985 41 Características e tendências da regulação do saneamento... • Fragmentação e elevado custo de coordenação regulatória • Reguladores de múltiplas esferas e setores • Implementação ainda parcial da regulação • Não há um modelo de regulação claro na maior parte dos Municípios. • Há uma propensão à adoção de modelos de price cap 42 Os objetivos da boa regulação se aplicam tanto a empresas estatais quanto privadas... Art. 22. São objetivos da regulação: I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade. Independência é um ingrediente fundamental para a boa regulação... Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios: I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões. Necessidade de fortalecimento da regulação proconcorrencial... Regulação Regimes de Mercado Fraca Monopólio estatal Forte A Ameaça Oligopólio privado Estímulo à concorrência C B 45 Três palavras-chaves para alinhamento de incentivos entre agente e principal... • Eficiência • Transparência • Concorrência