A gestão do desenvolvimento social

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
A gestão do desenvolvimento social: agenda em aberto e propostas de qualificação
Tânia Fischer
1. Introdução
Nos anos 90, os processos associados à globalização e os ajustes econômicos realizados em quase todos
os países por injunções de organismos multilaterais e um racional padronizador do que deve ser o
desenvolvimento, destacou a importância do sub-nacional e local face ao nacional e transnacional.
A promoção do desenvolvimento via planejamento localizado em fatias de territórios ou esforços
localizados é uma “onda prescritivista” que chega tanto às praias da “guerra de lugares” na expressão de
Milton Santos, quanto aos que comungam dos princípios do dom e de solidariedade.
Conceitos e práticas de desenvolvimento acrescidos dos qualificativos “local, integrado e sustentável”
voltaram à cena no Brasil.
Desenvolvimento local, utopia mobilizadora do final do século XX e início do século XXI, depende de
formas coletivizadas de gestão.
Como se caracteriza o campo de práticas da gestão contemporânea? Como são as organizações e qual é o
perfil dos gestores do desenvolvimento?
Toda a ação gestora, seja ela exercida por indivíduos ou coletividadas, orienta-se por princípios de
mudança e desenvolvimento, seja de micro-unidades organizacionais, seja de organizações com alto grau
de hibridismo e complexidade, como são as inteorganizações em espaços territorial delimitados como
cidades e regiões.
É discutível se a mudança ocorreu nas organizações ou na forma com que as olhamos hoje. Não há dúvida
de que a interdependência na “sociedade de organizações” em que vivemos no século XXI é bem maior
do que em meados do século XX, quando a visão despolitizada da organização era dominante.
Na verdade, vivemos em inteorganizações reais e virtuais e a gestão é coletivizada, não apenas nas
corporações, mas em todas as instâncias da sociedade. Daí a extensão à várias instâncias sociais do
conceito de governança, que tem um significado inclusivo, indicando participação de maior número de
atores em processos não dissociados de cooperação e competição.
Sendo um elemento crucial da competitividade, a gestão pode ser cooperativa e solidária? Competição e
solidariedade são conciliáveis?
Como caracterizar a gestão do desenvolvimento? Como articular práticas sociais na promoção do
desenvolvimento?
A seguir, é traçado orçada um itinerário percorrido por conceitos e práticas associados ao
desenvolvimento até a forma com que hoje os processos de gestão local são percebidas como estruturas e
estratégias complexas orientadas ao desenvolvimento da sociedade. Finalmente discute-se a gestão do
desenvolvimento como agenda de pesquisa e ação.
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2. Desenvolvimento Local, Desenvolvimento Social : Sentidos E Significados
Nova utopia , desenvolvimento local? Em primeiro lugar, é um bom momento para revisitar o conceito de
UTOPIA como foi originalmente proposto por Thomas Morus em 1516 e comentado por Logan e Adams
na mais recentes republicação da obra, como preâmbulo à reflexão sobre desenvolvimento e de suas
formas de gestão.
A palavra utopia teria origem grecolatina, pois Morus fundiu o advérbio grego ou (não) ao substantivo
TOPOS (lugar).
Ao sentido de NÃO LUGAR, na acepção latina agrega-se o de LUGAR AFORTUNADO, derivado do
vocábulo composto grego EUTOPIA .
Utopia, “Sobre e Melhor Constituição de uma República e a Nova Ilha da Utopua” é uma brilhante e
irônica visão dos limites humanos no trato do poder, da gestão e de como lidar com a complexidade social
e o imenso jogo de interesses que o viver em sociedade impõe, especialmente quando existem tensões
entre manter e mudar, entre estabilizar e desenvolver, como a rápida revisão da história do conceito de
desenvolvimento ilustra.
Nos últimos 50 anos, a utopia desenvolvimentalista volta em ciclos como “um farol orientando
marinheiro até a praia”(Sanches, 2000).
Não só o autor considera que o farol apresenta sérias fissuras, como questiona: “Como é possível crer no
desenvolvimento, se o sentido de orientação desapareceu?
E reitera: “A flecha do progresso partiu-se e o futuro perdeu seu fulgor: guarda mais ameaças do que
promessas. O viés crítico mais recentes sobre as estratégias de desenvolvimento adotadas questionam o
conceito e suas aplicações
Na sua polissemia, desenvolvimento é um conceito que se amolda a interesses muitos diversos e a todas
as intenções, como é evidenciado historicamente.
Sachs (2000) lembra que “o desenvolvimento ocupa o centro de uma constelação semântica incrivelmente
poderesa. Não há nenhum outro conceito no pensamento moderno que tenha influência comparável sobre
a maneira de pensar e o comportamento humano. Ao mesmo tempo, poucas palavras são tão ineficazes,
tão frágeis e tão incapazes de dar significado e substância ao pensamento e ao comportamento”.
No Dicionário Howaiss de Língua Portuguesa, há vários significados para desenvolvimento, dos quais se
destacam:
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•
•
Ação ou efeito de desenvolver(se); desenvolução;
Aumento das capacidades ou possibilidades de algo, progresso;
Crescimento econômico, social e político de um país, região, comunidade.
Desenvolvimento é um conceito, ou melhor, uma rede de conceitos que podem estar diretamente
associadas como, atualmente, aos adjetivos “local, integrado e sustentável”, que constróem a senha DLIS
como ‘é conhecido o processo no Brasil. Não é possível falar do desenvolvimento local sem referência a
conceitos como pobreza e exclusão, participação e solidariedade, produção e competitividade entre outros
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que se articulam e reforçam mutuamente ou se opõem frontalmente.
Se, atualmente, o conceito agrega qualificativos com intenção de reforço de discurso, teve significados
compreensivos desde a origem, sugerindo o emprego de estratégias para produzir mudança.
Metaforicamente transferido da biologia, até o século XVIII, o termo estava associado ao movimento de
um ser vivo do estágio inicial até ao estágio ou forma apropriada. Após Darwin , o desenvolvimento passa
a ser o movimento em direção ou uma forma sempre mais perfeita de um determinado ser.
Desenvolvimento e evolução passam a ser sinônimos. A transferência para a área social ocorre no final do
século XVIII; a palavra passa a ser empregada para designar um processo gradual de mudança social.
A “Enciclopédia de Todos os Sistemas de Ensino e Educação”, publicada em 1960 na Alemanha,
informava que o conceito referia-se a “tudo que o homem tem e sabe” (ESTEVE, op. cit), confundindo-se
com o conceito de cultura, isto é, toda a construção humana).
No início do século XX, desenvolvimento urbano passa a representar a intervenção em áreas periféricas
com o uso das máquinas de terraplanagem e outras que criavam os espaços industriais modernistas.
Lembra Sachs ainda que o termo Entwicklung, empregado pelo historiador Jusus Moser como um
processo gradual de mudança social, começa a ser utilizado de forma reflexiva a partir de 1800. O
autodesenvolvimento ou a crença na capacidade humana torna-se central no marxismo, integrando a
concepção hegeliana de história e darwinista de evolução.
Ao examinar o conceito de desenvolvimento, verifica-se que “a administração do desenvolvimento teve
sua origem neste desejo dos países ricos de auxiliar as nações pobres em seu desenvolvimento e, mais
especialmente, nas evidentes necessidades dos novos Estados de transformar suas burocracias do tipo
colonial em instrumentos de mudança social.” ( CAIDEN E CARAVANTES,1982)
Cabe esclarecer que conceito de desenvolvimento está nesta colocação, já que os mesmos autores chamam
atenção que “para o Ocidente e até, pelo menos a década de 40, desenvolvimento significou pura e
simples ocidentalização, e os países ocidentais não tinham muitos escrúpulos quanto à maneira segundo a
qual convertiam o resto do mundo”.
Desta forma, o desenvolvimento é encarado como um processo seqüencial e interdependente, através do
que a sociedade tradicional seria transformada numa sociedade moderna, isto é, ocidentalizada.
Como refere Aluízio Loureiro Pinto, “... na reconstrução do mundo de após-guerra, os generais foram
substituídos por dois novos heróis – o economista nativo e o assessor estrangeiro”, ocupados ambos em
modernizar o mais rapidamente possível os países terceiro-mundistas.
Para tanto, os processos utilizados foram de transplante e aculturação de processos inovativos de gestão,
entre outros, adotando-se como pressupostos que “quanto maior o número de transplantes, mais rápido
seriam as mudanças”(LOUREIRO PINTO, 1969).
A ajuda dos países pioneiros aos países pobres para acelerar desenvolvimento e modernização, partiu de
órgãos governamentais dos primeiros, concretizando-se em programas de ajuda mútua e acordos
bilaterais. Os recursos seriam empregados em áreas como educação, saúde, agricultura, comunicações e
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capacitação técnica em geral.
O Relatório Pearson de 1969, ao rever a história da cooperação internacional, observa que está baseada em
“relações de desenvolvimento, constituem a alma da política de ajuda eficiente”. Mais adiante, continua o
relatório que: “Os países pobres do mundo optaram pelo desenvolvimento, não importa o que se faça ou o
que se deixe de fazer no plano internacional. Eles estão resolvidos a perseguir uma vida melhor para si
mesmos e os seus descendentes”...
O Brasil foi um dos países que recebeu considerável ajuda no período, calcada nos princípios
desenvolvimentistas difundidos no final da década de 40 e na década de 50.
A assistência norte-americana foi regida pelos princípios do desenvolvimentismo desde as suas origens,
veiculada primeiro por missões militares e posteriormente concretizada pelos programas de cooperação
técnica bilaterais.
Na América Latina, o Peace Corps, o Ponto IV, a Guerra à Pobreza e a Alianças para o Progresso
contribuíram para aprofundar o sentimento de distância entre mundos desenvolvidos ou não.
De natureza prescritivista, as ações de desenvolvimento nos anos 50 e 60 tinham o governo como ator
estratégico central e agente de mudança quase exclusivo, verticalizando relações.
Busca-se, nos anos 70, a abordagem unificada ao planejamento ao desenvolvimento, “que integraria
totalmente os componentes econômicos e sociais nas formulação de programas” como pregava Robert Mc
Namara, presidente do banco Mundial nos anos 70.
Em meados dos anos 70, a UNESCO define desenvolvimento integrado como “um processo total, multirelacional e que inclua todos os aspectos da vida de uma coletividade, de suas relações com o resto do
mundo e de sua própria consciência.”
O conceito de desenvolvimento endógeno proposto pela UNESCO, também na mesma década, contrapõese ao desenvolvimento em estágios característicos de doutrina desenvolvimentista tradicional refutando a
imitação de modelos de sociedade industriais e chamando a atenção para \a necessidades de se levar em
conta as especialidades de cada país.
De improvável execução, o modelo desenvolvimentista é alvejado pelo ajuste, econ6omico da década de
80, a chamada “década perdida”.
Nos anos 90 inicia-se novo ciclo desenvolvimentista e um reforço à retórica da transformação.
Nos anos que se seguiram o conceito de desenvolvimento foi sendo acrescido de adjetivos. O mais
permanente deles, provavelmente, é termo integrado, como reação à “camisa de força” das definições
econômicas do desenvolvimento, incorporando dimensões sociais e preocupações ambientais, bem
exemplificada pelo tripé da Agenda 21 que Ignacy Sachs define como “prudência ecológica, eficiência
econômica e justiça social” (Sachs, 1990).
O Desenvolvimento Integrado é espacialmente localizado em cidades e regiões, e programas de
desenvolvimento devem ser sustentáveis.
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É, portanto, pela via de “ambientalização” (grifo do autor) que se veicula o o debate sobre políticas
urbanas e pela metáfora de “cidade sustentável”, que o desenvolvimento é defendido, como ação
impulsora da produtividade no uso de recursos ambientais.
Desenvolvimento local, integrado e sustentável é a utopia mobilizadora do final dos anos 90 e início da
década que inaugura o milênio, e sua durabilidade é um valor a ser agregado aos processos mobilizadores.
Em meados dos anos 90, chegam ao Brasil, as práticas de intervenção orientadas ao desenvolvimento de
territórios, especialmente cidades e regiões. Não é a primeira vez que se fala em desenvolvimento
localizado em territórios. Na verdade, o trabalho com comunidades na década de 60 e 70, os movimentos
populares nos 70 e 80, o surgimento das organizações não governamentais nos anos 80 apontam formas e
estilos de intervenção ou, melhor dito, de gestão de programas e projetos de caráter associativo que se
propõem a melhorar condições de vida e a democratizara, sociedade local.
Polarizando atenções de agências internacionais, nacionais e locais que redefinem prioridades de ação
para “desenvolver o local”, o processo é rapidamente absorvido, criando em nicho de mercado para
agentes de desenvolvimento, coordenadores de projetos, assessores e avaliadores, inspirados pelos
modelos de intervenção e gestão vividos em cidades européias e americanas.
É exemplar da mudança de significado (e das práticas correspondente) o conceito de desenvolvimento
durável usado pela OCDE:
...”Um conjunto coordenado de processos participativos, permitindo
progredir de modo contínuo na análise, no debate e no reforço de
capacidades de planejamento e mobilização de recursos econômicos, sociais
e ambientais da sociedade a curto e longo prazo, cujo alcance é devido à
estratégias articuladas, quando possível, e, em caso contrário, dependendo de
arbitragem e conciliação”. (OCDE, 2001)
Articulação estratégica é o ponto focal do conceito. Desenvolvimento compreende ao mesmo tempo,
processos compartilhados e resultados atingidos; visões de futuro ou utopias construídas por coletivos
organizacionais e ações concretas de mudança.
São, portanto, estratégias processuais, isto é, inscritas no paradigma da racionalidade processual e
contextual (Martinet e Thietnart, 2001).
Estratégias processuais (ou tateantes, na concepção de Avenier, 199) “são ações orientadas a fins
potencialmente evolutivos, estabelecidos dentro de uma dialética permanente entre meios e fins em
contextos que permitem o uso dos meios e a consecução dos fins”(Martinet, op. cit.)
Aceitando-se este conceito, visão e ação estratégica são, simultaneamente, processo e resultado,
concretude e utopia.
Voltando ao documento da OCDE, os princípios de base das estratégias de desenvolvimento durável são:
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Consideração das necessidades humnas de modo a garantir efeitos benéficos a longo prazo para
grupos marginalizados;
Uma intenção de longo prazo amplamente compartilhada, dentro de espaços e tempos relativamente
delimitados;
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•
Um processo global e integrado, que concilie objetivos econômicos, sociais e ambientais, com
previsão de regulação e arbitragem, mediadas por negociação.
No discurso oficial, o desenvolvimento durável, remete à combinação entre estabilidade e transformação,
inovação e permanência, competição e solidariedade; sentidos contraditórios que são manejados
simultaneamente por interesses coletivos representados por gestores de processos.
A condução do fórum da Comunidade Ativa, da Agenda 21 Local ou .de Programas como o Pro-Renda
(GTZ) Proder Especial (SEBRAE), de programas regionais como o Xingó, a gestão de programas de
Economia Solidária como as cooperativas UNISOL, de metalúrgicos do ABC paulista e todas as
experiências de cadeias produtivas ou de produção solidária, apresentados neste livro pressupõem
estratégias, manejam contradições e se propõem a construir utopias demarcadas territorialmente. ( Abong,
Rits)
Ao discutir o que chama “enigma do desenvolvimento local”, Francisco de Oliveira escolhe tratar o tema
pelo “uso mais corrente”, discutindo a carga semântica do atual discurso desenvolvimentista vigente nas
agências internacionais, reapropriado por projetos de cidades e regiões, por projetos nacionais e iniciativas
locais:
... “Está-se elaborando um discurso sobre o desenvolvimento local como alternativo à sociedade onde há
conflitos por todos os lados; desenvolvimento local é apresentado como um “emplastro (do romance de
Machado de Assis, Memórias Póstumas de Brás Cubas) capaz de curar as mazelas de uma sociedade
pervertida, colocando-se no lugar bucólicas e harmônicas comunidades”. (Oliveira, 2002)
O autor alude à tentativa de reconstrução da ágora grega, com efetiva participação da cidadania, o que
seria limitado pela democracia representativa. Estaria sendo criado um locus interativo de cidadãos,
recuperando a iniciativa e a autonomia na gestão do bem comum. O que o autor contesta com argumentos
poderosos, dizendo que o desenvolvimento local não substitui a cidadania, como se pretende; ao ser
utilizado como “sinônimo de cooperação, negociação, completa convergência de interesses,
apaziguamento de conflitos”.
Os fóruns de desenvolvimento local são a representação mais evidente da AGORA e a este dispositivo
inteorganizacional atribuem-se responsabilidades de gestão compartilhada de interesses tão diferenciados
quanto de empresas transnacionais que operam nos locais, governos, sindicados, redes de ONGS,
associações de pequenos empresários e outras representações sociais.
Os elementos comuns destes processos foram elencados por Coelho (2001):
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identificação de atores e mobilização destes em torno de programas estruturantes;
necessidade de alto nível de integração entre instituições empresas e sociedades civil organizada, para
evitar qualquer tipo de intervenção que confronte a finalidade pública;
definição de um projeto que seja orientado ao desenvolvimento das atividades produtivas de um
território;
desenvolvimento partindo de “baixo”, baseado em iniciativas idealizadas e gerenciadas a nível local,
com prazo de execução definido.
“criação” de agentes gerenciadores que expressem o acordo e a união entre os atores envolvidos e que
coordenem ações de modo a torná-las eficazes.;
necessidade de uma boa base estatística informativa,
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As utopias que orientam ações de desenvolvimento local enquadram-se na categoria do mito do “bom
poder” de Eugène Enqiquez. O autor remete à interpretação que Manheinn fez das utopias clássicas e dos
teóricos do progresso, que incitam os indivíduos a agir e a transformar o horizonte dos grupos sociais.
Segundo Enriquez (1986) este mito (como todos) pode não ser totalmente coerente e pode assumir cinco
formas diferentes:
Primeiro, a marcha dos homens para um estado melhor;
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A criação de um grupo fraternal e articulado;
A edificação de um grupo relativamente fechado, minoritário em um mundo hostil.
A construção de um estado ideal em torno de um Pai amado e idealizado;
A democracia parlamentar construída além da personalização do poder e da idealização do Estado.
Quando os ideólogo do desenvolvimento local (agentes financeiros, ONGs, governos) premiam “boas
práticas” de governo local e estimulam mecanismos de governança estão cultivando o mito do “bom
poder”.
O Relatório sobre o Desenvolvimento no Mundo 1999-2000 do Banco Mundial reconhece que o futuro do
desenvolvimento suscita pessimismo e otimismo (sendo que o primeiro deve ter sido substancialmente
aumentado após o ataque à torres metafóricas do poder ocidental) e trouxe quatro diretrizes para o futuro:
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Os objetivos do desenvolvimento devem ser múltiplos e que a qualidade de vida inclui, além de renda,
saúde e educação maior participação na vida pública;
As políticas de desenvolvimento são interdependentes e devem ter medidas de acompanhamento;
Estado tem um papel intransferível na gestão e regulação dos processos de desenvolvimento;
Os métodos contam tanto quanto as políticas, pois o desenvolvimento durável supõe um quadro
institucional sólido apoiado na transferência e participação e construído sobre parcerias entre a
sociedade civil organizada, o setor privado.
Nesta nova agenda que recicla mais uma vez, o tema conceptual e empiricamente, interesses, recursos e
valores, acordos e convenções, conformam inteorganizações híbridas, por natureza, que articulam Estado,
Mercado e a Sociedade mais ou menos organizada, tendo territórios como pontos de confluência e atores
protagônicos nos processos de desenvolvimento local e regional. E, reiterando-se, não sem assimetrias ,
conflitos e colisões de interesses.
A construção social utópica do desenvolvimento local é, então forjada por inteorganizações que refletem
os interesses plurais das instituições que operam no espaço público. Governo local, empresas,
organizações socais articulam-se dentro de uma trama singular interesses criando modelos de ações
coletiva, traduzidos em desenhos organizativos complexos onde o poder flui diferentemente conforme a
verticalização ou horixontalização das relações.
Reconhecer as dimensões estratégicas e estruturais do desenvolvimento local nào significa endossar
ideologias e retórica vigente. Ao contrário, cabe identificar as principais críticas e restrições às ações
mobilizadoras.
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Os processos estratégicos de desenvolvimento local + integrado + sustentável são impactados por:
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Desgaste conceitural, isto é, como todos os modismos e retóricas gerenciais, há um ciclo da
construção, aplicação e esvaziamento do conceito, que declina fragmenta-se e dá origem a outros
ciclos de ações e retórica;
Desgaste dos métodos participativos e dos chamados “consensos vazios”.
A articulação de comunidades de interesses esbarra em limites concretos de poder nas falácias da
despolitização das iniciativas e na exacerbação das potencialidades e virtualidades lcoais. Os consensos
sobre temas como geração de emprego e renda, por exemplo, esbarram, é óbvio, nos limites do Estado e
do Mercado, quando não, nos limites dos grupos sociais e dos indivíduos enquanto atores potencialmente
conflitivos.
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A descontinuidade política que aniquila muitas iniciativas ao fim do mandato do gestor que as criou
soma-se às interferências política partidárias locais, regionais e nacionais.
As dificuldades de articulação governo + governo, governo + sociedade e sociedade + sociedade não
são triviais e muito menos metodológicas. São explicadas por especificidades culturais e, talvez, pela
adolescência de um país de 500 anos que aprende democracia “ao andar”.
O fato de as estratégias de desenvolvimento serem construídas externamente (sejam governamentais
ou de representação do segundo e terceiro setor) reforça a inércia da “má burocracia”, ou seja serviços
de má qualidade, estruturas ineficientes e onerosos obsolescência e inadequação;
Fragilidades metodológicas dos tipos de intervenção em desenvolvimento local, modismos e
mimetismos, havendo muita semelhança entre os modos de fazer, que atuam na superfície dos
problemas e creditam à mobilização bem mais do que é obtido;
Estruturas de interesses na constituição de agências promotoras do desenvolvimento local e
consultores que substituem meios por fins ao adotarem metodologias que se sobrepõem aos
resultados e criam dependência nas comunidades apoiadas;
Superposição de programas e projetos de diferentes instituições, sobre os mesmo espaços, onerando as
comunidades, que superpõem agendas dispensam e fragmentam esforços, para não perder
oportunidades de financiamento.
Avaliação inexistente ou inadequada de processos e resultados, o que reforça os equívocos e impede ou
limita reconstruções de cursos de ações.
3. A Gestão do Desenvolvimento Social – Agenda em Aberto, Proposições e Paradoxos
Vivemos em um momento especial da revisão de valores e da ética das corporações em particular e da
sociedade com um todo; bem como dos paradigmas que orientaram a ação no século XX.
Como profetizou Alberto Guerreiro Ramos, ... “ é por esta razão que , atualmente, não é suficiente gerir as
organizações, é necessário dirigir a sociedade total. ( RAMOS).
Na verdade, Guerreiro Ramos alude à nova administração já na década de 60, referindo sobre o
significado dos fenômenos e da ação administrativa na esfera pública.
Se formos identificar um conceito compreensivo para a gestão idealizada, para a “ boa gestão” este será o
de governança.
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Entendida como o poder compartilhado ou ação coletiva gerenciada (Hatcheul, 199) governança
transformou-se em categorias analíticas, associada a conceitos como participação, parceira, aprendizagem
coletiva, regulação a sinônimo de “bom governo” e um guarda chuva para as boas práticas valorizadas
pela agências internacionais, como o orçamento participativo e ações de desenvolvimento local e regional.
Na verdade governança é uma rede de conceitos ( como desenvolvimento) que parece padecer dos males
da polissemia e do uso cooperativo ao conceito por várias disciplinas de Ciências Sociais.
Guimarães e Martin (2001) encontram as seguintes convergências nos inúmeros estudos sobre governança
contemporânea:
• a concepção de que todos os implicados no processo de tomada e implementação de decisões são coresponsáveis e donos das decisões tomadas na qualidade de consumidores ativos;
• a concepção do processo de produção de recursos financeiros, organizacionais e outros como
resultados de parcerias horizontais intra e inter-organizacionais;
• a valorização das estruturas descentralizadas e participativas que integram tomadas de decisão,
implementadores e avaliados em processo de aprendizagem organizacional.
As diferenças estratégicas de desenvolvimento local incorporam as concepções de governança elencadas,
tais como a Estratégia Comunidade Ativa, a Metolologia Gespar, as Agendas 21 Locais, o Projeto de
Cooperação SUDENE/PNUD, o Farol do Desenvolvimento do Banco do Nordeste, o PRORENDA/GTZ,
bem como as experiências de sócio-economia solidária em diversos estados, além de experiências que
avança, das cidades para regiões com a gestão e bacias hidrográficas ( consórcios e comitês) e arranjos
híbridos de desenvolvimento intermunicipal como no ABC paulista e no Pacto dos Municípios do Cariri,
para citar alguns dos exemplos possíveis.
O desenvolvimento local ou é desenvolvimento social ou não é desenvolvimento, e será o produto e
processo das ações de gestores cujo perfil está em discussão e construção.
Algumas questões que se pode antecipar na agenda de pesquisa e ação futuras orientam-se para o objeto
de ação,ou seja, como se caracteriza a gestão do desenvolvimento social como um conjunto de processos
que conformam um campo e quais os paradoxos identificáveis neste campo. As proposições a seguir
identificam processos e paradoxos a eles associados.
Primeira Proposição: A gestão do desenvolvimento social é um processo de mediação que articula
múltiplos níveis de poder individual e social. Sendo um processo social envolvendo negociação de
significados sobre O QUE deve ser feito, PORQUE e PARA QUEM, a gestão não é uma função
exercida apenas por um gestor, mas por um coletivo que pode atuar em grau maior ou menor de
simetria/assimetria e delegação; o que traz uma carga potencial de conflito de interesses entre atores
envolvidos e entre escalas de poder. A fragilidade dos processos de desenvolvimento social pode tanto ser
atribuída à falta de competência dos gestores para fazê-los avançar e para promover mudanças efetivas de
um lado e de outro; quanto ao papel exageradamente protagônico dos líderes carismáticos, que criam
dependência nas comunidades e põem em risco a continuidade de projetos. A passagem de uma
configuração política baseada na predominância de ação governamental sobre o local para um
policentrismo do poder é o traço mais característico da década de 90. Mudam também o estilo de gestão
dos governos locais. Ser prefeito hoje é bastante diferente do que foi há 10 anos atrás. Mudam os critérios
de avaliação do que é uma “boa gestão” e as exigências sobre a melhoria de qualidade são maiores; os
papéis em que se desdobrem os gestores também são em maior número. O jogo político é também feito
em maior número de interessados; as elites urbanas estão mais visíveis na vida pública, a multiplicidade
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de iniciativas é praticamente ingovernável no sentido tradicional. A participação comunitária é valorizada
desde a concepção de estratégias até o desenho de estruturas, desenvolvimento e avaliação; sendo um
elemento fundamental das “best practices“ internacionalmente laureadas.
O espectro de iniciativas que vai de arranjos competitivos à economia solidária não é linear, os nós e
conexões organizativos não são discretos, as estratégias são híbridas e dependem de indivíduos, grupos e
coletivos mais amplos.
Segunda Proposição: a gestão do desenvolvimento social é um campo de conhecimento e espaço de
práticas híbrid e contraditório. A cooperação não exclui a competição e a competitividade pressupõe
articulações, alianças e pactos. Fazendo parte, essencialmente, do ser e agir humanos, o conflito de
percepções e interesses está presente também em formas organizativas solidárias, que por sua vez, estão
embebidas em contextos capitalistas ocidentais.Como são projetos de resistência e contradependência
destes contextos, são experiências de rupturas e de construção de novos paradigmas do agir social, e,
como tal, “ organizações de aprendizagem” da gestão do desenvolvimento. Não é fácil compartilhar poder
e muitos menos, construir organizações e interorganizações, estratégias e estruturas eticamente relacionais
e eficazes.
Terceira Proposição: orientada por valores e pela ética de responsabilidade, a gestão do desenvolvimento
social deve atender aos imperativos da eficácia.
O que é gestão eficaz neste campo ? Caracterizadas por fluidez, agilidade e inovação, as organizações e
interorganizações de cunho social enfrentam desafios e correm sérios riscos de insustentabilidade e
extinção. Como quaisquer outras organizações, devem mapear necessidades, delinear estratégias
conseqüentes, desenvolver planos, gerir recursos escassos ou não, gerir pessoas comunicar-se e difundir
resultados, construindo a identidade e preservando a imagem da organização. Prestar contas à sociedade,
avaliar processos e resultados e regular ações são também tarefas essenciais do gestor eficaz. No caso de
organizações de desenvolvimento social, a eficácia é função de efetividade social, isto é , da legitimidade
conquistada.
Quarta Proposição: a gestão do desenvolvimento social é gestão de redes, de relações sociais, mutáveis
e emergentes, afetadas por estilos de pessoas e comportamento, pela história do gestor, pela capacidade de
interação e por toda subjetividade presente nas relações humanas. Há um viés de análise destas
organizações que privilegia as dimensões sociais minimizando ou excluindo as dimensões subjetivas. É o
momento do retorno do ator, como lembrou Alain Touraine
Quinta Proposição: A gestão do desenvolvimento social é um processo embebido em contextos
culturais que o conformam e para os quais contribui, refletindo e transformando estes contextos de forma
tangível e intangível. O gestor social é gestor do simbólico, do valorativo especialmente quando se trata de
culturas locais e da construção de identidades.
Não obstante a banalização instrumental do conceito de capital social, presente na retórica do atual
desenvolvimentismo, é inegável o efeito inercial e cumulativo nas comunidades de experiências bem ( e
mal) sucedidas. Ou seja, aprende-se com o sucesso, mas também com o fracasso. A pedagogia social
imanente aos processos de desenvolvimento social e a constituição de “ organizações de
aprendizagem” .
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4. Uma proposta de Qualificação de Gestores do Desenvolvimento Social
O PDGS – Programa de Desenvolvimento Local e Gestão Social é um programa que nasceu no
Nùcleo de Estudos sobre Poder e Organizações Locais da Escola de Administração da Universidade
Federal da Bahia e apoiado pelo MCT – Ministério de Ciência e Tecnologia e pela FINEP –
Financiadora Estudos e Projetos, através do Fundo Verde e Amarelo e do CT-Infra, como um modelo
inovador de rede acadêmica articulada com a sociedade. Também recebe apoio de instituições como
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, Fundação Kellogg e
FAPESB – Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia. Abrange atividades de pesquisa,
ensino e extensão, oferecendo alternativas de qualificação para gestores sociais e do desenvolvimento,
criando e testando modelos de formação apoiado em perfis de competência, bem como incentivando a
produção e difusão do conhecimento na área. Numa perspectiva interdisciplinar, integra grupos de
pesquisa e professores de unidades diversas da Universidade Federal da Bahia e outras instituições no
país e no exterior, constituindo-se o primeiro de três pólos no país.
Fundamenta-se em seis atividades básicas: 1) o processo de construção do PDGS, que se dá a partir de
pesquisas sobre perfis de competência, interação com a sociedade, constituição de redes
nacional/internacionalmente e elaboração de material de ensino específico e inovador; 2) a aplicação do
modelo construído, através do desenvolvimento de cursos de extensão e pós-graduação (Especialização
e Mestrado Interdisciplinar em Gestão Social e Desenvolvimento Local) e de disciplina temática nos
cursos de graduação, com ênfase na atividade prática dos estudantes em organizações da sociedade civil
(“Residência Social”); 3) o respaldo de diversos projetos de pesquisas em desenvolvimento no âmbito
da Gestão Social e do Desenvolvimento, subsidiando o ensino e a gestão do desenvolvimento local; 4)
a difusão do conhecimento, através da realização de eventos diversos (oficinas de gestão; seminários;
IX Colóquio Internacional sobre Poderes Locais, Gestão e Desenvolvimento), da publicação de livros,
artigos e coletâneas de casos para ensino e da produção de teses e dissertações; 5) a criação de um
Centro de Documentação e Referência, com livros, principais periódicos das áreas envolvidas, sistemas
informatizados de busca de periódicos, banco de dissertações e teses, casos para ensino, documentos,
projetos e relatórios de pesquisa; 6) a articulação da sociedade como premissa básica, em nível local
(FORUM do PDGS/Conselho Gestor), nacional (criação de Associação de Programas de Gestão Social)
e internacional (inserção em redes).
Todas as atividades mencionadas têm início em 2002. Destacam-se as principais atividades: Duas
Oficinas de Construção de Matriz de Competência; Curso de Extensão para ONGs e potenciais gestores
sociais; Disciplina de graduação sobre gestão social no modelo ACC – Atividade Curricular em
Comunidade (“Residência Social”); Curso de Especialização em Gestão Social e Desenvolvimento
Local; IX Colóquio Internacional sobre Poderes Locais, Gestão e Desenvolvimento; Publicação do livro
“Poderes Locais, Gestão e Desenvolvimento: Marcos Teóricos e Estratégias de Avaliação”.
5. Conclusão
O campo de gestão social, ou de gestão do desenvolvimento social é reflexivo de práticas e do
conhecimento construído por múltiplas disciplinas, delineando-se uma proposta pré paradigmática
Como as ações mobilizadoras partem de múltiplas origens e têm muitas direções, as dimensões
praxiológica e epistemológica estão entrelaçadas. Aprende-se com a práticas e o conhecimento se organiza
para iluminar a prática.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
È um campo em construção, interativo e recursivo na relação prática-teoria-prática.
Por esta razão, a articulação entre pesquisa, ensino e extensão é o percurso acadêmico mais adequado que
possibilitará responder no futuro, à questão central deste texto, hoje respondida tentativamente.
Precisamos conhecer mais e melhor as organizações orientadas ao desenvolvimento social, bem como
mapear os perfis de seus gestores. Á questão “o que a gestão do desenvolvimento social na agenda
contemporânea” ? pode-se responder, preliminarmente, identificando o campo como: um processo de
mediação social.
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que articula múltiplas escalas de poder individual e societal;
que trabalha a identidade de projeto, refletindo e criando pautas culturais;
que coordena inteorganizações eficazes;
que promove ação e aprendizagem coletiva;
que se comunica e difunde resultados;
que presta contas á sociedade;
que reavalia e recria estratégias processuais.
Tendo por processo, alvo e motor o desenvolvimento, considerando dimensões tangíveis e intangíveis,
objetivas e subjetivas, que conformam organizações complexas e instituições.
A gestão do desenvolvimento é gestão de sociedade, portanto, uma forma de gestão social, estamos em
transição entre modelos de gestão do século passado e as novas forma de gestão, comprometidas com
utopias de desenvolvimento local, entre outras, que os tempos de crise fazem emergir.
Por fazer parte do coletivo humano perplexo no quadro geo-estratégico da nova configuração de
poderes, o gestor das organizações e processos de desenvolvimento local está “ entre parênteses”, como
antecipou Alberto Guerreiro Ramos, ao criar a expressão “ homem parentético” ( Ramos, 1984).
O perfil do gestor do desenvolvimento no século XXI está para ser traçado. Esta é a principal agenda de
pesquisa e ação que temos pela frente.
6. Bibliografia
MORUS, T. Utopia. São Paulo, Martins Fontes 1999.
GUIMARÂES, N. e MARTIN, S. Competitividade e Desenvolvimento: Atores e Instituições Locais.
São Paulo, Editora SENAC. 2001
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Administração. OCDE. Strategies du Development Durable, Paris.2001
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Cidades Estratégicas e Desenvolvimento Local. Rio de Janeiro, Editora FGV, 1996.
RAMOS, A.G. Administração e Contexto Brasileiro. Rio de Janeiro. Editora FGV, 1983.
PINTO, A . L. A Institucionalização Organizacional como Estratégia de Desenvolvimento. Revista de
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COELHO, F. Desenvolvimento local e construção social: o território como sujeito. Dinâmicas e
Estratégias.Rede Dlis, Rio de Janeiro, 2001.
PEARSON, L. Sócios no Progresso. Relatório da Comissão de Desenvolvimento Internacional. Nova
York. Pracger Publisher,1971.
7. Resenha Biográfica
Tânia Fischer – doutora em Administração, professora titular da Área de Organizações da Escola de
Administração da Universidade Federal da Bahia e pesquisadora 1A do CNPq. Atualmente, é
coordenadora do Núcleo de Estudos sobre Poder e Organizações Locais e representante da Área de
Administração na CAPES e no INEP. Foi presidente da ANPAD e Diretora da ANPUR e da ANPET. É
autora de diversos artigos e livros, entre os quais Poder Local: Governo e Cidadania ( FGV,1994), Gestão
Contemporânea(FGV,1996) e Poderes Locais, Gestão e Desenvolvimento ( Casa da Qualidade,2002). As
comunicações com o autor devem endereçar-se a : Av. Reitor Miguel Calmon, s/n – Vale do Canela –
Escola de Administração – 3º andar – NEPOL – Salvador-Bahia –Brasil CEP: 40.110-100 E-mail:
[email protected] Telefone: +55 71 247-5477 Fax: +55 71 3363462
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