Conferência Políticas Públicas para o Desenvolvimento

Conferência
Políticas Públicas para o Desenvolvimento
16 e 17 de Junho
ISCTE, Lisboa, Portugal
O Desenvolvimento Rural em Portugal: caminhos percorridos e por
percorrer…
A contribuição do Programa de Iniciativa Comunitária LEADER para uma Política
de Desenvolvimento Rural em Portugal
Inês Ferreira Carneiro (Instituto de Ciências Sociais)
1. Os meios rurais e o conceito de Desenvolvimento Rural
Os territórios rurais têm uma história económica e uma estrutura que resultam do uso da terra
pela agricultura e pela floresta e de actividades industriais que utilizam a força de trabalho rural
e/ou os recursos naturais rurais. No entanto, a regressão da agricultura e o aumento da
importância do plurirendimento e da pluriactividade, a importância da indústria, o
desenvolvimento de actividades residenciais e recreativas, bem como o crescimento do interesse
social pelos bens rurais e da natureza, têm modificado grandemente o funcionamento económico
desses espaços. Na realidade, se parecia assistir-se a uma “lenta morte” do mundo rural, hoje, em
consequência do potencial de desenvolvimento do processo de multifuncionalidade dos espaços
rurais, perspectivam-se novas formas de vivência capazes de o dotar de uma nova vida.
A principal consequência das profundas mudanças verificadas nos espaços rurais europeus e
portugueses foi o surgimento de uma forte heterogeneidade dos espaços rurais, heterogeneidade
essa que reclama políticas de desenvolvimento diferenciadoras, que respeitem as potencialidades
e dificuldades endógenas de cada território e tenham em conta a acentuada diversidade existente
quer entre os Estados membros como entre zonas do mesmo Estado, resultado de diferentes
contextos sócio-económicos e potencialidades de evolução no seio da União Europeia.
A metodologia proposta pelo Desenvolvimento Rural chama justamente a atenção para as
características particulares de cada território, para a necessidade de fomento das potencialidades
endógenas, bem como para o cuidado de não aplicar políticas homogeneizantes e padronizadas, o
que pressupôs uma forte inovação nas perspectivas de desenvolvimento até aqui aplicadas. Numa
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altura em que se constatou que os processos orientados pelo paradigma funcionalista não foram
capazes de inverter o processo de marginalização, nomeadamente dos espaços rurais, o
territorialismo assume particular importância.
Devemos, então, tomar o território como conceito base, enquanto meio, recurso, para garantir
continuidades, articulações e deste modo alargar a densidade material dos espaços económicos e
para inserir densidade onde ela falta, uma vez que, no caso dos territórios rurais, o seu
desenvolvimento só pode ser alcançado no momento em que se atingem determinados limiares
de densidade (José Reis in AA.VV., 1997) - que tem que ser perspectivada em todas as suas
vertentes (socioeconómica, demográfica, cultural, educacional, institucional, infraestrutural,
etc.).
Desta tomada em conta do espaço, a priori, no raciocínio económico, resulta a existência de
uma economia rural, mas também de um desenvolvimento rural diferente do desenvolvimento
agrícola (Le Roy, 1997). A natureza destes dois últimos tipos de desenvolvimento é
necessariamente diferente. Se o desenvolvimento agrícola se pode definir pela melhoria
qualitativa e durável da actividade agrícola, o desenvolvimento rural pode ser, por analogia, a
melhoria qualitativa e durável das actividades económicas situadas em meio rural.
É a integração da ruralidade nos processos de desenvolvimento, nomeadamente o económico,
que chama a atenção para as características fundamentais do Desenvolvimento Rural: situa-se
nos meios rurais; é funcionalmente rural, ou seja, é fundado sobre as características específicas
ao mundo rural; é à escala do rural, quer no que diz respeito às infra-estruturas como às unidades
de povoamento e, consequentemente, pratica-se à escala rural; tem a sua base no
desenvolvimento humano, aproveitando o capital físico, natural e social das comunidades; deve
ser levado a cabo sob o controlo das colectividades locais e responder aos interesses a longo
prazo da zona em questão; deve ser viável, permitindo preservar as características rurais, a partir
das quais se podem desenvolver actividades, e utilizando os recursos locais, bem como os
recursos externos; pode revestir-se de diversas formas, em ligação directa com a diversidade do
ambiente económico, sociológico, ambiental, etc., dos diferentes territórios.
Pode assim dizer-se que a principal finalidade do Desenvolvimento Rural se consubstancia
em favorecer um melhor equilíbrio das oportunidades e das situações económicas e sociais à
escala nacional. A questão que se deve colocar, então, é a de saber como transformar as riquezas
territoriais das zonas rurais em potencial de crescimento e depois em crescimento económico.
Mas mais importante ainda é saber como transformar esse crescimento em potencial de
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desenvolvimento, para que se chegue, finalmente, ao desenvolvimento económico e social (Le
Roy, 1997).
Para isso, há que integrar as áreas rurais na rede de interacções dos espaços rurais e dos
centros urbanos de apoio directo ou imediato, assegurando o ordenamento das actividades e dos
recursos próprios e os meios básicos de acessibilidade, de comunicação, ou de articulação interespacial. Trata-se de assegurar, através de medidas de ordenamento de sentido alargado, quer
ordenamento físico como de ordenamento ocupacional, a interligação, a interacção, ou a
integração das áreas rurais na dinâmica de desenvolvimento do espaço municipal, supra-regional,
ou mesmo regional (Manuel Viegas Abreu in AA.VV., 1993). Por isso o Desenvolvimento Rural
deve ter como ponto de partida a realidade socioeconómica existente, e deste ponto de vista,
apoiar uma lógica gradualista na sua transformação.
Deste modo, reconheceram-se as limitações das políticas meramente sectoriais constituídas,
principalmente, por subvenções a beneficiários, privilegiando-se, actualmente, as políticas que
favoreçam as visões territorializadas nas políticas de intervenção em áreas rurais que adoptam
perspectivas bottom-up e a diversificação de actividades em meio rural.
No entanto, será que podemos falar de Políticas de Desenvolvimento Rural ao nível dos dois
actores
institucionais
que
interferem
directamente
na
elaboração
das
medidas
de
Desenvolvimento Rural vigentes no nosso país, a União Europeia e a Administração Portuguesa,
que sejam orientadas por estes princípios?
2. O Desenvolvimento Rural na União Europeia
2.1. Antes da Agenda 2000
O ano de 1988, pela riqueza de documentação e de processos decisivos, constitui-se como
um grande marco para o Desenvolvimento Rural, enquanto tema político na União Europeia. Foi
com a publicação do documento O Futuro do Mundo Rural (COM (CEE) 501 final), em 1988,
que a Comissão deu à Política Rural um impulso enquanto tema particular, demonstrando a
necessidade de apoiar as mudanças estruturais que ocorrem nas zonas rurais europeias e de
propor esquemas para pôr esse apoio em prática. Segundo a Comissão Europeia impunha-se uma
modificação de todas as políticas ou programas que tinham um impacto real ou potencial no
futuro do mundo rural.
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Neste sentido este documento chama a atenção para a necessidade de uma progressiva
adaptação da agricultura comunitária à realidade do mercado, nomeadamente pela adaptação das
medidas de carácter social, para evitar qualquer tipo de desequilíbrio no processo de reajuste
agrário. Assim, a Comissão considerava crucial pôr em prática, o mais rapidamente possível,
programas de desenvolvimento rural ou regional decididos em virtude da Reforma dos Fundos
Estruturais, com o objectivo de fomentar a criação de empregos alternativos e complementares
nas regiões rurais, e de dar coerência às intervenções para o desenvolvimento rural. Estes
programas deveriam ser elaborados em estreita colaboração com as autoridades nacionais,
regionais e locais, baseando-se num processo de preparação, seguimento e avaliação em comum,
que criasse uma autêntica associação de esforços.
Estas preocupações tinham já começado a ter efeitos aquando a aprovação do Conselho de
Ministros Reforma dos Fundos Estruturais em 1986. Este foi de facto o maior impulso dado no
sentido de um dos principais objectivos declarados pela União Europeia, o de resolver os
problemas de que sofrem os seus espaços rurais europeus, pela criação do que chamou de
política estrutural de desenvolvimento rural. A elaboração desta política resultou de duas
concepções políticas paralelas: a política agrícola e rural, directamente proveniente do Tratado
de Roma, e a política regional da União Europeia, que foi criada em meados dos anos 70, com os
Fundos Europeus de Desenvolvimento Regional.
A situação de desequilíbrio a que tinha chegado o sector agrícola nos anos 80 foi descrita no
Documento de Reflexão da Comissão Europeia sobre a Evolução Futura da PAC, em 1991, que,
assim, se constituiu como o primeiro documento público da Comissão sobre a reforma da PAC,
ao pretender apresentar as linhas principais daquela, bem como lançar o debate sobre este
assunto. Apesar de esta Reforma da PAC ter mantido os princípios base desta política, definidos
desde o seu lançamento, é nela que, pela primeira vez, são anunciados princípios e objectivos de
desenvolvimento rural:
• a preservação da face rural da Europa como opção da sociedade, o que implicava
assegurar “um número suficientemente grande de agricultores ligados à terra”;
• a multifuncionalidade como perspectiva futura de encarar a actividade agrícola, ou seja, o
desempenho do agricultor na exploração de outras funções associadas à sua actividade para além
da produção de bens alimentares, como a preservação do ambiente e da paisagem rural, o
contributo para o desenvolvimento local e o ordenamento do território. Este conceito atribui à
agricultura um papel fundamental na protecção do ambiente e da paisagem rural, contribuindo de
uma forma geral para o desenvolvimento rural e o ordenamento do território;
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• o carácter necessariamente integrado das futuras políticas dirigidas ao mundo rural,
assumindo-se a necessidade de incentivar a diversificação da sua base económica, afirmando-se
que o desenvolvimento rural não depende exclusivamente do sector agrícola.
2.3. A Agenda 2000
Apesar de todas as alterações decorrentes da Reforma de 1992, a verdade é que a redução dos
custos orçamentais não foi alcançada. A PAC continuou a ter bastantes despesas com os
produtos excedentários, e tal dificultou em grande parte a transferência de verbas mais alargadas
para os programas de desenvolvimento rural, bem como para os programas agro-ambientais.
É neste contexto que, a propósito do alargamento da União Europeia, a Comissão Europeia
apresentou um documento na Cimeira de Madrid, em 1995, que se constitui como a verdadeira
base estratégica das propostas da futura Agenda 2000. Nele considera-se indissociável a
estratégia negocial para o alargamento da União Europeia aos países da Europa de Leste e
Oriental e a evolução da PAC.
O cenário privilegiado pela Comissão para a formulação das propostas da Agenda 2000 foi o
do desenvolvimento da reforma de 1992, de forma a simplificá-la e a alargá-la a outros sectores,
através de três dimensões: o aumento da competitividade da agricultura europeia, a criação de
uma política rural integrada, e a simplificação radical da PAC.
No que diz respeito à elaboração de uma política rural integrada, concebia-se uma revisão
das medidas já existentes, com vista a assegurar a coerência interna da política estrutural e a
ampliá-la a dimensões de natureza social, ambiental, económica e regional. Isto porque
pretendia-se que esta política visasse a diversificação das actividades nas zonas rurais, a
melhoria das infra estruturas, a renovação de aldeias, a prestação de serviços públicos e privados
essenciais às populações e o ordenamento do território. Nesta concepção, esta política deveria ser
dirigida a todas os agentes económicos destas zonas. No entanto chama-se a atenção para a
necessidade dos agricultores evoluírem para empresários rurais.
Estas propostas vieram a revelar-se bastante sedutoras, principalmente na forma como
apontavam um rumo, no entanto não houve qualquer referência ao compromisso com opções
concretas, o que veio, mais tarde, a traduzir-se em falhas importantes. Por exemplo, não se fez
referência à forma como se deveriam articular a política agrícola e a política rural, não
explicitando se seriam duas dimensões da mesma política, ou se, pelo contrário, seriam duas
políticas diferentes, nem se explicitava como seria feito o seu financiamento.
Na elaboração da Agenda 2000 propriamente dita, a nova Política de Desenvolvimento Rural
foi intitulada de “segundo pilar” da PAC. Esta política pretendia, segundo a Comissão,
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estabelecer um quadro coerente e sustentável para o futuro das zonas rurais europeias. O
“segundo pilar” da PAC foi considerado um complemento às reformas da política de mercados,
através de outras acções que promovam uma agricultura competitiva e multifuncional, no
contexto de uma ampla estratégia de desenvolvimento rural.
Segundo a própria Comissão, os grandes objectivos desta política de desenvolvimento rural
prendem-se com a criação de um sector agrícola e silvícola mais forte (sendo este último
reconhecido pela primeira vez como parte integrante da política de desenvolvimento rural), com
a melhoria da competitividade das zonas rurais e com a preservação do ambiente natural e do
património rural da Europa.
Para perseguir esses objectivos, a Política de Desenvolvimento Rural terá de cumprir dois
princípios essenciais, a descentralização das responsabilidades, do nível comunitário para o nível
local, e a flexibilidade da programação. Em virtude destes princípios, os Estados membros têm a
possibilidade de apresentar propostas de programas aplicados à escala geográfica que
consideram mais adequada, optando por medidas que resultem mais oportunas, dentro da ampla
gama prevista pela legislação comunitária, em função das suas necessidades e prioridades. Desta
forma cumprem-se dois princípios integradores da política de desenvolvimento rural, a
subsidiariedade (as políticas são da competência das instituições nacionais e só quando não
puderem ser realizadas satisfatoriamente pelos Estados membros, é que serão realizadas a nível
comunitário) e a parceria institucional (associação das autoridades da União com as autoridades
nacionais, regionais e locais dos Estados membros e com entidades privadas, para a realização de
tarefas de concepção, execução e avaliação das políticas, programas e projectos de
desenvolvimento rural).
Por outro lado, num esforço de simplificação da legislação comunitária, esta política
constitui-se por um único regulamento para o desenvolvimento rural (Apoio ao Desenvolvimento
Rural através do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Regulamento
1257/99 de 17 de Maio), que passou a englobar todos os existentes anteriormente. Pretendia-se
com este documento fazer do desenvolvimento rural o “segundo pilar” da PAC, executando uma
política integrada de desenvolvimento rural sustentável através de um único instrumento jurídico
que assegurasse uma melhor coerência com a política dos preços e dos mercados da PAC e
promovesse a competitividade das explorações agrícolas e a diversificação das actividades
dentro e fora das explorações. Pretendia-se ainda que este regulamento fosse capaz de promover
todas as componentes do desenvolvimento rural, incentivando a participação dos actores locais,
no respeito pelo princípio da subsidiariedade.
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Desta forma, o Regulamento de Desenvolvimento Rural (RDR) prevê 22 medidas, agrupadas
em 9 capítulos, sendo que quatro deles dizem respeito exclusivamente à agricultura: os
investimentos nas explorações agrícolas, a instalação de jovens agricultores, a cessação
antecipada da actividade para agricultores e a melhoria das condições de comercialização e
transformação de produtos agrícolas (capítulos I., II., IV. e VII.). Outros três capítulos referemse a campos de acção muito restritos. No que diz respeito à formação profissional (capítulo III.),
só estão previstas acções destinadas a agricultores ou pessoas ligadas a actividades agrícolas e
silvícolas. Relativamente aos apoios às zonas desfavorecidas ou com condicionantes ambientais
(capítulo V.), verifica-se que estes são exclusivamente referentes à agricultura. Em relação às
medidas agro-ambientais (capítulo VI.), estas seguem uma lógica, há muito presente na PAC, de
multifuncionalidade da agricultura, dotando-a de funções de preservação do ambiente,
englobando apoios a práticas respeitadoras do ambiente por parte dos agricultores, não
contemplando qualquer referência, por exemplo, ao fomento de energias alternativas nos
contextos rurais. Assim, só dois dos nove capítulos da Política de Desenvolvimento Rural
apresentada na Agenda 2000 dizem respeito a outra actividades que não a agricultura: o capítulo
relativo às medidas florestais, um sector há muito marginalizado pela PAC (VIII.), e o capítulo
da promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais (IX.).
O último capítulo, a promoção da adaptação e do desenvolvimento das zonas rurais, pretende
favorecer o desenvolvimento integrado do território rural em toda a Comunidade sendo
“concedido apoio a medidas relacionadas com actividades agrícolas, com a sua reconversão e
com actividades rurais, que não se enquadrem no âmbito de qualquer outra medida referida no
presente título.”. As medidas que contempla foram inspiradas nos programas aplicados nas
regiões com um ritmo de desenvolvimento mais lento ou nas zonas rurais com problemas
derivados da sua reconversão (os antigos objectivos 1, 6 e 5b dos Fundos Estruturais). O capítulo
mais consagrado ao desenvolvimento rural, de acordo com os objectivos delineados para esta
política, deveria, então, constituir-se como a o instrumento de articulação de actividades nas
áreas rurais, tão necessária no desenvolvimento rural. No entanto, das treze medidas
contempladas neste capítulo, somente quatro não se referem à agricultura (serviços essenciais
para a economia e população rurais, renovação e desenvolvimento de pequenos aglomerados
populacionais e protecção e conservação do património rural, incentivo das actividades turísticas
e artesanais, engenharia financeira). Apesar de se pretender fomentar a articulação entre
actividades nos meios rurais através deste capítulo, dá-se, mais uma vez, clara primazia ao sector
primário, o que elimina as possibilidades de concretizar esse objectivo.
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Relativamente ao financiamento da política de desenvolvimento rural, a grande inovação
introduzida neste regulamento é o facto de ser o FEOGA – Garantia a suportar a quase totalidade
desse financiamento. De facto, o FEOGA - Garantia passou a financiar o apoio comunitário em
toda a União à reforma antecipada, às zonas desfavorecidas e regiões com condicionantes
ambientais, às medidas florestais, e às medidas ambientais. Relativamente às outras medidas de
desenvolvimento rural contempladas no Regulamento 1257/1999, o financiamento será feito pelo
FEOGA – Orientação nas regiões do Objectivo 1, e pelo FEOGA – Garantia nas restantes
regiões.
Mas, no quadro das Perspectivas Financeiras estabelecidas na Agenda 2000 para o período de
2000-2006, relativos ao orçamento total da União Europeia para este período, do total de 695
870 milhões de euros de despesa prevista, 297 740 milhões destinam-se à PAC, ou seja, 43,4%.
Desta percentagem, o desenvolvimento rural (que inclui as medidas de acompanhamento e as
iniciativas de desenvolvimento rural fora do âmbito do Objectivo 1), absorveu 30 370 milhões,
isto é 10,2% (Comissión Européenne, 2000). Assim, apesar da componente do desenvolvimento
rural ter passado a beneficiar de uma melhor integração operativa no quadro de um único
regulamento, a sua dotação orçamental inicialmente proposta quase não ultrapassava o somatório
das anteriores medidas que visava substituir (Cunha, 2000). Para mais, dos 10,2 % destinados à
política de desenvolvimento rural, o grosso das verbas é destinado às actuais medidas agroambientais, as únicas obrigatórias nos programas de desenvolvimento rural, e à política
estrutural, sobrando pouco para as restantes medidas concretizadoras da chamada
multifuncionalidade (Cunha, 2000).
3. As Políticas de Desenvolvimento Rural em Portugal na actualidade
No que diz respeito a Portugal, apesar de algumas iniciativas anteriores de desenvolvimento
regional e direccionadas para as áreas rurais, a verdade é que só a partir da integração europeia, é
que Portugal passou a comprometer-se seriamente com o Desenvolvimento Rural.
Actualmente, a Política de Desenvolvimento Rural em Portugal está baseada num dos
objectivos estratégicos assumidos pelo Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006, o de
“promover uma agricultura competitiva em aliança com o desenvolvimento rural sustentável”.
Para que se possa atingir esse objectivo, as principais componentes relativas ao desenvolvimento
agrícola e rural foram incorporadas em dois dos eixos do QCA III:
• Eixo 2 , “Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro”, através do
Programa Operacional “Agricultura e Desenvolvimento Rural”, o Programa AGRO;
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• Eixo 4, “Promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional,
através da Medida “Agricultura e Desenvolvimento Rural” dos Programas Operacionais
Regionais – Medida AGRIS.
Estes dois instrumentos são acompanhados por outros na política agrícola e de
desenvolvimento rural:
• o Plano de Desenvolvimento Rural (PDRu), conhecido por RURIS, financiando pelo
FEOGA – Garantia;
• o Programa Operacional Pescas, integrado no QCA III;
• o Quadro Regulamentar e apoios das organizações Comuns de Mercado, através do
FEOGA – Garantia;
• a Iniciativa Comunitária de Desenvolvimento Rural, o LEADER+, por meio do FEOGA
– Orientação (que visa a valorização do potencial específico dos territórios rurais, a promoção da
qualidade e o apoio à organização dos agentes de desenvolvimento rural).
Assim, os objectivos específicos do PDR para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural,
também partilhados pelo programa AGRO, pela medida AGRIS e pelo Plano de
Desenvolvimento Rural – RURIS, são:
1. Reforço da competitividade económica das actividades e fileiras produtivas agroflorestais, salvaguardando os valores ambientais e a coesão económica e social;
2. Incentivar a multifuncionalidade das explorações agrícolas, compensando-as pela
prestação de serviços de carácter agro-ambiental ou outros de interesse colectivo, contribuindo
para a sua diversificação e viabilidade económica;
3. Promoção da qualidade e da inovação da produção agro-florestal e agro-rural, tendo em
vista um crescimento sustentado da produtividade, bem como a resposta às exigências dos
consumidores em termos de qualidade e segurança alimentar;
4. Valorização do potencial específico dos diversos territórios rurais, e apoio ao seu
desenvolvimento e diversificação económica;
5. Melhoria das condições de vida e de trabalho dos agricultores e da população rural, pela
qualificação, formação e promoção do emprego para a igualdade de oportunidades e defesa de
rendimentos;
6. Reforço da organização, associação e iniciativa dos agricultores aos níveis sócioeconómico e sócio-profissional, e dos demais agentes de desenvolvimento rural, considerando-os
protagonistas e parceiros de vital importância para a definição e concretização da nova estratégia
de desenvolvimento.
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a) O Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS)
As medidas integradas no RURIS, que pretendem dar praticabilidade aos objectivos referidos
anteriormente, são, no fundo, as anteriores medidas de acompanhamento da PAC, ou seja, a
Reforma Antecipada, as Indemnizações Compensatórias, as Medidas agro-ambientais e o Apoio
à florestação.
É desta forma que se pretende que estas medidas correspondam aos princípios anunciados
para o RURIS:
Objectivos do
RURIS
Reforma
Indemnizações
Medidas Agro-
Florestação das
TOTAL
Antecipada
Compensatórias
ambientais
terras agrícolas
RURIS
Objectivo 1
Objectivo 2
Objectivo 3
Objectivo 4
Objectivo 5
Objectivo 6
Legenda:
sem efeitos directos
com pequenos efeitos
com efeitos médios
com efeitos elevados
(Fonte: Plano de Desenvolvimento Rural 2000-06, Portugal Continental (Dezembro 1999))
b) O Programa Operacional “Agricultura e Desenvolvimento Rural (AGRO)
Este programa, tal como enunciado no PDR, tem como principal objectivo promover a
aliança entre a agricultura, enquanto actividade produtiva, e o desenvolvimento sustentável das
zonas rurais, aos níveis económico, social e ambiental, e as suas actuações dividem-se em dois
eixos prioritários:
• Eixo Prioritário 1 – Melhorar a Competitividade Agro-Florestal e a Sustentabilidade
Rural. Este eixo, que pretende actuar através das Medidas 1 a 61, implica a melhoria da eficiência
produtiva dos sistemas produtivos regionais e nacionais, privilegiando as actividades e os
sistemas de produção potencialmente mais competitivos e adequados a um racional
aproveitamento dos recursos naturais e humanos: actividades florestais, fruticultura, horticultura,
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Medida 1 – Modernização, reconversão e diversificação das explorações;
Medida 2 – Transformações e comercialização dos produtos agrícolas;
Medida 3 – Desenvolvimento sustentável das florestas;
Medida 4 – Gestão de infra-estruturas Hidro-agrícolas;
Medida 5 – Prevenção e restabelecimento do potencial de produção agrícola;
Medida 6 – Engenharia financeira.
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olivicultura, pecuária extensiva, vitivinicultura, produtos leiteiros e produtos de qualidade
territorialmente referenciados.
• Eixo Prioritário 2 – Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas
Rurais. Pretende-se que este eixo se concretize pela formação profissional, pelo desenvolvimento
tecnológico e da experimentação e através da concretização de infraestruturas formativas e
tecnológicas (Medidas 7 a 102).
c) Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos Programas Operacionais
Regionais (AGRIS)
Além dos objectivos, também os instrumentos desta medida estão intimamente ligados ao
Programa AGROS. De facto, as acções que constituem esta medida propõem-se,
fundamentalmente, a servir de complementaridade às medidas do AGRO, ao nível do conteúdo,
no sentido de uma melhor abordagem e integração a nível regional das políticas agrícola e de
desenvolvimento rural. As suas acções assumem uma importância diferenciada, em
conformidade com as estratégias específicas de desenvolvimento rural definidas a nível regional,
sub-regional ou local3.
Esta é a medida que mais atenção dá a outros sectores de actividade e a outras áreas de
intervenção em meio rural (apesar de, mesmo assim, as acções dirigidas para a agricultura e a
silvicultura serem em maior número).
4. O Programa de Iniciativa Comunitária LEADER
4.1. O surgimento…
A Iniciativa Comunitária LEADER (Ligações entre Acções de Desenvolvimento da
Economia Rural) surgiu num contexto de mudança do discurso político europeu em direcção ao
Desenvolvimento Rural, que eclodiu, principalmente depois da publicação do documento O
Futuro do Mundo Rural.
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Medida 7 – Formação Profissional;
Medida 8 – Desenvolvimento tecnológico e demonstração;
Medida 9 – Infra-estruturas Formativas e Tecnológicas;
Medida 10 – Serviços Agro-Rurais especializados.
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Acções da Medida AGRIS:
Acção 1 – Diversificação da pequena agricultura;
Acção 2 – Desenvolvimento de produtos de qualidade;
Acção 3 – Gestão sustentável e sustentabilidade ecológica das florestas;
Acção 4 – Serviços à Agricultura;
Acção 5 – Gestão de recursos hídricos e emparcelamento;
Acção 6 – Caminhos e electrificação agro-rurais;
Acção 7 – Valorização do ambiente e do património rural;
Acção 8 – Dinamização do Desenvolvimento Agrícola e Rural.
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Em 1991, a Comissão Europeia, preocupada com a crise do mundo rural europeu, decidiu
criar um Programa que perfilhava os princípios do Desenvolvimento Local, que viesse combater
por dentro o despovoamento das zonas rurais, criando as condições para a sua revitalização
endógena.
Nessa altura, o desenvolvimento rural surgiu como um desafio importante que necessitava de
experimentação e da procura de soluções inovadoras, o que se consubstanciou através da
Comunicação aos Estados membros nº 91/C 73/14, de 19 de Março de 1991, onde foram
definidas as directrizes de acção para a Iniciativa Comunitária LEADER, iniciativa
especificamente consagrada ao desenvolvimento rural para o período de 1991 a 1994.
Definido para as zonas dos Objectivos nº 1 e 5b, abrangendo 217 territórios, o Programa
LEADER tinha como objectivo a experimentação de novas abordagens locais, inovadoras e
demonstrativas, baseando-se numa concepção integrada e endógena do desenvolvimento das
zonas rurais.
Desta forma, este programa representou, através das suas características basilares, a ruptura
com as anteriores concepções de desenvolvimento. A sua abordagem critica a noção tradicional
de desenvolvimento, através da adopção de medidas de desenvolvimento endógeno, integrado e
local. Também o seu carácter demonstrativo relativamente ao desenvolvimento rural e à
conjugação com outras formas de intervenção, promovidas por agentes públicos e privados, que
definem em comum uma estratégia e um conjunto de medidas inovadoras para o
desenvolvimento de um território, pretende por fim às acções centralizadas e autoritárias, pela
adopção de uma estrutura aberta à população. A hierarquia é substituída pela autonomia, dando
prioridade à noção de experimentalidade, e não à execução de ordens. Além disso também a
centralização é deixada para trás em favor da descentralização, através de uma maior
proximidade com os problemas, com as potencialidades, com os recursos e com as soluções
locais, ou seja, dando especial atenção à diferença, em vez da uniformização.
A dimensão verdadeiramente local constitui-se como a principal característica inovadora
deste programa, na medida em que os próprios actores locais podem participar e desenvolver
acções LEADER.
A abordagem de desenvolvimento proposta pelo Programa LEADER assenta, assim, em
alguns princípios basilares:
• Constituição de um Grupo de Acção Local (GAL), formado por uma pequena equipa
técnica permanente, cuja principal tarefa é a de organizar uma parceria local, constituída por
parceiros públicos e privados, que estabelecem em comum uma estratégia e medidas inovadoras
para o desenvolvimento de um território rural de dimensão local (com menos de 100.000
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habitantes). Esta parceria tem por função definir e executar um plano de acção, com a
participação efectiva dos actores locais, aplicando assim o princípio da subsidiariedade. Estas
parcerias são detentoras de autonomia na concepção e gestão do programa;
• Elaboração de um plano de acção local que define os eixos prioritários de intervenção
para as acções de desenvolvimento, para um certo número de territórios rurais;
• Multissectorialidade e procura sistemática de ligações entre as acções no âmbito de uma
estratégia global integrada (de que resulta o acrónimo L.E.A.D.E.R.: “Ligações Entre Acções de
Desenvolvimento da Economia Rural”);
• Co-financiamento destes planos de acção pela Comissão Europeia (através do FEOGA –
Orientação, FEDER, FSE), Estados membros e/ou Regiões sob a forma de um pacote financeiro
global, e não de várias linhas orçamentais sectoriais;
• Colocação em rede dos territórios em causa, a partir de uma Célula de Animação
LEADER - AEIDL, rede essa que assume diversas formas como a execução de acções de
cooperação transnacional.
O sucesso atingido pelo Programa LEADER foi a causa da sua continuidade, exigida quer
pelos GAL como pelas populações rurais, mas também pela própria Comissão Europeia, que
assinala a “(…) necessidade de prosseguir, reforçar e melhor coordenar esta abordagem, com
maiores ambições e exigências em relação à qualidade dos projectos financiados.” (Comissão
das Comunidades Europeias, 1994).
Assim, no âmbito na Reforma dos Fundos Estruturais de 1992, delineou-se a Iniciativa
Comunitária LEADER II, programada para o período de 1994 a 1999, que surgiu num contexto
já muito diferente da sua antecessora. De facto, o conhecimento do sucesso do programa era já
grande em meio rural, e a expectativa era muito significativa. Além disso já existiam
competências técnicas no terreno capazes de gerir o Programa eficazmente.
A necessidade de dar continuidade à Iniciativa Comunitária LEADER tornou-se óbvia logo
nos primeiros anos de execução do LEADER II, numa nova Iniciativa Comunitária que tivesse
em conta e perseguisse os elementos essenciais do Programa LEADER, que alargasse a sua
abordagem a todas as áreas rurais da União e que conservasse o seu carácter experimental, de
laboratório, de modo a que continuasse a ser possível testar novas ideias e trocar experiências
inovadoras.
Foi no contexto da Agenda 2000 que se delinearam as directrizes para a nova Iniciativa
Comunitária dedicada ao desenvolvimento rural, a que se deu o nome de LEADER+, através da
Comunicação aos Estados membros nº 2000/C 139/05 de 14 de Abril de 2000. Um dos principais
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objectivos desta nova Iniciativa é o de completar os programas de mainstream existentes ao nível
da Comissão Europeia e dos Estados membros4, incentivando abordagens integradas concebidas
e postas em prática pelas parcerias activas que actuam ao nível local que se constituem nos GAL,
objectivo que deve ser concretizado através do Vector 1 do Programa (“Apoio a Estratégias
territoriais de desenvolvimento rural, integradas e de carácter piloto, assentes na abordagem
ascendente e em parcerias horizontais”), acentuando o seu carácter experimental e laboratorial.
No que diz respeito ao orçamento para o Programa LEADER, este passou a ser dotado de um
orçamento de 2020 milhões de euros para o período de 2000-2006, a preços de 1999 (Comissión
Européene, Direction Générale de l’Agriculture, 2000), valor que, sendo mais do dobro das suas
dotações iniciais em 1991, tem uma dimensão bastante reduzida no total do orçamento
comunitário, representado apenas cerca de 1% das dotações dos Fundos Estruturais europeus, e
19,4% das dotações para as Iniciativas Comunitárias para o período 2000-2006. Mais ainda,
comparando com o orçamento concedido ao “segundo pilar” da PAC, o Desenvolvimento Rural
(30.370 milhões de euros), o orçamento para o Programa LEADER, o único exclusivamente
dedicado ao desenvolvimento rural, representa apenas cerca de 1/15.
No que diz respeito aos resultados deste Programa, segundo o testemunho dos grupos
LEADER no Colóquio Vers une nouvelle Iniciative communautaire de développement rural,
existe um consenso relativamente aos principais contributos deste Programa:
• A abordagem territorial descentralizada, integrada e ascendente (“bottom-up”),
através da qual o Programa LEADER surge como uma via particularmente adequada no auxílio à
revitalização social e económica das zonas rurais;
• A mobilização das populações numa estratégia de desenvolvimento, contribuindo para a
definição de novas identidades territoriais ou para a sua reconstituição;
• A federação dos agentes locais a nível de um território, propiciando a “governação”
local;
• A possibilidade de concretizar ideias latentes.
4.2. O Programa LEADER em Portugal
Em Portugal este programa representou um verdadeiro impulso às acções de
desenvolvimento rural. Isto porque, antes da implementação do Programa LEADER as
intervenções para o desenvolvimento local eram muito escassas nas zonas rurais portuguesas,
sendo que as que existiam se mantinham parceladas, sectorializadas e isoladas. De facto, se entre
4
No âmbito dos Programas LEADER I e LEADER II muitos territórios rurais adoptaram abordagens ascendentes e inovadoras
de desenvolvimento local, que, segundo a Comissão, podem ser tidas em conta pelos programas de desenvolvimento rural
generalizados (mainstream).
14
1989 e 1990 surgiram algumas Associações de Desenvolvimento Local (ADL) no meio rural
português, foi o lançamento do programa LEADER em 1991 que funcionou como impulsionador
decisivo para este movimento, dando às ADL existentes os meios para conceber e implementar
um plano de acção local e projectos.
Sendo estas associações em número reduzido, o Ministério da Agricultura da altura, gestor
do Programa, procedeu a uma ampla campanha de divulgação e dinamizou todo um processo de
constituição de Associações, através de parcerias entre diferentes agentes, como as autarquias, as
associações profissionais e recreativas e outros agentes de desenvolvimento. Foi desta forma que
se formaram 20 Grupos de Acção Local, correspondentes às 20 Zonas de Intervenção (ZI)
definidas para várias áreas rurais do País, que elaboraram os seus Planos de Acção Local, e cujas
candidaturas foram aprovadas pela Comissão Europeia, o que representou um investimento total
de cerca de 17.000.000 de contos para Portugal (cerca de 85.000 €). Deste total, a participação da
União Europeia saldou-se em 82% da despesa pública total.
O lançamento do LEADER II em Portugal traduziu-se pelo alargamento de 20 para 48 GAL,
cobrindo a quase totalidade das áreas rurais do país (86%), tendo sido concedidos pela Comissão
Europeia cerca de 72.950 milhões de euros a Portugal, o que representou cerca de 4,2% do
orçamento total para o LEADER II, valor acima da média europeia.
No que diz respeito ao LEADER+ seguindo o objectivo da Comissão de alargar o âmbito do
Programa LEADER a todos os territórios rurais europeus, o âmbito de aplicação do Programa
LEADER+ em Portugal abrange todo o território nacional, incluindo as regiões autónomas, com
a exclusão dos núcleos urbanos com mais de 15.000 habitantes.
Portugal apresenta algumas especificidades que “reforçam” as mais valias do Programa
LEADER apresentando este uma contribuição particularmente importante para os espaços rurais
portugueses5 (Observatório Europeu LEADER, 1999).
Além de uma percentagem de população rural significativa, as zonas rurais portuguesas
sofriam/sofrem de uma forte decadência. Por outro lado, Portugal não dispunha de qualquer
política de desenvolvimento rural, pelo que o LEADER contribuiu para o aumento da
sensibilidade dos responsáveis políticos, dos agentes económicos e da população para este tema.
O LEADER terá contribuído assim para a revisão dos métodos de desenvolvimento
territorial, em direcção à descentralização, dotando-os de uma maior flexibilidade e de um maior
grau de responsabilização por parte dos agentes locais.
5
De facto nem em todos os países os bons resultados e as contribuições do LEADER estiveram tão presentes,
dependendo de uma conjuntura completamente diferente da nossa (v. Complementaridades entre o LEADER e
outras políticas de Desenvolvimento Rural, 1999)
15
No entanto, “Apesar do seu sucesso, este programa continua a ser apoiado numa lógica de
experimentação (…) sem garantia de institucionalização no quadro mais nobre e duradouro dos
objectivos nucleares da política sócio-estrutural comunitária. O LEADER pôs em prática,
exemplarmente, muitos dos princípios que pensamos deverem orientar o desenvolvimento rural
(…). Mas as grandes virtudes do LEADER não devem fazer esquecer os limites de que ele se
reveste, os quais se tornam particularmente relevantes dada a inexistência de instrumentos
complementares (…).” (INDE, s.d.).
Conclusões
O Desenvolvimento Rural apenas mereceu uma melhor integração nas políticas comunitárias
a partir da Agenda 2000, através do Regulamento de Desenvolvimento Rural, tendo sido sempre
a actividade agrícola a grande privilegiada nas políticas para as zonas rurais comunitárias. Além
disso, os princípios do Desenvolvimento Rural continuam a não ter reflexo nas principais
políticas europeias e nacionais do desenvolvimento rural, sendo que a perspectiva bottom-up e a
tónica na diversificação das actividades continuam a ser os menos tidos em conta.
Para além disso, no que diz respeito ao nosso país, aquando da elaboração do QCA III,
Portugal limitou-se a transpor a legislação europeia para a nacional, sem pensar numa estratégia
integradora e adaptada à especificidade nacional. De facto, Portugal ainda não conseguiu
“libertar-se” das directivas da UE no sentido de elaborar políticas de Desenvolvimento Rural
relativamente independentes e autónomas.
Por outro lado, do que diz respeito à análise da filosofia e metodologia do Programa
LEADER, podemos concluir que a sua intervenção em Portugal transportou importantes maisvalias, sendo que a sua contribuição tornou-o o principal catalisador de desenvolvimento em
meio rural, na medida em que permitiu iniciar a prática de cooperação pública-privadaassociativa, praticamente desconhecida no nosso País até 1991.
Enquanto que em alguns países esta mesma situação fez surgir alguns programas nacionais
inspirados na metodologia LEADER6, que pretenderam responder a algumas lacunas do
LEADER no seu território, em Portugal tal não sucedeu, e o nosso país continua a não dar
aplicabilidade ao discurso que enfatiza a importância de uma séria aposta no Desenvolvimento
Rural.
Tendo em conta que a actual fase do Programa LEADER, o LEADER+, foi elaborado com a
pretensão de ser um complemento ao mainstream de desenvolvimento rural na União Europeia e
6
Programa PRODER em Espanha, Programa POMO na Finlândia, e Programa Desenvolvimento integrado das Zonas
consideradas como menos favorecidas e outras zonas, na Irlanda.
16
em cada Estado membro, a interrogação acima assume particular pertinência. De facto, em
Portugal, a elaboração e aplicação de uma política de desenvolvimento rural, que integre os
princípios do Desenvolvimento Local, encontra-se, em boa medida, em estado embrionário.
Aproveitar o saber adquirido e a experiência de desenvolvimento rural através da aplicação
desta Iniciativa Comunitária implica, sobretudo, dotá-la de financiamento nacional, ao abrigo de
um programa de política interna, o que, como vimos, nunca foi feito. Como afirmou José Carlos
Albino (AA.VV., 1998), faz falta um fundo próprio para o desenvolvimento local em meios
rurais em Portugal, criado pelo Estado Português, para que, de uma vez por todas, o nosso
espaço rural, 80% do nosso território, seja tratado com a individualidade e especificidade que
merece e necessita.
Podíamos mesmo afirmar que, mesmo que a União Europeia não mude de posição
relativamente ao desenvolvimento rural, o que passaria por dotar as suas políticas de uma maior
integração política e financeira, Portugal, pela sua especificidade enquanto país com uma grande
lacuna na promoção do desenvolvimento regional e local, tem que aproveitar os ensinamentos do
Programa LEADER para apostar internamente numa Política Nacional de Desenvolvimento
Rural, integrada numa estratégia mais alargada de Desenvolvimento Regional, com investimento
e dinâmicas próprias.
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