Uma visão sobre experiências brasileiras de contratualização

Transcrição

XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013
Uma visão sobre experiências brasileiras de contratualização1
Humberto Falcão Martins
Alexandre Kalil Pires
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho objetiva elaborar um panorama da contratualização de resultados no Brasil a partir de
suas experiências mais avançadas.
A identificação das experiências se deu em duas etapas: análise universal de municípios e estados, e
caracterização de experiências significativas. Nestas etapas foram utilizadas informações produzidas
por documentos do PRODEV (Programa de Implementação da Sustentabilidade Externa do Plano de
Ação de Médio Prazo para a Eficáciano Desenvolvimento),um programa do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) voltado ao fortalecimento da gestão para resultados nos países da América
Latina e Caribe, visando à melhoria da efetividade e do impacto das políticas públicas nas metas de
desenvolvimento nacionais; legislação; artigos acadêmicos e publicações estaduais e nacionais.
A primeira etapa teve como objetivo identificar a relação entre existência de modelos de
contratualização e resultados de políticas públicas nas instâncias estaduais e municipais de governo.
Assim, os municípios foram classificados segundo critérios de população, PIB e indicadores sociais – o
que resultou num total de 70 municípios selecionados para a amostra. Esta amostra foi segregada entre
os que possuem evidências de experiência contratuais e os que não as possuíam. A partir disso, foram
feitas comparações dos dois grupos baseadas em indicadores nacionais. Foi identificado que existe uma
associação positiva entre a existência de práticas de contratualização e melhores resultados de políticas
públicas. Uma lógica similar foi utilizada para a comparação entre os estados da federação, também
demonstrando associação preliminar positiva. Para maiores informações, os quadros 1 e 1 apresentam o
cruzamento dos resultados de políticas públicas com a existência (ou não) de experiências de
contratualização em estados e municípios.
Na segunda etapa, sete experiências foram selecionadas a partir dos resultados da etapa anterior. Este
grupo final é composto pelo Governo do Estado de Minas Gerais, Governo do Estado do Espirito
Santo, Governo do Estado do Paraná, Governo do Estado do Pernambuco, Governo do Estado do Rio
Grande do Sul Prefeitura de Curitiba e Prefeitura do Rio de Janeiro.
2. EXPERIÊNCIAS IDENTIFICADAS
Neste tópico são apresentadas sucintamente as 7 experiências identificadas (também apresentadas no
quadro 3):Prefeitura de Curitiba, Governo do Estado do Espirito Santo, Governo do Estado de Minas
Gerais, Governo do Estado do Paraná, Governo do Estado do Pernambuco, Prefeitura do Rio de Janeiro
e Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
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São utilizados, sob permissão, dados e excertos de documentos do projeto “Identificação de experiências brasileiras sobre
avaliação institucional e gestão do desempenho com foco na pactuação de resultados”, desenvolvido pela IFCI (Fundação
Instituto para o Fortalecimento das Capacidades Institucionais) para a Secretaria de Gestão Pública do MP (Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão) do Brasil em 2013.
1
2.1. Prefeitura de Curitiba
O modelo de gestão para resultados da capital paranaense está estruturado por meio de contratos de
gestão firmados entre o Prefeito e os secretários como forma de pactuar objetivos, metas e propostas
para cada área.
Os contratos de gestão são assinados pelo Prefeito Municipal, na figura de contratante, e o Dirigente
Máximo do Órgão ou Secretaria, na condição de contratado. Ao contratante, cabe supervisionar e
avaliar a execução do acordo, promovendo, ainda, a capacitação e o suporte metodológico necessário.
O contratado, por sua vez, responsabiliza-se pelo alcance dos resultados contratados, pela elaboração
de relatórios de gestão, pela coordenação de programas intersetoriais ou apoio a órgãos na execução de
projetos que necessitem da atuação de sua pasta. Não existe a figura do Interveniente no modelo de
contratualização de Curitiba.
Para coordenar as atividades de monitoramento e avaliação, existe a Unidade de Gestão do Plano de
Governo, cujo objetivo é assegurar o desenvolvimento da estratégia, promovendo a comunicação e
articulação entre os órgãos de governo e facilitando a execução das metas estabelecidas. Esta unidade
realiza reuniões ordinárias e extraordinárias com todos os órgãos e secretarias para acompanhamento
do plano de governo, sendo permitidos ajustes gerenciais e de reprogramação.
O acompanhamento do contrato é realizado em quatro diferentes momentos: cotidianamente, mediante
agenda definida pela Unidade de Gestão do Plano de Governo ou pelos coordenadores de programas;
quadrimestralmente, por meio de avaliações que focam nos marcos de implementação das políticas, o
esforço e aprendizado obtidos no processo e os resultados obtidos; anualmente, por meio da avaliação
anual, que subsidia a avaliação do exercício, a fixação do contrato de gestão subsequente e as bases
para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do ano seguinte; ao final da gestão, quando se dá a
realização da avaliação final.
Como estímulo ao cumprimento dos itens pactuados, a metodologia adotada pela Prefeitura de Curitiba
prevê uma estrutura de incentivos positivos e negativos. Como incentivo positivo, tem-se o
reconhecimento público dos resultados alcançados na faixa de desempenho "cumprido plenamente" por
três ciclos quadrimestrais consecutivos. Este reconhecimento se dá por meio de entrega de certificado
de reconhecimento, conferido em data comemorativa específica.
Como incentivo negativo, são previstas as possibilidades de advertência, em caso de descumprimento
injustificado por dois ciclos quadrimestrais consecutivos; de censura pública, caso o descumprimento
se dê por três ciclos consecutivos; ou afastamento do cargo, em caso de descumprimento por quatro
ciclos consecutivos ou cinco aleatórios.
2.2. Governo do Estado do Espírito Santo
O modelo de gestão para resultados do Espírito Santo está estruturado em três eixos de ação
(Processos, tecnologia e pessoas) que se configuram como o suporte necessário à execução do portfólio
de programas estruturantes e projetos prioritários conforme planejado. Durante o planejamento
estratégico de estado 2025 do Espírito Santo, foi lançado o novo modelo de gestão, o Programa
Realiza+, que alinha a metodologia de planejamento estratégico à gestão de portfólio dos Programas
Estruturantes e Projetos Prioritários para o período de 2011-2014, objetos da pactuação junto aos seus
indicadores e metas de execução.
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A cada ano é realizado um seminário de planejamento estratégico, com a participação de secretário de
estado, subsecretários e presidentes de autarquias, visando estabelecer as diretrizes e prioridades para o
ano em questão, levando-se em consideração a visão do governo, os focos prioritários e as premissas, e
os programas e projetos prioritários, de maneira alinhada ao orçamento.
O modelo capixaba possui metodologia de gestão e acompanhamento diferenciada, no qual há gerentes
de projeto e de portfólio, além da Comissão Especial de Análise e Mudanças. As reuniões são prédefinidas, cada uma com propósitos, pauta e atores diferentes. As reuniões de análise de resultados
acontecem semestralmente com a Comissão Especial de Análise de Demandas, responsável pela
inclusão, exclusão e alteração das demandas e dos resultados acordados previamente.
O Realiza+ define prazos e metas com base no planejamento estratégico estadual, porém não há
reconhecimento positivo para os órgãos ou servidores que alcançarem as metas selecionadas. O
reconhecimento negativo existe, porém é anódino, tratando-se apenas do registro da notificação em ata
de reunião de acompanhamento.
2.3. Governo do Estado de Minas Gerais
O modelo de gestão para resultados de Minas Gerais é pioneiro no contexto estadual e motivou a
adoção de arranjos de gestão do desempenho em outros governos estaduais. Os acordos de resultados
são firmados em duas etapas: Na primeira etapa ocorre a pactuação das metas e indicadores entre o
Governador e os Secretários; Na segunda, ocorre a pactuação entre os secretários e os dirigentes das
equipes de trabalho de suas respectivas secretarias. Além disso, o modelo está respaldado em um
planejamento estratégico integrado e condiciona incentivos às metas em níveis macro, meso e micro.
Na primeira etapa, celebram o acordo: o Governador, na condição de acordante; os dirigentes máximos
dos órgãos componentes do sistema de governo, na condição de acordados; e os Secretários de Fazenda
e de Planejamento e Gestão, na condição de intervenientes. Aos acordados cabe a execução das ações
para cumprimento das metas estabelecidas, inclusive aquelas de apoio a outros órgãos e entidades.
Representantes de todas as partes envolvidas compõem a Comissão de Acompanhamento e Avaliação
do Acordo.
O conjunto de medidas ampliativas das autonomias é dado mediante a assinatura do acordo de
resultados, com a finalidade de apoiar o alcance dos resultados propostos. As principais autonomias
concedidas referem-se à:
Alteração de cargos em comissão e funções gratificadas;
Ampliação dos limites de dispensa de licitação;
Concessão de vale-transporte e vale refeição;
Limites diferenciados para quantitativo de estagiários admissíveis e valor da bolsa de estágio;
Contratação de serviços de sem prévia manifestação da SEPLAG;
Dispensa de autorização da SEPLAG no afastamento de servidores para participação em cursos de
pós-graduação.
O objeto de pactuação é um conjunto de indicadores definidos, com metas intermediárias de
acompanhamento. As iniciativas são desdobradas em resultados e metas individualizadas por equipe de
trabalho, pactuadas em acordo de resultados subsidiário e acessório ao instrumento (também
denominado 2ª etapa) assinado entre o dirigente máximo de cada secretaria de estado, órgão autônomo
e entidade acordada.
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A fim de atingir os objetivos propostos, na primeira etapa são estabelecidos quatro objetos de
pactuação. Os indicadores compõem o primeiro objeto de pactuação, e se dividem entre finalísticos e
de resultados.
Os indicadores finalísticos são aqueles que compõem o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(PMDI) e são pactuados no primeiro ano de governo com meta estabelecida para o último ano. Os
indicadores de resultados são pactuados anualmente, sendo compreendidos como indicadores de
contribuição para o alcance dos indicadores finalísticos, representando, portanto, desdobramentos
desses.
Outro objeto de pactuação é o Caderno de Gestão Integrada e Eficiente, que é composto por:
Ações de Melhoria Institucional, que visam o aprimoramento dos órgãos em gargalos específicos;
Ações Inter setoriais, que traduzem objetivos e metas que demandam a ação conjunta de órgãos
pertencentes a diferentes sistemas;
Agenda Regional, que traz as prioridades estabelecidas pela população nos Fóruns Regionais.
É pactuada também a taxa de execução dos programas estruturadores, compostos pelos projetos e
processos estratégicos, entendidos como aqueles capazes de concretizar a visão de futuro trazida pelo
Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) e pelo PMDI, tendo fluxo de recursos priorizado e
monitoramento intensivo. Por fim, o acordo de resultados é composto, ainda, pelos itens de qualidade
do gasto, cujas metas são definidas a fim de buscar maior eficiência no gasto público.
O monitoramento do acordo é feito de forma conjunta pela SEPLAG, na figura do Escritório de
Estratégia, o GERAES, e pelos órgãos finalísticos, que também possuem escritórios setoriais,
denominados Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEIs). As duas instâncias trabalham de
forma conjunta no monitoramento da primeira etapa, que tem periodicidade mensal, e é debatida
internamente pelos órgãos finalísticos nas reuniões gerenciais. O monitoramento da 1ª etapa também é
acompanhado pelos dirigentes máximos dos órgãos finalísticos e pelo Secretário de Planejamento nos
Comitês de Resultados, que são bimestrais. O monitoramento da segunda etapa é atribuição exclusiva
das AGEIs e é feito mensalmente.
A avaliação é feita pela Comissão de Acompanhamento e Avaliação, composta por representantes de
todas as partes envolvidas, e cujo papel é de verificar o grau de cumprimento dos resultados pactuados,
recomendar alterações no acordo e sugerir revisão, repactuação, renovação, suspensão ou renovação do
documento. Cabe a esta comissão a atribuição final de nota para fins de pagamento do prêmio por
produtividade.
O prêmio por produtividade é pago sempre que cumpridos os requisitos legais definidos para tal,
considerando o período avaliatório trimestral. O montante a ser distribuído tem como fonte a economia
de despesas correntes e redução de gastos de custeio – vinculado, ainda, aos recursos estimados para
aplicação da organização e à ampliação real da receita arrecadada.
2.4. Governo do Estado do Paraná
O modelo de gestão de desempenho paranaense é parte do Programa Gestão para Resultados. Ao todo,
são formalizados contratos de gestão com 30 órgãos de governo, tendo como foco o alcance de metas
por meio da execução de projetos estratégicos resultantes do desdobramento do Plano Plurianual (PPA)
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e da Lei Orçamentária Anual (LOA). O instrumento é utilizado para alcance de resultados, mas
também para melhoria da comunicação com a sociedade, seguindo os princípios da transparência e do
controle social.
A definição dos itens a serem pactuados deriva do desdobramento do PPA e da LOA em projetos
estratégicos. Além dos projetos estratégicos, podem ser também pactuadas ações do Programa Família
Paranaense que sejam de execução específica de determinada pasta. Além disso, todos os instrumentos
contratuais contam com o compromisso de que o contratado apresente um plano de redução do custeio
administrativo da ordem de 15% da previsão orçamentária.
A contratação poderá ser feita em duas etapas e tem vigência de um exercício orçamentário. Na
primeira etapa o contrato é firmado entre o Governador e Dirigente Máximo do Órgão, que, caso
entenda necessário, poderá firmar contratos de desempenho com titulares de autarquias e empresas
públicas vinculadas à sua pasta, no que se pode entender como uma segunda etapa, em uma analogia ao
modelo mineiro previamente apresentado, para que estes se comprometam com o cumprimento das
metas acordadas no contrato de gestão inicial.
O processo de monitoramento e avaliação é conduzido pela Unidade de Gerenciamento Contratos de
Gestão (UGCG), que conta com um coordenador e cinco representantes de área, todos eles funcionários
da Secretaria de Adminsitração e Previdência (SEAP). Cabe ressaltar que esta equipe não desempenha
as funções referentes à UGCG de maneira exclusiva, sendo inclusive vedado que percebam
remuneração pelo exercício de referidas funções. Conforme colocado anteriormente, os órgãos
pactuantes também indicam servidores para apoiar as atividades referentes aos contratos de gestão
como, por exemplo, a confecção de relatórios de andamento dos projetos.
O modelo de contratualização paranaense possui uma estrutura de incentivos enxuta. Como incentivo
positivo, tem-se apenas a previsão da possibilidade de reversão orçamentária de despesas de custeio
para investimentos, caso seja obtida economia dos gastos referentes a custeio administrativo. Cabe
ressaltar que a reversão se dará no mesmo montante economizado. Como incentivo negativo, existe a
previsão apenas de que o órgão contratado elabore relatório no caso de não cumprimento de metas ou
de desconformidades na execução do contrato, para que o Governador seja notificado, no que pode ser
entendido como mecanismo de constrangimento.
2.5. Governo do Estado de Pernambuco
O Estado de Pernambuco se destaca dentre as experiências nacionais devido à sua estrutura de
pactuação, tanto no que tange à definição de metas quanto no que diz respeito à formalização dos
compromissos assumidos, em um programa denominado Todos por Pernambuco.
A definição das prioridades pactuadas no programa Todos por Pernambuco se dá por meio de um
processo complexo que envolve diversas entradas e etapas. As prioridades definidas são alinhadas ao
Programa de Governo, ao Mapa da Estratégia e ao Plano Plurianual (PPA). Para a seleção de metas são
realizados diagnósticos da realidade e consultas à sociedade, essas por meio de 12 seminários regionais
anuais. Assim, considerando-se também o Programa de Governo e a disponibilidade de recursos,
utilizam-se as entradas fornecidas por esses canais para desdobrar os Objetivos Estratégicos em Metas
Prioritárias, com utilização da metodologia do Marco Lógico.
As metas selecionadas são, então, priorizadas pelo Núcleo de Governo, composto pelo Governador e
todos os Secretários de Estado, em um processo participativo. Após priorização, as metas são
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adequadas à disponibilidade orçamentária, e desdobradas em Indicadores de Desempenho, que
permitirão seu monitoramento e avaliação. A fim de potencializar a execução, são formulados planos
de ação para o cumprimento das metas, sendo esses, portanto, os objetos de pactuação. É interessante
ressaltar, porém, que o resultado de todo este processo é um documento único, denominado Todos por
Pernambuco, não havendo, portanto, contratos individuais entre o Governador e seus Secretários de
Estado.
As metas estabelecidas no programa Todos por Pernambuco são pactuadas por todas as pastas, cabendo
à Secretaria de Planejamento (SEPLAG), por meio do seu Núcleo de Gestão, a definição de
parâmetros, conteúdo e cláusulas do Pacto. A SEPLAG assume, ainda, papel de liderança no
monitoramento e avaliação, tendo ainda um importante papel de apoio aos órgãos na execução.
Para consolidação do modelo duas estruturas exercem papéis ativos: O Conselho Estadual de
Desenvolvimento Econômico e Social – CEDES, é responsável pela articulação do diálogo dos setores
empresariais, acadêmico, trabalhadores, sociedade civil organizada e representantes regionais; e A
Secretaria de Administração e Reforma do Estado (SARE), responsável pela a articulação regional, por
meio dos Comitês Regionais.
Cabe, ainda, explicitar o papel de alguns dos atores envolvidos neste processo:
Coordenador do Objetivo Estratégico: realiza o acompanhamento das ações, auxiliando os
Secretários Responsáveis;
Casa Civil: atua na resolução de entraves;
Grupo Facilitador: formado pelos Secretários das áreas meio, é responsável pelo atendimento às
áreas finalísticas para resolução de questões ligadas às metas prioritárias.
Durante o monitoramento, as equipes das secretarias, da SEPLAG, o coordenador dos objetivos
estratégicos e os Secretários trabalham de forma conjunta. Ao longo do mês, todos eles realizam o
acompanhamento das ações, focando na resolução de problemas. A cada mês é feita reunião entre
equipe da SEPLAG, equipe da secretaria finalístico e Secretário da pasta para validação das
informações coletadas e preparação do Relatório de Monitoramento das Metas Prioritárias.
A avaliação, também conduzida pela SEPLAG, é feita com a utilização da gestão à vista e
semestralmente, realizam-se reuniões de avaliação dos resultados de cada sistema. A cada ano é
produzido o Relatório Anual das Ações do Governo, que é enviado à Assembleia Legislativa.
O modelo não prevê qualquer estrutura de incentivos, sejam eles positivos ou negativos. Pode-se dizer,
porém, que o monitoramento próximo exercido pelo Governador é, por si só, um importante
mecanismo de cobrança e constrangimento. A publicitação dos compromissos se dá apenas por meio
do Anexo III do PPA, que demonstra as metas para cada região.
2.6. Prefeitura do Rio de Janeiro
Na cidade do Rio de Janeiro, o modelo de gestão é operacionalizado através dos acordos de resultado
firmados entre o Prefeito e os seus secretários e órgãos. Neste modelo está prevista a possibilidade de
recebimento de remuneração extra, paga diretamente para os servidores do órgão que alcançar as metas
acordadas. O acordo é celebrado entre município e secretarias, por interveniência da Secretaria da Casa
Civil, utilizando-se como referência os indicadores e as metas de desempenho.
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Os papéis dos envolvidos na Contratualização estão definidos e delimitados, destacando-se:
Obrigações do Contratante: Supervisionar e avaliar a execução do acordo, zelar pela pertinência,
razoabilidade e viabilidade dos resultados acordados;
Obrigações do Contratado: participar das atividades de acompanhamento, implantar plano de ação
para coleta e processamento de dados de indicadores e zelar pelos prazos impostos.
O objeto de pactuação são indicadores e metas detalhados e a indicação de iniciativas estratégicas, sem
a indicação de ações operacionais. A contratualização foi realizada com 38 órgãos, atingindo
aproximadamente 83% dos servidores da Prefeitura do Rio. Todos os contratos, juntamente com as
metas anuais são disponibilizados para leitura do público em site específico.
O desempenho das entidades signatárias dos contratos é avaliado em notas: nota 2 – quando um
indicador se mantém no nível atual ou piora; nota 4 – quando este obtém uma melhora insignificante;
nota 6 – caso o indicador tenha uma melhora significativa, no entanto, a meta não tenha sido cumprida;
nota 8 – reflete o cumprimento da meta pela Secretaria; nota 10 – quando se supera em pelo menos
20% a meta estabelecida ou se alcança o prometido para o ano seguinte.
O acompanhamento dos acordos é de responsabilidade da Casa Civil: o Escritório de Gerenciamento de
Projetos (EGP) e da Subsecretaria de Monitoramento de Resultados (SBMR). O processo de
monitoramento é realizado por meio de três rotinas:
Relatórios de progresso, que são entregues ao Prefeito mensalmente, informando o desempenho de
cada Secretaria;
A expectativa em relação ao cumprimento de suas metas no final do ano; e
Levantamento de possíveis ações para a melhora da atuação da Secretaria.
Trimestralmente ocorrem reuniões de progresso para que o Prefeito possa, diretamente, tratar de
soluções para os problemas que estejam impedindo as Secretarias de cumprirem as metas. Finalmente,
ocorre uma avaliação final, em que são apresentadas as metas alcançadas e não alcançadas pelas
Secretarias.
Utilizam-se critérios para distribuição do prêmio de produtividade, dentre os quais se destacam:
De forma fixa, numa fração correspondente à metade da remuneração percebida pelo servidorbeneficiário a título de décimo terceiro salário do ano anterior da premiação;
De forma variável, mediante distribuição, correspondente à soma de todos os valores apurados,
multiplicado pelos fatores correspondentes à respectiva nota.
O pagamento dos incentivos é feito a título de prêmio por desempenho e deverá ser pago, em uma
parcela única, no primeiro semestre do ano seguinte.
2.7. Governo do Estado do Rio Grande do Sul
A experiência gaúcha diz respeito a acordos de resultados entre o governo e algumas secretarias,
assinados durante a gestão 2007 - 2010. O estado possuía contratos firmados sob duas nomenclaturas
distintas, para as secretarias, autarquias e fundações deu-se o nome de Acordo de Resultados, para as
empresas públicas, de Contratos de Gestão. Nos governos seguintes, porém, não foram encontradas
evidências de contratualização, porém julga-se válido o ensaio no estado, por isso este fez parte da
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amostra de pesquisa.
O processo de pactuação era conduzido anualmente pela Secretaria de Planejamento, Gestão e
Participação Cidadã (SEPLAG), tendo como guias para a priorização o Plano Plurianual, os Programas
Estruturantes, a Lei Orçamentária Anual e as estratégias propostas pelo Governo do Estado na gestão
em questão.
Os termos de contratualização preveem uma série de obrigações concernentes à gestão orçamentária, de
forma que os mesmos trazem anexos contendo a programação orçamentária da pasta para o exercício
em questão. Os termos são firmados entre o Governador e o Dirigente Máximo do Órgão, tendo a
Secretaria de planejamento (SEPLAG) e a Secretaria de Fazenda (SEFAZ) como interveniente.
O Comitê de Acompanhamento e Avaliação do Acordo de Resultados é composto por três membros do
acordado e um membro de cada interveniente. A ele cabe a fiscalização e o acompanhamento da
execução das metas acordadas e alcançadas, o reporte trimestral do andamento dos indicadores à
SEPLAG e a gestão ativa dos problemas detectados na execução.
Como incentivos positivos, tem-se apenas a possibilidade de remanejamento orçamentário caso seja
verificada economia nas despesas de custeio inicialmente previstas, não se tratando, portanto, de
incentivo vinculado à entrega dos itens pactuados. Como incentivo negativo percebe-se apenas a
possibilidade de rescisão de contrato em caso de não cumprimento, o que na verdade tem pouca
efetividade, vez que o contrato não prevê incentivos positivos ou mesmo aporte de recursos além dos
orçados na LOA.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os modelos apresentados revelam que, de forma geral, a contratualizaçãoé parte de modelos mais
amplos de gestão para resultados – sua valia seria certamente limitada, senão nula, caso existissem de
forma isolada, descontextualizada de abordagens mais abrangentes de governança para resultados. A
utilização da contratualização como instrumento de alinhamento da estrutura implementadora pode
contribuir para a elevação do desempenho organizacional. O efetivo patrocínio da liderança na
implementação do modelo de contratualização surge aí como um grande fator critico de sucesso. A
contratualização é efetiva quando o executivo-chefe a utiliza como instrumento central de governança,
alinhamento e coordenação de políticas públicas.
As experiências analisadas constituem também, neste sentido, instrumentos relevantes e efetivos de
coordenação e alinhamento intragovernamental, além de proporcionar accountability ao processo de
governo como um todo.
Dessa forma, a vinculação dos objetos de pactuação dos contratos de gestão com o planejamento
estratégico governamental (e, à reboque, do sistema de orçamento) é um pilar dos modelos de
contratualização. Sob a perspectiva estratégica, a contratualização é efetiva quando os objetos
contratuais (indicadores, metas, iniciativas, planos de ação etc.) estão alinhados à estratégia
organizacional. A contratualização pode ser entendida como o estabelecimento e a definição de
estímulos visando o reforço das ações dos contratados no sentido dos resultados almejados pelos
contratantes. Caso a estratégia do contratante não esteja plenamente definida ou caso não exista elo
entre a estratégia do contratante e o objeto contratual, a contratualização perde o sentido.
É necessário que os agentes públicos contratantes aprimorem sua capacidade em formular políticas
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públicas (de modo a orientar a formulação dos contratos de gestão para o cumprimento de seus
objetivos), a partir de: a) referenciais estratégicos de governo, como, por exemplo, o Plano Plurianual;
b) acesso a informações confiáveis a respeito do ambiente; e c) massa intelectual crítica (quadros
qualificados bem selecionados e mantidos) que sustente um processo contínuo de pensamento e ação
estratégica.
A avaliação dos modelos sob a perspectiva do alinhamento das ações organizacionais à estratégia de
governo constata que em todos os modelos as ações possuem grande proximidade ao planejamento
macro. Embora verifiquem-se falhas quanto à execução, sua concentração de forma distinta em
diferentes ciclos de implementação é um indício de aprendizado cumulativ
A calibragem entre as metas e iniciativas contratadas e os meios disponíveis é fundamental para o
sucesso do modelo de contratualização e representa mais um fator crítico de sucesso. O
estabelecimento de metas superestimadas em relação aos meios disponíveis pode causar o descrédito
do modelo pelas equipes de trabalho. Por outro lado, o estabelecimento de metas pouco desafiadoras
pode gerar a acomodação e o desperdício (de capacidade de execução) de recursos de trabalho
(humanos, materiais e orçamentários). Conforme será demonstrado a seguir, muitas vezes o contratado
utiliza da assimetria de informações em benefício próprio, parte do fenômeno conhecido como gaming.
A integração entre o processo de contratualização e iniciativas de mudança organizacional em curso
pode facilitar o dimensionamento e disponibilização de “meios disponíveis” para o alcance de “metas
contratadas”. Isto implica em mudanças nas práticas da organização visando o desenvolvimento da
visão estratégica como fundamento básico, na revisão dos processos organizacionais visando o
aumento da eficiência e no desenvolvimento de habilidades gerenciais alinhadas ao contexto
direcionado a resultados. Sem dúvida, estes elementos constituem fatores de reforço à construção de
uma cultura para resultados.
A execução dos contratos de resultados em bases mais efetivas e eficientes requer um modelo de gestão
mais flexível, voltado para resultados e focado nas expectativas e interesses do cliente da organização.
Quanto a isso, conforme citado por PACHECO (2011), no contexto brasileiro predomina a visão de
que controle é melhor do que flexibilidade e de que regras homogêneas não devem dar lugar a
exceções. O avanço na concessão de flexibilidades, em parte, depende de modificações na legislação
nacional, de iniciativa predominantemente da União.
Uma primeira grande limitação verificada está relacionada à concessão de flexibilidades. O Governo de
Minas Gerais foi o único que previu no modelo de contratualização a concessão de flexibilidades.
Tendo em vista que a contratualização representa, em última análise, a transferência do controle dos
meios para o controle dos resultados, conclui-se que há espaço para avanços nesse sentido, não
obstante as regras estabelecidas pelo Direito Público brasileiro.
O fortalecimento das sistemáticas de controle, monitoramento e avaliação é condição crítica para a
implantação do modelo contratual. Uma sistemática de monitoramento e avaliação envolve definições
sobre os objetos que serão monitorados e avaliados; sobre os prazos e procedimentos de coleta,
tratamento e disponibilização dos dados e informações; sobre os sujeitos envolvidos; e sobre os
instrumentos e formas de disponibilização das informações geradas.
Os modelos de contratualização possuem processos, estruturas dedicadas e “ritos” específicos de
monitoramento, avaliação e transparência. O M&A é importante no sentido de viabilizar a
comunicação da estratégia, promover o alinhamento das ações e mobilizar o corpo funcional para o
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alcance dos resultados pretendidos. A transparência é fundamental no sentido de comunicar os
resultados alcançados pelas estruturas de governo à sociedade.
Outro fator crítico refere-se à política de incentivos amparada por instrumentos de controle antigaming. Conforme citado por VILHENA (2008), a adoção de modelos de gestão orientados para
resultados pressupõe a utilização de mecanismos de incentivos. Os incentivos envolvem o
estabelecimento de prêmios (meritórios, pecuniários ou outros) e punições de acordo com o alcance dos
níveis de desempenho (institucional e individual) pactuados. Não obstante o papel essencial dos
incentivos intrínsecos (relacionados a valores e à racionalidade substantiva), incentivos materiais ou
simbólicos constituem o elemento central da lógica contratual. Algumas questões são fundamentais na
modelagem da sistemática de incentivos, a saber
Partindo do princípio basilar de que as organizações existem para entregar resultados, para efeitos de
consolidação avaliativa dos resultados e para pagamento da parcela variável da remuneração, a
dimensão de resultados vale mais do que a dimensão de esforços;
A parcela remuneratória variável deve corresponder um valor significativo da remuneração mensal
do colaborador;
O pagamento do bônus não deve ser realizado numa periodicidade mensal, tendo em vista que a
recorrência do fato pode ensejar a incorporação aos vencimentos. Portanto, a definição da
periodicidade de pagamento é um item central do modelo de incentivos pecuniários;
A parcela variável deve ser proporcional à remuneração (vencimento base e parcelas permanentes da
remuneração) do indivíduo.
Contudo, o modelo de pagamento de bônus só é efetivo quando há mecanismos estruturados de
controle anti-gaming. A inteligência anti-gaming acaba se constituindo incentivo na medida em que
busca moldar o comportamento dos atores envolvidos, principalmente contratados, no sentido de coibir
o gaming (manipulação, oportunismo etc.) e outras formas de risco moral que toda experiência
contratual envolve – dentre outros fatores, pela assimetria informacional em favor do contratado. A
inteligência anti-gaming assegura o uso do incentivo como forma de estímulo para o alcance dos
resultados planejados; caso ela não exista, pode haver o risco de captura do modelo contratual,
tornando-o justificativa para a distribuição de incentivos.
Uma limitação verificada está relacionada aos incentivos. Apesar da utilização de incentivos
pecuniários se verificarem como forma de reforço positivo no sentido do alcance dos resultados, é
fundamental ter clareza que os incentivos servem para apoiar o alcance dos resultados, e não o
contrário: em outras palavras, é preciso que a cultura de gestão para resultados não se limite aos
incentivos proporcionados. É preciso que o modelo não sirva prioritariamente ao estabelecimento de
um modelo de remuneração suplementar, mas ao alcance de resultados – sendo a remuneração variável
uma consequência. A contratualização deve também fortalecer a capacidade de gestão estratégica
setorial visando ao alcance dos resultados. “Cultura de resultados” não parece ser, necessariamente,
uma condição prévia inexorável, mas algo que se adquire com experiências de gestão contratual de
resultados, experiências bem patrocinadas, bem modeladas tecnicamente (em termos de concepções,
elementos e instrumentos) e bem geridas.
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USA. DEPARTAMENT OF STATES UNITED STATES. Department of State Annual Performance
Report Fiscal Year 2008.
USA. UNITED STATES GENERAL SERVICES ADMINISTRATION. Annual Performance and
Accountability Report. 2008.
RESUMO BIOGRÁFICO
Humberto Martins Falcão – Doutor em Administração e Mestre em Administração Pública, já
ocupou posições executivas em empresas privadas e na administração pública. É professor da Fundação
Dom Cabral, da EBAPE/FGV e de escolas de governo no Brasil e no exterior. É palestrante, autor de
publicações e consultor junto a organismos internacionais em temas relacionados à gestão pública. É
Diretor do Instituto Publix. E-mail: [email protected]. Telefone: 5561 – 3262-8250
11
Alexandre Kalil Pires – Bacharel em Administração de empresas e pública – 1986, Mestre em
planejamento e gestão de ciência e tecnologia - UFRGS – 1998, Especialista em políticas públicas ENAP – 1990. Foi Assessor da Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, 1999; Coordenador Geral de Dimensionamento da Força de Trabalho SEGES/MP, 2003;
Secretário Adjunto SEGES 2004-2008; Gerente de projeto SEGES /MP – 2009; Diretor do
Departamento de Articulação Institucional SEGES /MP – 2010. É Diretor do Departamento de
Desempenho e Desenvolvimento Institucional SEGEP /MP.Telefone: 55 61 20201804e-mail:
[email protected]
QUADROS. FIGURAS E TABELAS
Quadro 1: Cruzamento dos resultados de políticas públicas com a existência (ou não) de experiências
de contratualização em municípios
Quadro 2: Cruzamento dos resultados de políticas públicas com a existência (ou não) de experiências
de contratualização em estados
12
Quadro 3: Características das experiências estaduais e municipais identificadas
13
14
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17

Uma visão sobre experiências brasileiras de contratualização

Transcrição

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