A experiência das conferências nacionais como mecanismo de

Transcrição

XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014
A experiência das conferências nacionais como mecanismo de
participação institucional no Brasil
Adriel Rodrigues de Oliveira
Fábio Simão da Cunha
Edson Arlindo Silva
Simone Martins
1. Introdução
Tendo em vista o contexto de centralização do Estado e ditadura no país, no período de 1964 a 1985, a
Constituição Federal Brasileira de 1988 foi uma resposta às demandas sociais por redução das
desigualdades e por voz na gestão pública. Conhecida como a “Constituição Cidadã”, a nova
constituição foi responsável por incluir no processo decisório federal e local, alguns mecanismos de
participação, tais como os conselhos, as conferências e as audiências públicas.
A institucionalização de mecanismos de participação, fazendo registrar na carta magna brasileira sua
necessidade e atuação, mostra um redesenho do sistema de proteção social vigente, através do
compromisso em garantir à sociedade o direito de atuar politicamente e interferir na condução das
políticas públicas. Estas mudanças na execução das políticas públicas sociais brasileiras foram
resultantes das pressões exercidas pelos movimentos sociais, atuantes nas décadas anteriores à
Constituinte, como o movimento negro, das mulheres, dos sem terra, dentre outros (ROCHA e
SANTOS, 2008).
A partir de 1988, tendo em vista que a agenda internacional estabelece no mundo a necessidade de se
repensar a estrutura e o papel do Estado, o que se configurou no período de Reformas do aparato
estatal, alguns dos preceitos promovidos pela constituição foram de encontro com a nova ideologia que
promovia a redução do Estado e dos custos com o mesmo, impactando também na sua abertura para a
sociedade. Neste contexto, analisa-se aqui, a evolução dos mecanismos participativos após o período de
instituição da Constituinte, fazendo uma breve análise sobre o ambiente político e econômico dos
governos que se seguiram até o governo de Luís Inácio Lula da Silva, findado em 2010, sobre a
orientação dos fundamentos referente ao modelo gerencialista de administração pública e algumas
noções sobre gestão social.
Defendendo-se aqui a proposição de que o projeto político e o contexto social e econômico aumentam a
possibilidade de utilização dos mecanismos participativos, evidencia-se as experiências relativas às
conferências nacionais de políticas públicas mediante à constatação de que a partir da Constituição de
88, este espaços começaram a ser mais utilizados, tendo seu ápice no governo petistas de Luís Inácio
Lula da Silva (2003-2006/2007-2010).
A opção por estudar sobre as conferências nacionais é justificada pelo fato de existir muito pouco
conhecimento acerca deste mecanismo, diferentemente dos conselhos de políticas públicas,
fundamentando esta decisão na afirmação de Avritzer (2012), Almeida (2013), Petinelli (2013), dentre
outros autores que compartilham este argumento. Não se pretende, estudar a efetividade, quem são os
atores participantes ou a estrutura destes mecanismos participativos, mas inferir sobre a evolução e uso
destes mecanismos a partir de sua institucionalização.
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Este trabalho esta estruturado da seguinte forma: após este item introdutório seguem-se no item dois,
alguns apontamentos relativos à administração pública pós-constituição e os governos que se seguiram;
no item 3 são discutidas as implicações da gestão pública na regularidade das conferências e conclui-se,
no item 4 sobre orientação das principais impressões em relação ao que será discutido ao longo do
texto.
A metodologia utilizada se dividiu em duas partes: 1. Levantamento teórico bibliográfico sobre a
temática do modelo gerencial de administração pública e sobre participação e gestão social; 2. Pesquisa
documental sobre histórico das Conferências Nacionais de Políticas Públicas com base em documentos
oficiais do Governo e na literatura em geral.
2. Revisão de Literatura
2.1 Constituição Federal de 1988 e abertura do diálogo na sociedade
A repressão política no governo militar brasileiro colaborou para a constituição de uma sociedade civil
bem estruturada. Ainda que não fosse este o propósito, ao longo da ditadura, a sociedade procurou se
organizar com o apoio das comunidades eclesiais de base (CEBs), vinculadas a movimentos religiosos,
e com a criação de grupos representativos da diversidade social no país, como o movimento dos sem
terra, o movimento negro, entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2008). As CEBs influenciaram, por
exemplo, na organização dos trabalhadores em sindicatos, como a criação da Central Única dos
Trabalhadores (1983); a formação de partidos políticos, como o Partido dos Trabalhadores (PT); e de
associações entre populares, como as associações de moradores (CICONELLO, 2008).
Ciconello (2008) concordando com o argumento de Matias-Pereira, relata que mesmo vivenciando um
período de ditadura e cerceamento das liberdades individuais, havia algum espaço para mobilização e
debate na sociedade brasileira, influenciados pelos princípios da Teoria da Libertação e da Educação
Popular, proposta por Paulo Freire. Estes dois referenciais tinham como objetivo gerar na sociedade, o
desejo por emancipação e transformação social, através de uma consciência mais cidadã.
Este contexto de repressão e, por outro lado, de mobilização da sociedade civil, culminou na
necessidade de se reformar os princípios constitucionais norteadores da atividade pública no país, o que
se consubstanciou na Constituição de 1988. A nova Constituição Federal foi promulgada em 5 de
outubro de 1988 após 20 meses de trabalhos. A partir dos novos princípios constituídos, é possível
observar uma importante abertura do Estado para a sociedade, devido à importante institucionalização
de mecanismos participativos na gestão pública e da possibilidade da sociedade poder fiscalizar e atuar
juntamente com a administração pública. Dentre estes mecanismo pode-se elencar: as conferências de
participação popular, os conselhos gestores de políticas públicas, ouvidorias, audiências e consultas
públicas, mesas de diálogo e negociação, entre outros (AVRITZER, 2008).
Desde então, muitos trabalhos têm considerado este acontecimento, um marco para as propostas de
abertura do Estado para a sociedade civil, tendo como base a criação destes espaços participativos
(ALLEBRANDT, 2001; GOMES, 2003; GOHN, 2006). Assim, Ciconello (2008) considera que a
Constituição de 1988 estabeleceu o Estado Democrático de Direito no Brasil, instituindo os
mecanismos de participação e instrumentando o Estado para fomentar o diálogo com a sociedade. Esta
instrumentalização pode ser visualizada nos conceitos dos conselhos e conferências, ambos instituídos
a partir da Constituição de 1988.
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Conforme descrição da Controladoria Geral da União, os conselhos são compreendidos como espaços
públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade, de natureza deliberativa e
consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais (BRASIL,
2014).
Buscando uma conceituação em relação às conferências, Avritzer e Souza (2013), classificam-nas como
uma forma de participação com intuito de criar uma agenda comum entre Estado e sociedade,
ocorrendo mediante convocação do governo federal. Elas apresentam impacto nas políticas públicas
coordenadas pelo Executivo e nos projetos de lei do Congresso Nacional, ainda que seja uma
intervenção diferenciada, conforme destacado pelos autores. Objetos de estudo neste trabalho, as
conferências e sua atuação serão detalhadas no item 3.1.
Na presença de conselhos, conferências e demais arranjos vemos emergir uma atenção maior para
temáticas como controle social e gestão social na agenda pública nacional. Contextualizando estes dois
conceitos, temos que, entende-se por controle social, a participação do cidadão na gestão pública, na
fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração e dos governos.
Seguindo o mesmo eixo de colaboração, a gestão social é entendida por Tenório (2005) como o
processo gerencial onde, as decisões são tomadas mediante o diálogo e o compartilhamento do direito à
fala entre os participantes da ação, sem a interferência de nenhum tipo de coação. O autor ressalta a
relevância da temática quando opta pela inversão das posições das expressões Estado-sociedade e
capital-trabalho para sociedade-Estado e trabalho-capital, justificando tal orientação pelo fato da
necessidade de se visualizar a sociedade e o trabalho como protagonistas da vida social e determinantes
das ações do Estado. Diante disto, a gestão social vem para contrapor o conceito de unidade de
comando e centralidade do poder, propondo um processo gerencial dialógico no qual a autoridade
decisória é compartilhada entre Estado e sociedade.
Para justificar ainda mais a urgência de uma gestão social e da necessidade de um efetivo controle do
Estado pela sociedade, Bandeira (1999) aponta 5 motivos para destacar a importância da participação
da sociedade civil nas decisões do Estado para a promoção do desenvolvimento. Ações estas, ligadas à
administração pública, conferindo assim, a viabilidade de utilizá-los para afirmar também a relevância
da gestão social. Dentre estes motivos, elenca-se: a necessidade da consulta à comunidade afetada pela
política pública; a importância da vitalidade de uma sociedade civil atuante na vida pública com vista à
boa governança; a participação como formadora de capital social, favorecendo as ações coletivas; a
conexão entre os mecanismos participativos na formulação e implementação das políticas públicas; e
por fim, reconhece-se a contribuição da participação na consolidação das identidades regionais.
2.2 Da Constituição ao Governo Lula
Na década de 1990, o Brasil, sobre influencia dos ideais neoliberais, passou por intensas mudanças,
dado as exigências de reforma do Estado e o estabelecimento do Estado mínimo. Estas mudanças
impostas pelo neoliberalismo fixaram segundo Rocha e Santos (2008), a necessidade de redução das
responsabilidades, anteriormente firmadas pelo Estado por época da constituição, no que tange às
políticas sociais. A partir de então, à redução de custos, enxugamento da máquina pública e a
classificação da sociedade como consumidora ou cliente dos serviços estatais foram os princípios
norteadores da gestão pública, assim como a descentralização, focalização e privatização, levando o
Estado a cogitar também, o repasse ao mercado da incumbência de execução de políticas sociais, tudo
isto sobre forte influência do contexto internacional de reformas engendradas por EUA e países da
Europa (ROCHA e SANTOS, 2008).
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A globalização, também influenciou na dinâmica de condução dos Estados Nacionais, chegando a
impor uma conformação aos estilos empregados por países desenvolvidos como EUA e Inglaterra,
sobretudo com a proposição dos modelos gerenciais de gestão. A partir deste contexto de mudança,
advindo pela globalização da economia e da crise econômica e social do Estado, tal ente começa a
sofrer uma crise de legitimidade, tendo por conseqüência uma maior manifestação dos atores sociais no
espaço público em prol de demandas sociais (SOUZA e ARAÚJO, 2003).
Para Souza e Araújo (2003) os impactos da globalização fizeram com que houvesse o desmonte parcial
do Estado ou a busca pela redução de sua estrutura; busca pela estabilização da moeda,
internacionalização da economia, eliminação do déficit público através do ajuste fiscal, seletividade no
financiamento das políticas públicas, diminuição da capacidade e autonomia dos Estados frente às
políticas macroeconômicas. Estes traços ajudam a compor o Gerencialismo, novo modelo a ser
utilizado pela administração pública em resposta ao burocratismo do Estado e ineficiência de suas
ações.
2.2.1 O modelo Gerencial de Administração Pública
A implementação dos princípios gerenciais na administração pública foram supervisionados pelo
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) o qual viabilizou a criação do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). O PDRAE pautou-se na necessidade do
estado enfrentar uma nova dinâmica mundial dada a globalização da economia e a crescente demanda
social interna.
Matias-Pereira (2008) relata que as motivações que levaram à reforma do Estado envolveram a crise de
governabilidade e credibilidade do Estado na América Latina nas décadas de 1980 e 1990 e a busca por
reduzir despesas. Pode-se acrescer a estes fatos a ineficiência dos sistemas mediante aos princípios
burocráticos arraigados na gestão pública e o crescimento estrutural da máquina.
Segundo o modelo gerencial, o Estado deveria ser um agente promotor do desenvolvimento econômico
e para tanto necessitaria de reduzir o quadro de funcionários públicos e aumentar os investimentos nos
setores de produção de bens e serviços, contribuindo assim, para o incentivo ao mercado. Outra
orientação apontava para a necessidade do ajuste fiscal com intuito de apoiar a política econômica do
país, auxiliar na gestão da dívida externa e recuperar a credibilidade frente às demais economias.
As reformas econômicas, incentivas pelo Gerencialismo, se impulsionam enquanto Collor ainda estava
no governo, ocorrendo à abertura comercial, incentivo às privatizações e avanço do ajuste fiscal.
Porém, sua consolidação se dá, de fato, no governo Fernando Henrique, sendo o ajuste fiscal realizado,
principalmente, pela exoneração de funcionários, redefinição do teto de remuneração e reformulação do
sistema de aposentadoria, quando é aumentado o tempo de serviço, a idade mínima e sua
proporcionalidade às contribuições (BRESSER PEREIRA, 1996).
2.2.2 Os governos Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso (1990-1992/19921994/1995-2002)
Fernando Collor de Melo foi eleito em 1989 na primeira eleição direta pós- ditadura e em sua gestão,
temos a abertura do país ao capital estrangeiro e a inserção no cenário político-econômico
internacional. Matias-Pereira (2008) aponta que o governo de Fernando Collor (1990-1992)
implementou medidas ineficientes e desregradas na ânsia por aplicar os princípios da reforma do
Estado, dentre elas a redução do número de servidores e dos seus salários.
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Segundo o autor, é Itamar Franco que busca remediar a situação com a recomposição do salário dos
servidores e a implementação do Plano Real com vista ao combate do descontrole da inflação. Itamar
assumiu a presidência em virtude da saída, por impeachment, de Collor em 1992.
Após o fim do mandato de Itamar Franco em 1994, é realizada a segunda eleição livre e democrática
pós-ditadura. Lemos (2014) aponta que ao assumir o governo em 1995, o então eleito presidente
Fernando Henrique Cardoso (FHC), apresentou um projeto político-econômico orientado para o
neoliberalismo e para a globalização, no entanto, as causas sociais foram colocadas em segundo plano
em favor das reformas econômicas.
O traço característico do governo FHC foi o de ajustamento econômico e inserção do país na economia
global. Esperava-se, entretanto, que após o êxito das políticas de reforma vislumbrado pelo governo, os
problemas sociais fossem considerados, o que no primeiro mandato (1995-1998) não ocorreu.
Com o caos social instalado pela crise financeira e alta inflação, altas taxas de dessemprego,
privatizações, crescimento demográfico, dentre outros fatores, os movimentos sociais se manifestaram
através de greves e protestos, marcando assim, o governo FHC pela dificuldade em superar as
demandas sociais no país (LEMOS, 2014). Na campanha política do segundo mandato (1999-2002),
contudo, predominou a preocupação social.
2.2.3 O governo Lula (2003-2006/2007-2010)
Após 8 anos no poder, Fernando Henrique Cardoso passa a faixa presidencial para Luís Inácio Lula da
Silva em 2003 e demarca um fato histórico na existência deste país ao empossar o primeiro presidente
natural da classe operária, cuja história de luta à frente de sindicatos e constante fracassos em
campanhas eleitorais anteriores, chegava ao poder com uma proposta de crescimento econômico e
social para o Brasil. Desde a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder em 2003 com o
presidente Lula, houve uma ampliação dos mecanismos participativos na figura dos conselhos e das
conferências nacionais (AVRITZER, 2012).
Dos 59 conselhos vinculados a órgãos do Governo Federal, 25 foram criados ao longo do governo de
Lula (TEIXEIRA, SOUZA e LIMA, 2012). Almeida (2013: 181) argumenta, que ao longo deste
governo “a natureza, a composição e a extensão das conferências mudaram completamente de papel no
quadro geral de produção das políticas públicas”. A partir de 2003, por exemplo, as conferências
envolveram um número cada vez maior de participantes e ampliaram suas áreas de abrangência, não se
limitando às áreas da saúde, direitos humanos e assistências social, ambas já institucionalizadas em
processos anteriores (POGREBINSCHI, 2013). Dentre as novas áreas contempladas por este
mecanismo temos as políticas para mulheres; discussões sobre cultura, direitos humanos, emprego,
diversidade sexual; questões relacionadas ao trabalho; dentre outras. O ano de 2003, também foi o
período onde foram criados mais conselhos, somando-se dez conselhos (TEIXEIRA, SOUZA e LIMA,
2012).
Dentre os fatores positivos engendrados pela gestão petista ao longo dos 8 anos do governo Lula, podese elencar a participação mais ativa do governo não só como um telespectador ou um agente
centralizador dos processos, mas como um ente disposto a dialogar e disputar politicamente suas ideias.
Mesmo tendo aumentado a utilização destes espaços participativos, Moroni (2006) aponta que neste
governo, houve um grande desrespeito à autonomia da sociedade civil, devido ao fato de ser o governo,
o ator que determinou a forma de representação que utilizada pela sociedade.
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O autor ainda continua, discorrendo sobre a multiplicação dos espaços sem, no entanto, se preocupar
em fortalecer o sistema participativo.
Ainda que, sobre visões mais críticas com relação às ações motivadoras da participação social no
governo Lula, as estatísticas comprovam que sua passagem pela presidência buscou instrumentalizar o
Estado com vista à abertura para o cidadão. Na gestão que se seguiu, após a saída de Lula, continuando
a proposta petista, também incentivou este diálogo com a sociedade. O governo Dilma (2011-2014),
não será objeto de estudo deste trabalho, entretanto, no próximo capítulo, traz-se as estatísticas sobre a
realização das conferências nacionais desde o período da promulgação da Constituição Federal de 1988
até o ano de 2013, evidenciando assim, a evolução na utilização deste mecanismo, incluindo a gestão
da então presidente deste país.
3. Procedimentos metodológicos
O presente estudo objetivou analisar como foram utilizadas as conferências nacionais de políticas
públicas por cada governo, a partir do número de realizações após o período de instituição da
Constituição Federal Brasileira de 1988. Dessa forma, o objeto de estudo foi o próprio mecanismo
participativo e a quantidade de vezes que foi acionado ao longo deste período.
Este estudo se caracterizou como descritivo. De acordo com Cervo e Bervian (2002), o estudo
descritivo trata da descrição de características, propriedades ou relações do grupo pesquisado. Além
disso, pesquisas dessa modalidade favorecem as tarefas de formulação clara do problema e da hipótese
como tentativa de solução.
Os procedimentos de coleta de dados utilizados foram: pesquisa documental, bibliográfica e de
levantamento. Estes dados incluem produções governamentais sobre a temática, artigos que procuram
avaliar a atuação e efetividades das conferências e estatísticas relativas à frequencia com a qual foram
realizadas. Para tratamento dos dados foi realizada uma análise de conteúdo. Segundo Moraes (1999), a
análise de conteúdo constitui uma metodologia de pesquisa usada para descrever e interpretar o
conteúdo de toda classe de documentos e textos, conduzindo a uma compreensão dos significados das
descrições qualitativas.
4. Resultados e discussões
Nesta etapa do trabalho as conferências são detalhadas com relação ao seu conceito e sobre a
regularidade na utilização destas, após o ano de 1988.
4.1 As conferências
Retomando a conceituação sobre as conferências nacionais de políticas públicas, Pogrebinschi (2013:
243) as classifica como o “mais inovador experimento participativo realizado no Brasil”, contribuindo
ao lado do orçamento participativo e dos conselhos municipais, para afirmar a vocação do país para
práticas participativas e democráticas de gestão da coisa pública.
Segundo Souza et al (2013: 55), as conferências “são processos participativos que reúnem com certa
periodicidade, representantes do Estado e da sociedade para agendar questões, avaliar realidades,
fortalecer a participação e formular propostas para determinada política pública”. Para estes autores,
embora as primeiras edições tenham ocorrido na década de 1930, somente a partir de 1980 elas
começaram a ser mais utilizadas como alternativas para integrar a participação social no ciclo de gestão
de políticas públicas, fato o qual, permitido pela instituição da Constituição Federal de 1988.
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As conferências foram instituídas pela lei nº 378, art. 90, de Janeiro de 1937, como parte do plano de
reestruturação do até então denominado Ministério da Educação e Saúde Pública no governo de Getúlio
Vargas (AVRITZER, 2013; CUNHA, 2013). As duas primeiras conferências realizadas no país foram: a
Conferência Nacional de Educação, no dia 3 e a Conferência Nacional de Saúde, entre os dias 10 e 16
de novembro de 1941.
Segundo Souza et al (2013), estas duas conferências tinham como objetivo, aumentar a capacidade de
execução dos projetos governamentais, ampliar o conhecimento técnico sobre as atividades de saúde e
educação e deixar mais claros as atribuições da União com os demais entes federados, estados e
municípios (Horta, 2000; Hochman, 2005; Souza et al, 2013).
Até 2012 ocorreram no Brasil 128 conferências com participação de aproximadamente 7 milhões de
pessoas. Quando analisada a freqüência com a qual ocorreram, nota-se uma grande concentração destas
entre os anos de 2003 e 2012, somando-se 87 ocorrências ou 67% das conferências em um período de
aproximadamente 10 anos. (AVRITZER e SOUZA, 2013).
Em estudo realizado por Souza et al (nome do estudo e ano), constatou-se que entre 2003 e 2011
ocorreram 82 conferências, destas, aproximadamente 98% foram convocadas mediante atos do Poder
Executivo. Apenas as conferências de Direitos Humanos, a 8º e 10º edições, foram convocadas pelo
Legislativo. Em 44% das ocorrências, as conferências foram convocadas por decreto presidencial,
seguida pelas convocações por portaria ministerial com 24%, por conselho temático, com 10% e
portaria interministerial, com 8% (SOUZA et al, 2013).
Entre as medidas originadas destes mecanismos ressaltam-se, a criação do Sistema Único de
Assistência Social (Suas), contribuições ao Plano Nacional de Políticas para as Mulheres e ao
Programa Nacional de Direitos Humanos. Aponta-se também uma capacidade das conferências em
estabelecer proposições de veto a determinadas políticas do governo, como o ocorrido com a proposta
de criação das fundações estatais de direito privado na prestação de serviços de saúde, objeto de
discussões na 13º e 14º Conferências Nacionais de Saúde (AVRITZER e SOUZA, 2013).
Sobre a forma como se estrutura a participação nas conferências, Faria e Lins (2013) apontam que elas
contam com a participação de dois tipos de atores: os delegados e os convidados/observadores. Entre os
primeiros existe o critério de paridade definido por lei, o qual estabelece que 50% devem ser
representantes dos usuários, 25% dos trabalhadores e 25% dos gestores/prestadores de serviço.
Somente os delegados têm direito a voz e a voto, ao passo que os convidados/observadores têm direito
somente a voz.
Os autores argumentam que a participação é mais ativa nas etapas iniciais, a nível local, tendo os atores
sociais, “maior liberdade de vocalização, embora não de decisão”. Almeida (2013: 185), relata que
“diferentemente dos conselhos, que geralmente envolvem apenas instituições e organizações da
sociedade civil, nas conferências, as etapas concatenadas permitem algum envolvimento da
população”.
Nas palavras de Avritzer e Souza (2013: 12), “o participante típico das conferências é uma participante,
isto é, uma mulher, com quatro anos de escolaridade e uma renda que varia de 1 a 4 salários mínimos
(SMs). No entanto, Faria e Lins (2013), apontam que esta predominância feminina restringe-se à etapas
distritais, dado que nas etapas seguintes, nos níveis municipal, estadual e nacional, a participação dos
homens é predominante na ocupação de delegados.
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Conforme Souza (2013), os objetivos aos quais se destinam as conferências podem ser enquadrados em
quatro tipificações: agendamento, avaliação, participação e proposição.
Os objetivos de agendamento referem-se à difusão de ideias, a promoção de reflexões e debates e a
afirmação de compromissos; os objetivos de avaliação enfocam o diagnóstico de realidades e o
acompanhamento de políticas e das deliberações das conferências; os de participação procuram ampliar
e fortalecer os espaços de participação na gestão pública; e os objetivos de proposição buscam a
formulação de políticas e diretrizes para a ação governamental. É importante mencionar que, a
determinação dos objetivos da conferência, dependerá da área a qual esta será direcionada.
Quanto à organização, as conferências contam com etapas preparatórias interconectadas, nos três níveis
da federação: municipal, estadual e nacional. Nestas etapas são eleitos os representantes de cada
instância e formuladas as propostas que servem de base para a discussão nas etapas subseqüentes, dessa
forma, qualquer questão local pode ser discutida a nível nacional sendo esta representada também,
pelos atores locais que a formularam. Dentre as atividades realizadas em cada uma delas, temos: a
ocorrência de palestras, oficinas, grupos de trabalho, plenárias intermediárias e plenárias (SOUZA,
2013).
Quanto à periodicidade, Ciconello (2008) aponta que as conferências ocorrem em períodos regulares a
cada dois ou quatro anos. De 1988 até 2013 foram realizadas 124 conferências nacionais (BRASIL,
2014). O Quadro 1 apresenta as informações sobre as principais políticas públicas abordadas por estas
conferências, o ano de realização e o presidente no período.
A partir do Quadro 1, observa-se que 40 políticas públicas foram discutidas no período. É evidente
também que ao longo do governo Lula, há uma ampliação do número dos encontros, o que segundo
Petinelli (2011) é o resultado de uma gestão democrática e participativa implantada por este governo.
No Quadro 2 aponta-se a quantidade de conferências e sua ocorrência classificadas por governos.
Diante destes dados, confirma-se a proposição acima, mostrando que 79% das conferências foram
realizadas após a entrada de Lula na gestão pública com um projeto político fundamentado no incentivo
à participação social. Avritzer (2008), por exemplo, aponta o sistema político com importante na
condução e incentivo das políticas participativas quando relata o caso do orçamento participativo em
Porto Alegre. Projeto incentivado pela gestão do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), o qual ficou na
administração pública nos períodos entre 1946 e 1964, garantindo a execução do projeto participativo.
Faz-se importante mencionar também, que a gestão social emerge conforme as reivindicações da
população e articulação desta com seus governos, não sendo um projeto puramente baseado em uma
orientação política. Moroni (2006), corroborando com este ideal, fala que a participação tem valor em
si mesma, não dependendo, fundamentalmente, de um projeto político para seu estabelecimento. E
continua, relatando que a participação é partilha de poder e a maneira pela qual as aspirações e
demandas da população, podem ser expressas no espaço público.
Entende-se aqui, que um governo politicamente aberto ao diálogo, independente de sua orientação
partidária, facilita e muito a participação e organização da sociedade na gestão pública. Para
fundamentar esta ideia, baseio meu argumento na problematização realizada por Dwight Waldo em
1953, quando discorre sobre o Desenvolvimento da teoria de administração democrática.
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A opção por basear alguns dos argumentos no ensaio realizado por Waldo em 1953 e republicado em
2012 na Revista do Serviço Público (RSP), apoia-se na menção deste autor em alguns estudos como o
de Denhardt (2011) e pelas proposições que o autor traz nesta obra as quais apresentam muitas
contribuições para a proposta deste trabalho, que objetiva visualizar a progressão das conferências
nacionais de políticas públicas e da participação social a partir da constituição federal de 1988.
Waldo (2012) analisando Woodrow Wilson (1887), um dos primeiros interessados pela administração
pública no contexto norte americano, relata um pensamento de Wilson, quando este afirma que a
democracia será posta em perigo se o poder do estado for dividido entre os muitos indivíduos da
sociedade, mediante manifestação de certa irresponsabilidade para com este poder compartilhado. Este
argumento vai de encontro com a necessidade de centralização do poder e das funções do Estado
pregada pela perspectiva gerencialista da administração pública.
Contrapondo a perspectiva de centralidade e da ênfase na eficiência, Waldo traz a contribuição de J.
Donald Kingsley, o qual incorporando uma visão conciliadora entre os conceitos de política e
administração descarta a separação entre eles e propõe que a democracia esta condicionada à estrutura
econômica, social e ideológica das sociedades.
Ainda sobre esta perspectiva de defesa da democracia, o autor envolve os argumentos de David
Lilienthal o qual defende uma descentralização do Estado, empoderamento das administrações locais, e
a participação de grupos de toda espécie na administração pública, criando oportunidades para que
expressem suas demandas e construam os mecanismos de ação para resolvê-las.
Waldo traz também a contribuição de Mary Parker Follet que segundo o autor, apesar desta não ter
escrito exclusivamente para a área da administração pública, seus primeiros escritos podem ser
utilizados para se avaliar a realidade na área. Dentre os argumentos trazidos, pode-se destacar que
Follet enxerga a democracia como fundamentada na comunhão de ideais entre os indivíduos na
sociedade, reforçando esta ideia com o apontamento de que a nenhum político ou representante, devem
ser creditadas as falhas e problemas sociais, mas sim a dificuldade em agir em comum. Dessa forma
dá-se importância à ação individual e compartilhada na sociedade.
É interessante observar que um estudo realizado em meados do século XIX possa ainda fazer sentido
para o contexto atual de debate em torno da participação da sociedade nas decisões da administração
pública. Observa-se assim, que o Estado esta, ainda que devagar, em constante transformação e que os
ideais de um espaço fielmente representativo dos anseios da sociedade, compreendem uma demanda
latente.
5. Considerações finais
Conclui-se, a partir do exposto, que os mecanismos participativos são importantes meios para a
inclusão da sociedade no processo de gestão das políticas públicas. Considerando que a convocação
destes aparatos, analisando a atividade nas conferências, é predominantemente subordinada ao poder
executivo, infere-se que o processo participativo poderá ficar a mercê do projeto político daqueles que
ocupam os cargos no governo.
O ambiente socioeconômico também influência na condução das ações governamentais, tendo em vista
que ao longo dos primeiros anos após a instituição da constituição de 1988, o Brasil viveu um contexto
de reformas, onde procurou-se dar enfoque a estabilização econômica e reorganização do aparato
estatal, deixando as causas sociais em menor evidência.
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Identifica-se também que não há unanimidade no aparato estatal quanto à abertura para a participação
social. Um exemplo disto é o novo decreto da atual presidente deste país, Dilma Rousseff (2011/2014),
que institui a participação social. A Política Nacional de Participação Social (PNPS) proposta por esta,
causou receio e indignação naqueles que defendem uma centralidade das decisões nas instâncias do
governo e no modelo de representação em vigor no Brasil.
Nas discussões de Waldo (2012) sobre o contexto da administração pública norte americano, também
pode-se identificar este debate em torno da aprovação ou contestação da participação social e da gestão
democrática. Contudo, é necessário que o povo busque ter voz e participação ativa na administração,
buscando se organizar e esforçando-se para contribuir para a efetividade desta. Necessário faz-se
também, que a administração pública esteja sempre aberta para o diálogo e focalizada nos interesses da
sociedade.
Este estudo pautou-se pela análise da regularidade das conferências nacionais a partir de 1988 para
justificar que a orientação política e o contexto econômico e social podem influenciar na condução de
um Estado mais democrático. Acrescenta-se aqui, a necessidade de se analisar de forma mais detalhada
a orientação e as ações de cada governo e suas implicações em outros mecanismos participativos como
os conselhos de políticas públicas, o orçamento participativos, as audiências públicas, entre outros, para
que se compreenda de forma mais completa o fenômeno ocorrido.
Referências bibliográficas
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Resenhas biográficas
Adriel Rodrigues de Oliveira é graduado em Administração pela Universidade Federal de Minas
Gerais (1974), tem mestrado em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais (1982) e
doutorado, também em Administração, pela Universidade de São Paulo (1996). Atualmente, é Professor
Associado da Universidade Federal de Viçosa. Tem experiência na área de Administração, atuando
principalmente nos seguintes temas: Teoria das Organizações, Administração de recursos humanos,
relações de trabalho, desenvolvimento gerencial e Administração Pública Municipal. É, também,
avaliador institucional e de cursos do INEP.
Email: [email protected] Telefone: (031) 3899-1597
Fábio Simão da Cunha é graduado em Administração pela Universidade Federal de Viçosa e
mestrando em Administração, com ênfase em Administração Pública, nesta mesma universidade. Fez
parte da empresa júnior do curso de Administração e ao longo da graduação desempenhou atividades
de consultoria em projetos de desenvolvimento regional.
Email: [email protected] Telefone: (031) 8574-8225
Edson Arlindo Silva é doutor em Administração pela Universidade Federal de Lavras (2009); Mestre
em Extensão Rural pelo Departamento de Economia Rural da Universidade Federal de Viçosa (2005);
Especialista em Filosofia pela Universidade Federal de Ouro Preto (2002); Bacharel em Administração
pela Universidade Federal de Viçosa (2001). É professor do Departamento de Administração e
Contabilidade do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal de Viçosa.
Leciona em cursos de graduação e pós-graduação. Atua como professor-pesquisador e orientador junto
ao Programa de Pós-Graduação em Administração, desenvolvendo pesquisa na área de Administração,
com ênfase em Administração Pública
Email: [email protected] Telefone: (031) 38992886
Simone Martins é graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Minas Gerais
(2004), especialista em Gestão Pública (2005), mestre em Administração pela Universidade Federal de
Viçosa (2008) e doutoranda em Administração no Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em
Administração, Universidade Federal de Minas Gerais (desde ago/2011). Professora do Departamento
de Administração e Contabilidade da Universidade Federal de Viçosa. Possui experiência profissional
na área de Administração. Participa de grupos de pesquisa nas áreas de Contabilidade Geral e
Administração Pública
Email: [email protected] Telefone: (031) 38992886
12
Anexos
Quadro 1: Conferências Nacionais por ano de realização e por governos, desde 1988
Ano de realização/Governos
Itamar
Collor
FHC
Franco
Tema da Conferência
Lula
Aprendizagem Profissional
2008
Aquicultura e Pesa
2003/2006/2009
Arranjos Produtivos Locais
Assistência Social
Assistência Técnica
Rural
2004/2005/2007/2009 2011/ 2013
1995/
2001
e
*Dilma
1997/
1999/
2003/2005/2007/2009 2011/ 2013
Extensão
2012
Cidades
2003/2005/2007/2010 2013
Ciência e Tecnologia
Ciência e Tecnologia e Inovação em
Saúde
2001
1994
2005/ 2010
2004
Comunicação
2009
Comunidades Brasileiras no Exterior
2008/ 2009/ 2010
2013
Cultura
Defesa
Civil
Humanitária
2005/ 2010
2013
e
Assistência
2010
Desenvolvimento Regional
2013
Desenvolvimento Rural Sustentável
2008
2013
Direitos da Criança e do Adolescente
1995/1997/1999/2001 2003/2005/2007/2009 2012
Direitos da Pessoa com Deficiência
2006/ 2008
2012
Direitos da Pessoa Idosa
2006/ 2009/
2011
1996/1997/1998/1999/
2000/2001
2003/2004/2006/2008
Direitos Humanos
Economia Solidária
2006/2010
Educação
2006/2008/2009/2010
Emprego e Trabalho Decente
2012
Esporte
Gays/
Lésbicas/
Bissexuais/
Travestis e Transexuais
Gestão do Trabalho e da Educação
na Saúde
2004/2006/2010
2008
1994
2011
2006
Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente
2003/ 2006/ 2009
2013
Juventude
Medicamentos
Farmacêutica
2008
2011
e
Assistência
2003
Meio Ambiente
Políticas de Promoção da Igualdade
Racial
2003/ 2005/ 2008
2013
2005/ 2009
2013
Políticas para as Mulheres
Recursos
Humanos
Administração
Federal
2004/ 2007
2011
da
Pública
2009
Continua...
13
Tema da Conferência
Saúde
Ano de realização/Governos
Itamar
Collor
Franco
FHC Lula
*Dilma
1992
2011
1996 2000/2003/2007
Saúde Ambiental
2009
Saúde Bucal
1993
2004
Saúde do Trabalhador
1994
2005
Saúde Indígena
1993
2001 2006
Saúde Mental
1992
2001 2010
Segurança Alimentar e Nutricional
1994
2013
2004/ 2007
Segurança Pública
2011
2009
Transparência e Controle Social
2012
Fonte: Elaborador pelo autor a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014)
e Petinelli (2011)
Nota: *A opção por relacionar os dados do governo Dilma (2011-2014) é a título de curiosidade e
demonstração de que o projeto político petista prossegue influenciando na ocorrência de um número
considerável de conferências, mesmo acontecendo uma diminuição destas neste último governo.
Quadro 2: Total de Conferências realizadas por governos (1988 a 2013)
Total
Geral
Total de Conferências/Governos
Collor
Itamar Franco
FHC
Lula
Dilma
3
5
18
74
24
124
Fonte: Elaborador pelo autor a partir da Secretaria Geral da Presidência da República (BRASIL, 2014)
e Petinelli (2011)
14

A experiência das conferências nacionais como mecanismo de

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